張 超

(國立華僑大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院 福建 泉州 362021)

從“制度整合”到“治理整合”：我國多民族國家政治整合的方式選擇

張 超

(國立華僑大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院 福建 泉州 362021)

在當(dāng)前典型的多民族國家中，主流的政治整合方式有兩種：一種是以民族成員個體為整合單位的“公民身份權(quán)利制度”整合方式，另一種是以民族群體成員為整合單位的“民族區(qū)域自治制度”整合方式。這兩種政治整合方式孰優(yōu)孰劣，諸位學(xué)者各持己見，尚無定論。從本體上看，這兩種政治整合方式本身并無優(yōu)劣之分，關(guān)鍵要視實施制度的土壤而定，進一步而言，國家對民族的政治整合應(yīng)從選擇制度方式轉(zhuǎn)移到關(guān)注制度的運行層面和實際治理效果上來，即關(guān)注治理的有效性。

多民族國家；政治整合；治理整合

自古以來，多民族國家政權(quán)面臨的首要治理危機(crisis in governance)就是進行民族整合，民族整合的效果如何，直接關(guān)系著政權(quán)的穩(wěn)固程度以及國家機器的有效運轉(zhuǎn)。縱觀當(dāng)今世界，主要有以下幾個典型的多民族國家：美國、印度、巴西和中國。美國是一個典型的多民族國家，其中，“盎格魯·撒克遜”人種為主體。在建國初期，民族問題就一直困擾著美國，隨著黑人民權(quán)運動的興起，聯(lián)邦政府通過了致力于推進多種族融合的“公民身份權(quán)利制度”民族政策，該政策幾經(jīng)演變和改良，有效促進了美國的民族融合，但是在實際運行過程中也產(chǎn)生了“移民集團問題”、“種族歧視”等負(fù)面問題。隨著西方民粹主義的回潮和新一屆美國大選的勝出者唐納德·特朗普(Donald Trump)入主白宮，“移民集團問題”必將愈演愈烈，屆時勢必增加“移民集團”對美國的離心力，對美國的政治整合效果造成重大沖擊。毋庸置疑，我國也是一個典型的多民族國家，如何能夠更加有效地促進民族整合，一直是我們黨和國家工作的重要問題。近年來，我國少數(shù)民族聚居地區(qū)民族事件頻頻發(fā)生，使得既有的民族區(qū)域自治制度整合方式受到批判和質(zhì)疑。那么，如何在新的時代背景下來選擇我國多民族國家的政治整合方式，無疑是當(dāng)代族際政治問題研究的重中之重。

一、問題的提出

現(xiàn)有關(guān)于多民族國家的政治整合方式方面的研究，國外學(xué)術(shù)界主要是基于西方發(fā)達國家的特定政治實踐經(jīng)驗，主張建立在自由主義基本原則基礎(chǔ)上的多元文化主義，即自由的多元文化主義是多民族國家進行民族政治整合的基本原則。加拿大學(xué)者Will Kymlicka認(rèn)為，加拿大在聯(lián)邦框架下的多元文化主義基本原則上，采取相應(yīng)的民族政策有效地解決了魁北克地區(qū)的民族主義問題。[1]學(xué)者Anthony D Smith和Eric J. Hobsbawm認(rèn)為現(xiàn)代國家中由于民族和文化的多樣性而產(chǎn)生的利益分歧、價值沖突和社會張力，向多民族國家提出了正確處理民族關(guān)系的更高要求，而以自由主義、文化多元主義為基本原則的少數(shù)民族成員的公民身份權(quán)利制度整合方式較為有效地解決了這些問題，是多民族國家政治整合方式的合理選擇。[2]

國內(nèi)學(xué)者在我國多民族國家的政治整合方式問題上，存在著嚴(yán)重的爭議與分歧。這種爭議與分歧主要集中在如下兩種方式上：一是公民身份權(quán)利制度方式。學(xué)者胡鞍鋼、胡聯(lián)合認(rèn)為這種整合方式主要是在借鑒西方尤其是美國的實踐經(jīng)驗提出來的，它以少數(shù)民族成員個體為整合單位，以保護少數(shù)民族成員個體的公民身份權(quán)利為基點，學(xué)者馬戎主張少數(shù)民族群體的“文化化”、“去政治化”，主張采用公民身份權(quán)利制度整合方式進行政治整合。二是民族區(qū)域自治制度方式。學(xué)者周平認(rèn)為這種整合方式是以少數(shù)民族群體為整合單位，以承認(rèn)和保護少數(shù)民族的群體權(quán)利為基點，主張族際政治民主化，是依據(jù)我國民族實情而制定的較為有效的政治整合方式。面對諸多爭議，這兩種整合方式孰優(yōu)孰劣，必須先對它們進行一番比較研究。

