文 肖夢(mèng)琪（華東政法大學(xué)，上海 200230）

地方權(quán)力清單法律屬性之探究
——以地區(qū)樣本之微觀結(jié)構(gòu)比較為視角

文 肖夢(mèng)琪（華東政法大學(xué)，上海 200230）

權(quán)力清單對(duì)于推進(jìn)法治政府和服務(wù)性政府建設(shè)有著不可忽視的作用，在中央推進(jìn)地方權(quán)力清單制度建設(shè)的同時(shí)加深相應(yīng)的學(xué)理研究助推制度完善是充分發(fā)揮其在社會(huì)主義法治建設(shè)中作用的現(xiàn)實(shí)需要。不同省份對(duì)相應(yīng)權(quán)力歸類(lèi)有不同，權(quán)力清單各異。政府要切實(shí)負(fù)責(zé)，按程序辦理，同時(shí)，建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制。

權(quán)力清單 法律屬性 規(guī)范性文件

一、全面科學(xué)推行權(quán)力清單制度

2009年始，我國(guó)一些縣陸續(xù)推出所謂“權(quán)力清單”，直至 2014年，“權(quán)力清單制度”全面推開(kāi)。

2014年12月10日，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)上發(fā)布了《全面科學(xué)推行權(quán)力清單制度》一文，來(lái)源于《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》。文章總結(jié)了自權(quán)力清單推行以來(lái)各地實(shí)施中存在的問(wèn)題：編制和公布權(quán)力清單的主體和權(quán)限不明確；權(quán)力清單的效力比較模糊；編制過(guò)程中存在一定程度的越權(quán)、違法現(xiàn)象；法律、法規(guī)的不斷變化導(dǎo)致權(quán)力清單滯后。文章最后建議國(guó)務(wù)院盡快制定出臺(tái)行政權(quán)力清單條例，全面規(guī)范行政權(quán)力清單制度；另一方面建立、完善相關(guān)制度，為權(quán)力清單的更新、完善和執(zhí)行提高制度保障，其中一條是建議修改完善《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，把權(quán)力清單納入人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督范疇，作為規(guī)范性文件的備案審查范圍。這也是間接拋出，權(quán)力清單的法律屬性問(wèn)題。

二、三省對(duì)比權(quán)力清單

（一）權(quán)力清單并非依清單行政

我國(guó)在改革實(shí)踐中，常常以政策性文件為先導(dǎo)對(duì)制度改革進(jìn)行探索。這種先破后立的做法在立法滯后無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)作出敏感回應(yīng)時(shí)起到相當(dāng)作用，但其合法性受到詬病。權(quán)力清單便屬其中一種情況。

有學(xué)者指出：在改革實(shí)踐中不能把具有豐富內(nèi)涵的現(xiàn)代依法行政，形而上學(xué)、簡(jiǎn)單僵化地解讀和操作為“依清單行政”。按照依法行政的基本法理，各級(jí)、各類(lèi)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理、開(kāi)展行政執(zhí)法、行使行政權(quán)力、提供行政服務(wù)，都應(yīng)在法定范圍內(nèi)行使。但由于行政管理和行政執(zhí)法的廣泛性和復(fù)雜性，法定范圍往往非常廣泛、分散、模糊和多變，不易明確把握，這就給規(guī)范有效地依法行使行政權(quán)力帶來(lái)困難，也容易出現(xiàn)越權(quán)、濫用、失職、缺位、錯(cuò)位。

于是，人們就在法定范圍內(nèi)進(jìn)行梳理，根據(jù)階段性的政策考量進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整安排，形成并公布了行政權(quán)力清單。它是具有雙向指導(dǎo)功能的規(guī)范性文件，既為行政機(jī)關(guān)依法行政提供了約束尺度，也為企業(yè)、公民依法辦事提供了諸多便利。行政權(quán)力清單一般是由各個(gè)行政機(jī)關(guān)自行梳理之后公布的，其性質(zhì)類(lèi)似于一種辦事指南、行政規(guī)程或行政程序手冊(cè)，它們合法有據(jù)、簡(jiǎn)明顯目，方便使用。