二、兩種方式的比較剖析

國外學(xué)術(shù)界一般將長期生活在同一地區(qū)、具有相同的歷史文化、使用同一種語言、生活習(xí)慣大致相似的人們稱作族群(Ethnic group)。而國內(nèi)習(xí)慣將其稱作民族(Nation)。引導(dǎo)民族關(guān)系發(fā)展有兩種政策導(dǎo)向，即政治化和文化化。政治化是將少數(shù)民族群體政治化為政治集團，強調(diào)其整體性、政治權(quán)力和疆域范圍；文化化主要是將少數(shù)民族視為文化團體，即承認(rèn)其中一些成員是有共通性的，同時又可以從分散個體的角度去處理這種民族關(guān)系。學(xué)者馬戎認(rèn)為，美國公民身份權(quán)利制度的整合是以少數(shù)民族的個體成員為單位，以少數(shù)民族的個人公民權(quán)利為基礎(chǔ)，是少數(shù)民族群體的政治化和文化化。[3]在哈貝馬斯看來，公民的概念應(yīng)該是“厚”和“薄”兩個，所謂“厚”是指公民是基于共同的民族意識，不擴展到一個超出單一國家的范圍。很顯然，在現(xiàn)代和日益多元化的社會背景下，這些概念已經(jīng)過時了，現(xiàn)代多元文化社會已經(jīng)不再是一個人，也不再是一個社區(qū)?！氨　钡墓窀拍顒t是非常不同的，它是陌生人之間的抽象的法律聯(lián)系，能夠容納不同的個體成員，它可以建立陌生人之間的團結(jié)，而這種團結(jié)也可以將人民群眾聯(lián)系在一起，這種聯(lián)系往往深入到政治社會化進程中，讓不同民族的人民避免單一的民族認(rèn)同問題，避免出現(xiàn)國家爭端的歷史。學(xué)者應(yīng)奇、于天澤認(rèn)為：“文化多元主義”的事實和確保公民權(quán)利的任務(wù)決定多民族國家政治整合的方式只能是哈貝馬斯口中的“法”，具體到制度層面的“法”就是公民身份權(quán)利制度整合方式。

少數(shù)民族的政治認(rèn)同是少數(shù)民族成員對國家政治制度的心理反應(yīng)，是國家政治制度和少數(shù)民族成員的政治實踐。政治認(rèn)同包括政治心理和政治實踐兩個方面，兩者密切相關(guān)。政治認(rèn)同是少數(shù)民族政治生活的重要組成部分。在文化層面上，是少數(shù)民族對民族區(qū)域自治制度的看法，情感和信念的心理反應(yīng)。在實踐層面上它是擁有一定政治權(quán)力、政治角色、政治關(guān)系結(jié)構(gòu)的民族政治體系進行政治實踐而產(chǎn)生的結(jié)果，同時也是少數(shù)民族成員在一定政治價值和政治利益支配下，以政治實踐方式影響民族政治體系而產(chǎn)生的結(jié)果。因此，民族區(qū)域自治制度是切實符合中國國情的。此外，多民族國家的執(zhí)政黨應(yīng)該參與到民族的政治整合進程中去，并在政治整合進程中起到一定的引導(dǎo)和帶動作用，因為多民族國家的執(zhí)政黨是具有民族屬性的。政治整合是一個過程，是在多民族國家內(nèi)將組成多民族國家的各個民族維持在統(tǒng)一的國家政治共同體中并鞏固、強化各個民族間的政治結(jié)合的過程。在多民族的國家內(nèi)，作為政治團體，歷史，文化，甚至宗教共同體的民族源遠(yuǎn)流長并將長期存在，而且還是多民族國家內(nèi)最重要的一種社會文化現(xiàn)象。因此，民族間的關(guān)系是必要的，它是重要的社會關(guān)系。學(xué)者周平認(rèn)為：多民族國家的執(zhí)政黨應(yīng)積極參與到民族事務(wù)中去，妥善處理好民族間關(guān)系，進而促進少數(shù)民族的政治認(rèn)同。而這種“參與”方式具體到制度層面就是民族區(qū)域自治制度整合方式。[4]