由于現(xiàn)代依法行政的“法”字具有豐富內(nèi)容，除了由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等諸多法律文件確定的實(shí)體法規(guī)范和程序法規(guī)范之外，還有立法目的、立法精神、法律價(jià)值、法律原則以及特殊條件下的社會(huì)公德和當(dāng)?shù)亓?xí)慣構(gòu)成的條理法規(guī)范，在行政實(shí)務(wù)中應(yīng)全面認(rèn)知和充分遵行這樣豐富的法規(guī)體系，當(dāng)然也要重視作為錦上添花、簡(jiǎn)便工具的“權(quán)力清單”。

正因?yàn)槿绱耍谕菩袡?quán)力清單制度的進(jìn)程中，須堅(jiān)持以人為本、公開(kāi)透明、服務(wù)便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等原則，同時(shí)還宜梳理并公開(kāi)“非權(quán)力清單”，例如行政指導(dǎo)、行政合同、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政服務(wù)、行政信息等非權(quán)力行政方式的適用范圍和行使要求，使得非權(quán)力行為也能與權(quán)力行為配套協(xié)調(diào)地依法行使，全面發(fā)揮出清單制度的應(yīng)有功用，助推法治政府和服務(wù)性政府建設(shè)。

（二）大數(shù)據(jù)視野下權(quán)力清單的現(xiàn)狀

截至 2016年 4月，31個(gè)省份已全部公布省級(jí)政府部門(mén)權(quán)力清單，其中 24個(gè)省份公布了責(zé)任清單，17個(gè)省份公布了市縣兩級(jí)政府部門(mén)的權(quán)力清單和責(zé)任清單。2016年6月，國(guó)務(wù)院審改辦發(fā)布《關(guān)于中央指定地方實(shí)施行政許可事項(xiàng)清單的說(shuō)明》，為深入推進(jìn)行政審批制度改革，給地方簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)一步打開(kāi)空間。2015年以來(lái)，國(guó)務(wù)院決定全面清理地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)。目前已分兩批公開(kāi)取消 214 項(xiàng)（見(jiàn)國(guó)發(fā)〔2015〕57 號(hào)和國(guó)發(fā)〔2016〕9號(hào)文件）。經(jīng)與地方、部門(mén)反復(fù)核實(shí)，并經(jīng)國(guó)務(wù)院法制辦審核，國(guó)務(wù)院審改辦匯總形成了指定地方實(shí)施的行政許可事項(xiàng)清單，共783項(xiàng)。

從十八屆四中全會(huì)明確提出推行權(quán)力清單制度，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》到今年國(guó)務(wù)院審改辦發(fā)布地方實(shí)施行政許可的說(shuō)明，中央對(duì)于推進(jìn)權(quán)力清單制度相當(dāng)?shù)闹匾暋Ｓ捎诶碚摻鐚?duì)權(quán)力清單制度討論不一，這就造成實(shí)踐上如火如荼，學(xué)界卻不以為然之情景。

（三）三省比較

1.江蘇省權(quán)力清單。江蘇省清單公布在江蘇機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)（http：//www.jssbb.gov.cn），目前共 5746條，288頁(yè)。官網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為：各部門(mén)共有行政權(quán)力事項(xiàng)5647項(xiàng)（不含地震局21項(xiàng)、氣象局78項(xiàng)及保密事項(xiàng)），其中省屬權(quán)力1375項(xiàng)，屬地管理權(quán)力4272項(xiàng)，省屬權(quán)力中，常用權(quán)力947項(xiàng)，3年以上未行使的權(quán)力428項(xiàng)。省監(jiān)察廳、省國(guó)資委、省法制辦、省臺(tái)辦、省監(jiān)獄管理局、省農(nóng)資局沒(méi)有具體行政權(quán)力事項(xiàng)。

所涉部門(mén)有：省發(fā)改委、經(jīng)信委、教育廳、公安廳、財(cái)政廳、司法廳、衛(wèi)計(jì)委、旅游局、水利廳、文化廳、地稅局、新聞出版廣電局等三四十個(gè)。經(jīng)大致測(cè)算，行政許可將近390項(xiàng)，占7%，行政處罰將近4300項(xiàng)，占77%，行政征用將近560項(xiàng)，占10%。其他種類(lèi)共占6%。