這兩種整合方式誰更勝一籌？在筆者看來，以民族個體成員為整合單位的政治整合方式有一個傾向，就是否定從法律制度上承認(rèn)少數(shù)民族的權(quán)利與地位，認(rèn)為保護少數(shù)民族特殊利益的必要性將危及國家公平和平等的原則，造成新的民族歧視和不平等。學(xué)者王建娥認(rèn)為，作為我國社會主義民主的一部分，族際政治民主是在我國多民族國家存在民族和文化多樣性的具體環(huán)境中產(chǎn)生的。族際政治民主的重要特征，是在承認(rèn)構(gòu)成多民族國家的所有民族都是國家權(quán)利主體、擁有平等政治權(quán)利的前提下，針對多民族存在的情況進行特殊的制度設(shè)計，制定一套符合多民族國家實際國情要求的法律、制度和政治程序。[5]在這方面，不可能單獨根據(jù)不加區(qū)別的待遇原則來界定和衡量社會正義，是否對所有人使用相同的規(guī)則，是否對不同的人使用不同的規(guī)則，應(yīng)該逐例審查，而不是事先設(shè)定。

從政治科學(xué)的角度來說，顯然，以少數(shù)民族群體為整合單位的民族區(qū)域自治制度整合方式更加合理，我們應(yīng)該堅持，但是，近年來頻頻發(fā)生的少數(shù)民族群體事件也向我們敲響了警鐘，民族區(qū)域自治制度在實際運行的過程中是否出現(xiàn)了不妥之處，這是一個值得我們?nèi)パ芯亢退伎嫉膶W(xué)術(shù)問題。

三、 治理整合：超越制度模式之爭

公民身份權(quán)利制度整合方式和民族區(qū)域自治制度整合方式，其取向都在于維護國家的統(tǒng)一、穩(wěn)定、繁榮，但二者都是屬于制度整合方式的范疇。這種制度整合方式之間的爭論往往只是停留在制度設(shè)計和選擇上，而忽視了制度運行，忽視了制度框架下的實際治理過程。其中，依據(jù)現(xiàn)有文獻可以看出，主張公民身份權(quán)利制度整合方式的主要依據(jù)有：一是視美國為成功典范。美國的族群政策已經(jīng)經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展。在現(xiàn)在這個階段，美國的族群政策在政治一體化方面已經(jīng)變得更為成熟有效。在美國早期，對待少數(shù)族群的態(tài)度是將其他少數(shù)族群融入盎格魯新教團體；二十世紀(jì)初，隨著大量移民的涌入，美國的族群政策演變成了典型的熔爐模式，也就是努力使來自不同國家和地區(qū)，具有不同民族和文化背景的人融為一體；隨著文化多元主義的興起，美國的族群政策也發(fā)生了變化，也就是說在鞏固美國統(tǒng)一的同時，承認(rèn)和容忍少數(shù)族群的文化差異，倡導(dǎo)文化多樣性，美國的族群政策基本成型并卓有成效。二是實行民族區(qū)域自治制度整合方式的當(dāng)前中國出現(xiàn)了嚴(yán)重的民族問題。從政治角度看，我國采取的民族區(qū)域自治制度是中國多元一體格局的制度保障。在這個制度前提下，少數(shù)民族地區(qū)的自治權(quán)得到一定落實，但從目前的實際情況來看，與上級國家機關(guān)發(fā)生關(guān)系少的自治權(quán)力較為容易實施，否則難以實現(xiàn)。由于民族自治權(quán)力在某些方面難以落實，而民族區(qū)域自治制度在實際運行過程中存在著諸多問題，必然造成少數(shù)民族地區(qū)人民對民族區(qū)域自治制度的不滿。學(xué)者常士訚認(rèn)為近年來民族群體事件頻頻發(fā)生，尤其是2008年拉薩“3·14”暴力沖突和2009年烏魯木齊“7·5”大規(guī)模暴亂兩大嚴(yán)重民族沖突，使得民族發(fā)展遭遇到了挫折，使得既有的民族區(qū)域自治制度這一國家整合方式受到了批判和質(zhì)疑?！?·5”事件造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，給新疆經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的創(chuàng)傷，而且也直接影響到我國多民族國家政治秩序的運轉(zhuǎn)和維護。[6]目前，中國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的劇烈轉(zhuǎn)型過程中，國家和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。在社會的整體利益格局中，少數(shù)民族成員在共享改革開放成果的同時，資源分配不均、區(qū)域發(fā)展不平衡等現(xiàn)實問題已經(jīng)證明了在一定程度上少數(shù)民族群體在利益分配格局中存在著嚴(yán)重的不平衡。在當(dāng)前的社會背景下，由于主流文化和亞文化的碰撞摩擦而引發(fā)的民族關(guān)系緊張、民族突發(fā)性事件等民族問題也將對民族區(qū)域自治制度造成消極影響。