2.甘肅省權(quán)力清單。甘肅省政府部門(mén)權(quán)力清單公布在甘肅省機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)。該權(quán)力清單將權(quán)力分類(lèi)為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政監(jiān)督、其他行政權(quán)力10項(xiàng)，同時(shí)按照部門(mén)的不同進(jìn)行區(qū)分，分為省發(fā)改委、教育廳、交通運(yùn)輸廳、公安廳等39個(gè)部門(mén)，同時(shí)亦將省政府部門(mén)共性權(quán)責(zé)單獨(dú)列出。通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，甘肅省所公布的省政府工作部門(mén)權(quán)力清單事項(xiàng)共5072項(xiàng)，其中占較多的依舊是行政許可、行政處罰，被劃為其他行政權(quán)力的行政行為數(shù)量不小。其中，發(fā)改委、教育廳、食品藥品監(jiān)督局、工信委、民政廳、財(cái)政廳、人社廳、交通運(yùn)輸廳、公安廳、國(guó)土資源廳、工商局、質(zhì)監(jiān)局、衛(wèi)計(jì)委、林業(yè)廳、農(nóng)牧廳這15個(gè)關(guān)涉公民生活較為密切的部門(mén)，共有2431項(xiàng)權(quán)力，行政許可221項(xiàng)、行政處罰1410項(xiàng)、行政強(qiáng)制103項(xiàng)、行政確認(rèn)101項(xiàng)、其他行政行為549條。從這幾項(xiàng)數(shù)據(jù)可以清晰看到，行政處罰所占比例最大，而其他行政行為其次。

3.四川省權(quán)力清單。四川省權(quán)力清單公布在四川省人民政府官網(wǎng)，共分為45個(gè)部門(mén)，方便公民分布查閱。相比以上兩個(gè)省份，四川并沒(méi)有統(tǒng)一編制形式，而是由各部門(mén)匯總而來(lái)，因此有兩種形式，一種是以目錄形式十分簡(jiǎn)明的列出某一部門(mén)在行政許可或其他類(lèi)別主要是行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等方面的權(quán)力；一種是分類(lèi)為行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決、行政確認(rèn)、行政給付、其他事項(xiàng)，將事項(xiàng)歸置在子項(xiàng)里以表格的形式供人查閱，并提供流程圖以及法定依據(jù)下載。

三、凸顯問(wèn)題及解決措施

（一）凸顯問(wèn)題

1.權(quán)力清單與責(zé)任清單區(qū)分度。甘肅公布權(quán)力清單時(shí)所用標(biāo)題為省政府工作部門(mén)權(quán)責(zé)清單，將權(quán)力清單和責(zé)任清單放在一起公布，且蘊(yùn)含的意味似表明權(quán)力清單就是責(zé)任清單，因?yàn)榇蜷_(kāi)這一選項(xiàng)卡后并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)將權(quán)力清單責(zé)任清單分開(kāi)表述的做法。

這個(gè)問(wèn)題其實(shí)涉及到各地政府對(duì)權(quán)力清單與責(zé)任清單的認(rèn)識(shí)和區(qū)分度。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)曾掛出一篇短文《權(quán)力清單和責(zé)任清單的關(guān)系》（網(wǎng)址：http：//www.zjzwfw.gov.cn/art/2015/8/7/art_805900_77302.html），文中指出法治政府是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府，權(quán)力與責(zé)任不可分離。法律法規(guī)賦予行政主體職權(quán)的同時(shí)，也賦予行政主體義務(wù)和責(zé)任，行政主體在接受法律法規(guī)授權(quán)的同時(shí)，也接受相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。權(quán)力清單、責(zé)任清單歸結(jié)到一起，構(gòu)成了政府行權(quán)履職的職責(zé)體系，是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府不可或缺的兩個(gè)方面。

權(quán)力清單與責(zé)任清單很大程度上是重合的，在許多方面的確無(wú)需對(duì)其進(jìn)行區(qū)分。但權(quán)力清單和責(zé)任清單是兩種不同的清單這是毋庸置疑的，從有限政府的理論來(lái)看，政府的責(zé)任越大，越有利于公民的權(quán)利法益的保護(hù)，因此責(zé)任不僅是法律加諸于政府之肩，同樣政府也可基于公信力建設(shè)和服務(wù)政府形象打造的需要縛于自身，但權(quán)力清單所列只能為法律法規(guī)等所明確規(guī)定賦予政府的權(quán)力。如果不能?chē)?yán)加區(qū)分很容易混淆二者，在實(shí)踐中衍生出不少棘手的問(wèn)題。

2.清單中分類(lèi)問(wèn)題。從上述三省的數(shù)據(jù)表格我們可以看出，不同省份在公布清單時(shí)對(duì)相應(yīng)權(quán)力歸類(lèi)各有不同，即使在同一省份的不同部門(mén)其分類(lèi)亦不同。尤其在其他行政權(quán)力歸類(lèi)上，比如甘肅基本上將行政審批類(lèi)放在其他行政權(quán)力中，而四川一部分政府部門(mén)所公布的權(quán)力清單中將行政審批單獨(dú)作為一類(lèi)列出來(lái)。

在我國(guó)目前尚未制定一部統(tǒng)一的行政程序法的情況下，行政行為的程序有著許多不同，在作出時(shí)往往影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益。而地方政府公布權(quán)力清單時(shí)的分類(lèi)很大程度上對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力有著不同側(cè)重的影響。尤其目前行政審批制度亦需改革，如果沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，在制定清單時(shí)很容易基于某些利益因素，將本屬此類(lèi)的行政行為歸類(lèi)于另一種，從而間接影響相對(duì)人權(quán)力，不利于法治政府建設(shè)。

3.政府部門(mén)共性權(quán)責(zé)行使問(wèn)題。甘肅省公布的權(quán)力清單中有五項(xiàng)屬于共性權(quán)責(zé)行使，實(shí)施主體表述為有關(guān)省級(jí)政府部門(mén)，浙江省同樣也有涉及政府部門(mén)共性權(quán)責(zé)行使的事項(xiàng)。就目前的來(lái)看，這些歸為共性權(quán)責(zé)的事項(xiàng)較少，政府部門(mén)僅僅公布其為有關(guān)部門(mén)共性事務(wù)，對(duì)于其行使依據(jù)和行使方式等并沒(méi)有進(jìn)一步進(jìn)行說(shuō)明解釋。實(shí)踐中如果涉及到相關(guān)政府部門(mén)共同管理此項(xiàng)事務(wù)時(shí)，容易陷入具體操作困難的情況，換句話(huà)說(shuō)，按照法律法規(guī)可以明確雙方或多方共同行使權(quán)責(zé)，這一分類(lèi)會(huì)變成多余的一類(lèi)。

4.權(quán)力清單制度實(shí)施之監(jiān)督問(wèn)題。一項(xiàng)制度的實(shí)施不僅是在施行中不折不扣地執(zhí)行制度規(guī)定，而且還要有一個(gè)行之有效的監(jiān)督方式才能保證其有效運(yùn)作。權(quán)力清單從制定、公布到動(dòng)態(tài)更新這當(dāng)中每一步驟都涉及到行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使和公民利益。沒(méi)有一個(gè)有效監(jiān)督機(jī)制，不能最大限度發(fā)揮其積極作用，反而會(huì)對(duì)法律法規(guī)的施行造成一定的負(fù)面影響。

縱觀目前地方出臺(tái)的權(quán)力清單，除了對(duì)網(wǎng)民意見(jiàn)的征集，并沒(méi)有提到任何對(duì)于清單監(jiān)督的問(wèn)題，從制度層面來(lái)說(shuō)不利于其具象發(fā)展。

5.清單動(dòng)態(tài)更新問(wèn)題。《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，建立健全權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。權(quán)力清單公布后，要根據(jù)法律法規(guī)立改廢釋情況、機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整情況等，及時(shí)調(diào)整權(quán)力清單，并向社會(huì)公布。對(duì)權(quán)力清單未明確但應(yīng)由政府管理的事項(xiàng)，政府部門(mén)要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，需列入權(quán)力清單的，按程序辦理。建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制。

就目前來(lái)看，地方政府在公布權(quán)力清單后并沒(méi)有建全清單的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，比如2016年9月1日施行的《中華人民共和國(guó)慈善法》，一些省政府部門(mén)的慈善管理事項(xiàng)并沒(méi)及時(shí)更新。