對此，筆者認(rèn)為這兩個論據(jù)不成立。具體而言，美國自身也存在著黑人、印第安人、移民集團等民族問題，其并不是成功的典范。另外，當(dāng)前中國出現(xiàn)的民族問題，并不能簡單歸因于民族區(qū)域自治制度的制度選擇上。因為該制度選擇是依據(jù)包括民族特點在內(nèi)的中國具體國情做出的，況且該制度已經(jīng)施行60多年，若是制度本身的問題，那么今天這些民族問題早該出現(xiàn)了。因此，在筆者看來，民族區(qū)域自治制度是基于中國自身國情而選擇的，不要輕易摒棄，不要盲目照搬以美國為首的西方公民身份權(quán)利制度的整合方式，避免西方民主的社會分裂傾向。但是，我們也不能僅僅停留在民族區(qū)域自治制度的堅持上，畢竟發(fā)生了嚴(yán)重的民族問題。我們要擺脫制度方式之間選擇的糾纏，將關(guān)注和探討的重點放在制度的實際運行層面。在民族區(qū)域自治制度的制度實際運行過程中，部分少數(shù)民族聚居的地方出現(xiàn)了族際居住格局失調(diào)的現(xiàn)象，而族際居住格局失調(diào)表現(xiàn)為族內(nèi)空間聚集和族際空間隔離。相對而言，后者對多民族社會的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)重，因為它限制了族際交往，并使得社會凝聚和族際團結(jié)難以實現(xiàn)，這將會加劇民族分離主義的態(tài)勢。這說明民族區(qū)域自治制度的制度運行層面存在著問題。因此，應(yīng)該關(guān)注和重視該制度的實際運行過程及其效果問題，關(guān)注和重視少數(shù)民族成員個體及群體的合理社會利益訴求的滿足和維護問題，促進他們對國家的認(rèn)同，真正實現(xiàn)我國多民族國家的政治整合。