（二）解決措施

1.制定行政權(quán)力清單條例，全面規(guī)范行政權(quán)力清單的編制、公布和實(shí)施。建議國(guó)務(wù)院盡快制定出臺(tái)行政權(quán)力清單條例，全面規(guī)范行政權(quán)力清單制度。該條例既明確規(guī)定權(quán)力清單編制和出臺(tái)的主體、程序、主體的權(quán)限、客體范圍，又明確界定權(quán)力清單與原法律法規(guī)的關(guān)系、權(quán)力清單的性質(zhì)和效力、權(quán)力清單的適用范圍以及違反權(quán)力清單需承擔(dān)的責(zé)任等。當(dāng)然，該條例中既要有強(qiáng)制性條款，即不允許各省、市、縣政府及其工作部門(mén)隨便更改的條款，在這些條款上必須全國(guó)統(tǒng)一；也要有任意性條款，即可以讓各省、市、縣自主選擇和確定的條款。強(qiáng)制性條款是保證權(quán)力清單制度全國(guó)統(tǒng)一，從而提高其權(quán)威，而任意性條款是為了適應(yīng)全國(guó)不同地方自主選擇的需要。

2.加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)性以及清晰劃分當(dāng)中權(quán)責(zé)界限。從部門(mén)共性權(quán)責(zé)事項(xiàng)這一小點(diǎn)來(lái)看，部門(mén)利益沖突會(huì)在這一方面顯現(xiàn)出來(lái)。過(guò)往行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)于一些事項(xiàng)管理中均有權(quán)實(shí)施行政行為時(shí)，要么做出重疊但不重復(fù)的決定，要么均不作為，很大程度上影響行政效率以及公民合法利益。就浙江和甘肅所公布的共性權(quán)責(zé)事項(xiàng)中，沒(méi)有相應(yīng)的說(shuō)明共同管理的部門(mén)主體、各自應(yīng)管理范圍和協(xié)調(diào)程度，這是很值得注意的一點(diǎn)。

在統(tǒng)一規(guī)范權(quán)力清單制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)性，強(qiáng)調(diào)共性權(quán)責(zé)事項(xiàng)協(xié)調(diào)管理，同時(shí)也要清晰劃分當(dāng)中各方權(quán)責(zé)界限，避免出現(xiàn)一事出現(xiàn)兩個(gè)不同的結(jié)果，共同作用于相對(duì)人。

3.修改完善 《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，將權(quán)力清單納入監(jiān)督范疇，作為規(guī)范性文件的備案審查范圍。

監(jiān)督是權(quán)力清單推行中必不可少的一部分。清單即是忠實(shí)記載法律法規(guī)有關(guān)行政權(quán)力的規(guī)定和權(quán)力行使的流程，編制公布的整個(gè)過(guò)程都需要納入監(jiān)督程序中以保證其合法性。修改完善《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，將權(quán)力清單納入監(jiān)督范疇，作為規(guī)范性文件的備案審查范圍。但是考慮到我國(guó)監(jiān)督制度現(xiàn)實(shí)情況，這一措施實(shí)際上非常依賴(lài)我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的履行，否則即使納入監(jiān)督范疇也不能完成對(duì)權(quán)力清單的監(jiān)督任務(wù)。激活我國(guó)整體權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，是監(jiān)督權(quán)力清單的前提。

四、結(jié)論

（一）肯定與否定的碰撞

對(duì)于權(quán)力清單法律屬性的爭(zhēng)論，從深入行政管理目標(biāo)層次窺之，實(shí)為權(quán)力清單這樣一種新生事物（或者說(shuō)源于自貿(mào)區(qū)建設(shè)的負(fù)面清單制度）在行政法構(gòu)造中究竟是滿(mǎn)足對(duì)日益壯大的行政權(quán)之限制還是給予行政機(jī)關(guān)擴(kuò)張自身權(quán)限的潛在機(jī)會(huì)的爭(zhēng)論。應(yīng)當(dāng)肯定的是，在十八屆四中全會(huì)明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府后，中央出臺(tái)了一系列舉措——改革行政審批制度，規(guī)范行政裁量還有就是推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)。這些對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)政府依法行政都有著積極作用。

一項(xiàng)制度的推行必然會(huì)遇到許多制定之初無(wú)法預(yù)見(jiàn)的困難與阻礙。十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，全面規(guī)劃了我國(guó)在這一階段法治建設(shè)的藍(lán)圖，其中關(guān)于法治政府建設(shè)中明確指出打造法治政府，推行權(quán)力清單制度。從中可以看出，推行權(quán)力清單意在促進(jìn)政府明確職權(quán)，有權(quán)必有責(zé)，依法行政。清理并公布權(quán)力清單，只是走出了行政權(quán)力網(wǎng)上公開(kāi)透明運(yùn)行的“第一步”。接下來(lái)要做的，關(guān)鍵是按照權(quán)力清單去運(yùn)行，保證運(yùn)行過(guò)程中不摻水分、不打折扣。［1］