“治理”(Governance)本是西方行政學(xué)的一個概念，上個世紀(jì)末引入國內(nèi)后，學(xué)者們對它的涵義的理解各有不同，筆者在這里采用俞可平教授的解釋。治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，實現(xiàn)上下之間的良性互動，最大限度地增加公共收益。[7]治理要求在制度框架中，運用權(quán)力和權(quán)威去引導(dǎo)和控制各政治主體之間的互動關(guān)系，進而去規(guī)范制度內(nèi)公民的各種活動，從而以最大限度地增進公共的利益，這是治理最終取得的目的和效果。在我國多民族國家的整合進程中，政治整合規(guī)定和強調(diào)了政府的絕對領(lǐng)導(dǎo)作用，在制度實行初期，的確以較高的工作效率取得了較為良好的整合效果，但是在當(dāng)前的制度環(huán)境下，原有的政治整合方式受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，我們不應(yīng)再糾纏于整合方式的再選擇，應(yīng)該轉(zhuǎn)移到關(guān)注制度的運行和實際的整合效果上來，即關(guān)注治理整合。治理整合方式是以治理有效性為核心，關(guān)注制度的運行和實際整合效果的一種政治整合方式。它超越了制度模式之間的爭論，聚焦于制度內(nèi)的各政治主體之間的互動關(guān)系。在我國多民族國家，國家、少數(shù)民族群體、少數(shù)民族個體成員作為民族區(qū)域自治制度框架內(nèi)主要的三個政治主體，是否達到了良性的上下互動，是否有效的解決了矛盾，是否取得了預(yù)期的整合效果，這都是治理整合所關(guān)注的問題。在民族區(qū)域自治制度的框架內(nèi)，國家居于主導(dǎo)地位，通過政治整合將少數(shù)民族群體和少數(shù)民族個體成員有機地納入國家統(tǒng)一框架內(nèi)，使他們不斷加強對國家的認(rèn)同，促進政治的發(fā)展，維持社會的穩(wěn)定。制度設(shè)計固然是科學(xué)合理的，但在具體的制度運行過程中，出現(xiàn)了一些偏差，將經(jīng)濟問題簡單等同于民族問題，就是導(dǎo)致很多少數(shù)民族群體事件發(fā)生的重要原因。由于歷史和現(xiàn)實的原因，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟比較落后，少數(shù)民族相比于當(dāng)?shù)氐臐h族，生活水平會差一些，這本是經(jīng)濟差異，但常常會升級惡化為民族問題。治理整合方式就是要解決這些問題，力求通過化解諸如此類的矛盾，彌合民族分離，使少數(shù)民族共享改革發(fā)展的成果，進而構(gòu)建一種較為合理的民族間秩序，實現(xiàn)真正有效的我國多民族國家的政治整合。2016年11月11日，習(xí)近平主席在孫中山誕辰150周年大會上明確指出：維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，絕不容忍國家分裂的歷史悲劇重演，這是我們對歷史和人民的莊嚴(yán)承諾，一切分裂國家的活動都必將遭到中國人民的堅決反對。習(xí)近平主席的這番講話表明了黨和政府對于民族分離運動絕不容忍、絕不妥協(xié)的底線。推進我國多民族國家政治整合方式的轉(zhuǎn)移將會在民族區(qū)域自治制度的前提下，有效解決當(dāng)前的民族問題，彌合民族分離。

[1]【加】Will Kymlicka. 多元文化的公民身份——一種自由主義的少數(shù)群體權(quán)利理論[M].北京：中央民族大學(xué)出版社，2009：37-39.

[2]Anthony Smith. National Identity[M]. London: University of Nevada Press. 1991：49-51.

[3]馬戎. 關(guān)于中國民族問題的問答與討論[J]. 青海民族研究,2014,(1).

[4]周平. 論族際政治及族際政治研究[J]. 民族研究，2010,(2).

[5]王建娥. 族際政治民主化:多民族國家建設(shè)和諧社會的重要課題[J]. 民族研究,2006,(5).

[6]常士訚. 當(dāng)代中國多元一體格局的轉(zhuǎn)變與族際政治整合建設(shè)[J]. 當(dāng)代世界與社會主義,2010,(2).

[7]俞可平. 治理和善治:一種新的政治分析框架[J]. 南京社會科學(xué)，2001，(9).

(責(zé)任編輯：翟瑞青)

From Institutional Integration to Governance Integration: the Mode Selection for Political Integration of Multi-ethnic Country of China

ZHANG Chao

( School of Political and Public Management, Huaqiao University, Quanzhou 362021, China )

Among the current typical multinational countries, there are two mainstream modes of political integration: one is the "citizenship rights system" whose integration unit is national individual member, the other is the "ethnic regional autonomy system" whose unit is the ethnic group member. Which is better? It is still a question to be answered. From the point of view of ontology, there are no good or bad between them, the key depends on the soil for implementation of the system. Moreover, national political integration should be transferred from selection mode to focusing on system operation and actual effect of integration, namely the effectiveness of the governance.

multinational country; political integration; governance integration

2017-04-24

華僑大學(xué)研究生科研創(chuàng)新能力培育計劃資助項目(項目編號：1511312904)

張超(1993-)，男，山西長治人，在讀碩士研究生，主要研究方向為國家治理、政黨研究。

D633

A

1008-7605(2017)04-0043-04