有學(xué)者給予肯定的聲音，中央的初衷是對(duì)的，只是在推行之前沒(méi)有對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的研究，用于角度定位，最大發(fā)揮它在法治建設(shè)中的作用。理論研究中基礎(chǔ)部分即是權(quán)力清單之法律屬性,只有在對(duì)其進(jìn)行一個(gè)大致的較清楚的地位之后，我們才能使權(quán)力清單進(jìn)入法治軌道中，成為一個(gè)穩(wěn)定的較成熟的一套制度，并在今后的法治建設(shè)進(jìn)程中不斷發(fā)揮其規(guī)范法上的影響與裨益。

在對(duì)一些區(qū)域權(quán)力清單的分析之后，筆者有不少想法與疑問(wèn)。首先就是對(duì)于中央推行此項(xiàng)制度的思考，在2015年中權(quán)力清單推行的力度較廣且深，而在新的2016年從各個(gè)中央會(huì)議、地方會(huì)議、新聞媒體等獲取有關(guān)權(quán)力清單的信息少了許多，這是否真的如同有些學(xué)者認(rèn)為的那樣，此項(xiàng)制度只是階段性產(chǎn)品，在15年興盛過(guò)后已完成它的使命即將退出舞臺(tái)？如果中央果真是一種政策來(lái)推行，那么就是說(shuō)它的最初目標(biāo)已經(jīng)或者說(shuō)階段性達(dá)成?？墒菑母鞯毓嫉那鍐蝸?lái)看，其中許多細(xì)節(jié)方面的問(wèn)題并沒(méi)有解決，對(duì)權(quán)力清單制度的進(jìn)一步完善仍然是各地行政機(jī)關(guān)所要做的工作。筆者個(gè)人的理解是與其說(shuō)這項(xiàng)制度已經(jīng)偃旗息鼓，不如說(shuō)在一年的開(kāi)展工作后，許多制度設(shè)計(jì)的不足浮上臺(tái)面，而基本理論的探究不夠深入，在實(shí)踐中遇到的棘手問(wèn)題正在努力通過(guò)合法的方式進(jìn)行一定程度上的探索解決。再有，中辦國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此項(xiàng)制度一系列指導(dǎo)性構(gòu)建足見(jiàn)中央政府對(duì)地方政府建立完善此項(xiàng)制度的重視。雖然在形式上并非以一個(gè)法律文件來(lái)進(jìn)行規(guī)定，但是實(shí)際影響還是在不斷加深。

其次是通過(guò)以上具體數(shù)據(jù)的分析，此項(xiàng)制度實(shí)踐中遇到不少問(wèn)題從而引發(fā)一些爭(zhēng)論，對(duì)其進(jìn)行定性有助問(wèn)題解決。不同性質(zhì)的行政行為在依法適用上無(wú)論是程序還是實(shí)體都有不同，在具體事項(xiàng)上歸類(lèi)不同，是否意味著地方各級(jí)政府可以通過(guò)這樣一種方式讓某些行政行為不去適用行政實(shí)體法比如行政許可，這個(gè)問(wèn)題并非簡(jiǎn)單地通過(guò)否定權(quán)力清單而否定這樣的歸類(lèi)來(lái)解決，否則中央推行權(quán)力清單制度的目標(biāo)陷入落空之地。

從批評(píng)者的觀點(diǎn)來(lái)看，權(quán)力清單必須忠實(shí)的記錄法律法規(guī)的規(guī)定，不得有任何越權(quán)之嫌，因此制作一份嚴(yán)謹(jǐn)而無(wú)疏漏的權(quán)力清單是一項(xiàng)大工程，因?yàn)槟壳拔覈?guó)規(guī)章這一位階的法文件數(shù)量很大，也很龐雜，各地各部門(mén)為履行自身職責(zé)，同時(shí)還伴有爭(zhēng)奪各自部門(mén)利益之私，在許多聯(lián)合執(zhí)法或者集中辦理的規(guī)定下，爭(zhēng)搶或推諉行政管理事項(xiàng)的情況層出不窮，體現(xiàn)在權(quán)力清單上的問(wèn)題就是如何解決這樣沖突的現(xiàn)象；加之法規(guī)以下的規(guī)范性文件修廢頻率較高，建立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)機(jī)制又是十分必要的。民主法治的原則告訴我們，權(quán)力清單如果只滿(mǎn)足于黨政部門(mén)的自我限權(quán)是不夠的。同時(shí),過(guò)多地追求清單的面面俱到，則有形式主義之嫌。［2］如何提高清單制定的準(zhǔn)確性和合法性是各地各部門(mén)面對(duì)十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法行政，推行政府權(quán)力清單制度需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。充分研究權(quán)力清單的理論問(wèn)題，規(guī)范權(quán)力清單制度制定程序和公布程序，比如明確歸類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、完善制定程序、加強(qiáng)事后監(jiān)督評(píng)估修改工作，通過(guò)引進(jìn)專(zhuān)家論證和評(píng)估制度以及公眾參與等手段進(jìn)一步夯實(shí)清單推行的社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）權(quán)力清單可暫被定義為規(guī)范性文件

對(duì)于權(quán)力清單法律性質(zhì)落于何處這個(gè)問(wèn)題，筆者一直試圖通過(guò)概念分析，數(shù)據(jù)對(duì)比，相關(guān)制度討論等找出具有說(shuō)服力的觀點(diǎn)。最初，將其劃為規(guī)范性文件的觀點(diǎn)具有很強(qiáng)的說(shuō)服性，因?yàn)橛行鹾狭酥醒肴嫔钊胪菩袡?quán)力清單制度的愿望。但是仔細(xì)從我國(guó)關(guān)于規(guī)范性文件的規(guī)定分析后，規(guī)范性文件本身在我國(guó)的理論研究并不完善，學(xué)界沒(méi)有真正得出一個(gè)在實(shí)踐中能夠幫助各地政府正確區(qū)分以實(shí)施的結(jié)論，因此這種觀點(diǎn)的立足點(diǎn)十分薄弱。基于改革這個(gè)需要通盤(pán)考慮的大命題，決策層一直希望充分調(diào)動(dòng)各方面積極性為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入新的增長(zhǎng)活力，從建立自貿(mào)區(qū)開(kāi)始打造負(fù)面清單，直到醞釀出政府權(quán)力清單，到后來(lái)的責(zé)任清單等，都是為了更好規(guī)范政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響的行為。而理論方面準(zhǔn)備不足，也沒(méi)有出臺(tái)一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定，使得權(quán)力清單的推行看起來(lái)十分火熱，實(shí)際上卻阻礙重重，基本上囿于省級(jí)開(kāi)展，而市以下行政區(qū)域并沒(méi)有展現(xiàn)出很大的熱情（筆者查閱權(quán)力清單制定較好的浙江省所轄金華市卻并沒(méi)有形成一個(gè)完整的清單）。即使最初在地方縣級(jí)政府試點(diǎn)，卻似乎沒(méi)能得到全國(guó)范圍內(nèi)的基層政府的熱烈回應(yīng)，權(quán)力清單的發(fā)展也被置于尷尬的地位。筆者在訪(fǎng)問(wèn)一些專(zhuān)家學(xué)者后得到的觀點(diǎn)大部分是否定性的，一度使得研究思路中斷。權(quán)力清單無(wú)法增減任何法律法規(guī)所規(guī)定的行政權(quán)力行使要件，只能?chē)?yán)格按照其規(guī)定“搬”到公布的流程圖和表格里。這一點(diǎn)對(duì)于我們進(jìn)行下一步分析無(wú)疑是一個(gè)沉重的打擊，但是爾后通過(guò)對(duì)諸多觀點(diǎn)的進(jìn)一步分析，筆者發(fā)現(xiàn)許多討論還各執(zhí)一詞，比如說(shuō)權(quán)力清單與裁量基準(zhǔn)、權(quán)力清單與規(guī)范性文件之間的相似之處是否可以給予權(quán)力清單在規(guī)范層面一定程度的效力。

對(duì)比權(quán)力清單與裁量基準(zhǔn)，兩者自然因?yàn)樵搭^的差別，在制度發(fā)展中有著不同的方向。我們可以發(fā)現(xiàn)二者都是行政機(jī)關(guān)按照自身對(duì)法律法規(guī)忠實(shí)的理解實(shí)施行政行為。有學(xué)者認(rèn)為，在某種程度上權(quán)力清單也是行政機(jī)關(guān)通過(guò)自身對(duì)法律法規(guī)的理解和再適用的一個(gè)過(guò)程性產(chǎn)物，兩者有很多相似之處，也可以說(shuō)是一個(gè)更大范圍的裁量基準(zhǔn)。

對(duì)比權(quán)力清單與規(guī)范性文件，學(xué)界的看法多為前者可以被歸類(lèi)為后者，還有的學(xué)者直接論證權(quán)力清單應(yīng)該被定義為規(guī)范性法律文件來(lái)進(jìn)行制度的推行。但仍然有很多的否定觀點(diǎn)，其論證的理由以上已簡(jiǎn)單羅列。就筆者自身觀點(diǎn)來(lái)看，規(guī)范性法律文件的劃分在整個(gè)法律體系中尚未明細(xì)，簡(jiǎn)單歸類(lèi)無(wú)法解決權(quán)力清單推行過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。更多的應(yīng)該是在規(guī)范層面對(duì)二者效力的契合度分析，來(lái)對(duì)其下一個(gè)較合理的結(jié)論。如果按照一些學(xué)者的觀點(diǎn)，將規(guī)范性文件分為在法律領(lǐng)域內(nèi)和非法律領(lǐng)域內(nèi)兩類(lèi)，［3］那么權(quán)力清單在法律層面上的效力弱化特點(diǎn)可以使其退一步歸類(lèi)進(jìn)規(guī)范性文件中并不嚴(yán)格在法律位階較高的范圍。

結(jié)合本文以上地區(qū)權(quán)力清單的分析，地方政府在出臺(tái)各自清單的過(guò)程中，往往根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)的編制工作具有不同側(cè)重點(diǎn)，比如東部較發(fā)達(dá)城市率先以市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融行業(yè)以及民營(yíng)企業(yè)等方面鋪陳開(kāi)來(lái)，而西部等則多以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。這說(shuō)明無(wú)論是哪個(gè)區(qū)域的政府及其部門(mén)都試圖從自身出發(fā)發(fā)展出當(dāng)?shù)剡壿嫷臋?quán)力清單，以一種法治的思維來(lái)進(jìn)行當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展工作。這一點(diǎn)是非常值得肯定的。而在中央沒(méi)有出臺(tái)一個(gè)完善的統(tǒng)一規(guī)定背景下，碎片化塊狀化的特點(diǎn)往往使得一個(gè)制度的施行具有相當(dāng)局限性，出現(xiàn)的問(wèn)題如同前文所述，制定清單的主體不明確、分類(lèi)反復(fù)而不統(tǒng)一、權(quán)力與責(zé)任區(qū)分不清晰等等。這些問(wèn)題其實(shí)早已伴隨著權(quán)力清單制度而產(chǎn)生，因此從實(shí)際出發(fā)提出一個(gè)既不會(huì)擾亂現(xiàn)有法律體系的協(xié)調(diào)性，又能充分指導(dǎo)各地出臺(tái)行之有效的清單且不受阻礙地持續(xù)更新，才能從根本上解決。

綜上，筆者認(rèn)為權(quán)力清單的法律屬性從政府信息公開(kāi)、規(guī)范性文件、裁量基準(zhǔn)中找到自身的立足點(diǎn)，即使是糅合三者中權(quán)力清單所有的性質(zhì)，發(fā)展成一項(xiàng)具有規(guī)范意義的制度，在我國(guó)特色社會(huì)主義法治中也未嘗不是一個(gè)有積極意義的創(chuàng)新。但最終落腳點(diǎn)筆者還是傾向于規(guī)范性文件這一觀點(diǎn)。

［1］周慶智.控制權(quán)力：一個(gè)功利主義視角—縣政清單權(quán)力辨析［J］.哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（05）

［2］蔣德海.“權(quán)力清單”應(yīng)慎行—我國(guó)政務(wù)管理之法治原則反思［J］.同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（10）.

［3］黃金榮.“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力［J］.法學(xué)，2014（07）.

責(zé)任編輯：曹麗娟

D922.1

：A

1008-6323（2017）03-0039-06

肖夢(mèng)琪，華東政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生。

2017-04-28