趙秀芳

(北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100875濟南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 濟南 250022)

國家治理視域下我國參政黨民主監(jiān)督的效能研究

趙秀芳

(北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100875濟南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 濟南 250022)

國家治理與執(zhí)政黨建設(shè)、參政黨建設(shè)具有高度契合性的關(guān)聯(lián)和內(nèi)在的邏輯關(guān)系。在當(dāng)前中國特色的“執(zhí)政-參政”政黨制度格局中，參政黨的民主監(jiān)督是促進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式改進的外在力量，更是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要向度。從推進國家治理現(xiàn)代化的角度看，當(dāng)前參政黨民主監(jiān)督的效能發(fā)揮與其理論上的應(yīng)然狀態(tài)之間仍然存在落差，尤其是與其在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用極不相稱，參政黨在民主監(jiān)督的意識、能力、效能及其制度化水平等方面仍然有很大的提升空間和可供進一步開發(fā)的資源。因此在國家治理視域下提高參政黨民主監(jiān)督的效能，需要構(gòu)建有利于民主監(jiān)督的政治文化，加強民主監(jiān)督的制度化建設(shè)，注重網(wǎng)絡(luò)民主監(jiān)督，拓寬民主監(jiān)督的角度，下移民主監(jiān)督平臺等。

國家治理；參政黨；民主監(jiān)督；效能；制度化

黨的十八屆三中全會以全面深化改革總目標(biāo)的形式提出要積極推進“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這一彰顯包容性政治意蘊的現(xiàn)代化治理理念，表達(dá)出我們黨在國家治理創(chuàng)新的選擇取向，其中蘊含的多元參與和“共管共治”對實現(xiàn)國家治理層面的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新意義重大。[1]要實現(xiàn)國家治理良序化和現(xiàn)代化，在很大程度上取決于政黨建設(shè)、政黨制度建設(shè)和政黨領(lǐng)導(dǎo)國家現(xiàn)代化的水平如何。在當(dāng)前中國特色的“執(zhí)政-參政”政黨制度格局中，參政黨的民主監(jiān)督，是促進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式改進的外在力量，更是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要向度。參政黨民主監(jiān)督的發(fā)揮及其效能如何，對于保證國家政治體系的良性運行、推進國家治理現(xiàn)代化有著至關(guān)重要的作用。在我國民主政治的實踐發(fā)展過程中，各民主黨派的民主監(jiān)督已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，但從實踐的角度看，這一制度仍有很大的空間和資源可供開發(fā)。因此，在當(dāng)前全面深化改革的背景下，從國家治理現(xiàn)代化的視角觀察、評估作為柔性監(jiān)督的參政黨的民主監(jiān)督的效能和效用問題，既是一個重大的理論問題，也是一個緊迫的現(xiàn)實問題。

一、國家治理視域下參政黨民主監(jiān)督的定位

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，內(nèi)在地蘊含著“政黨有能力、國家有能力、權(quán)力有邊界、權(quán)力有約束”[2]等基本要求，傳遞著國家治理主體從一元向多元的轉(zhuǎn)變，權(quán)力運行的方式由強制、權(quán)威、剛性向協(xié)調(diào)、合作、民主、柔性和包容轉(zhuǎn)變，權(quán)力關(guān)系和制度設(shè)計“由條塊化、分割化向整體化、系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變”[3]的價值信息。基于此，現(xiàn)代化的國家治理應(yīng)該具有多維度、多元化、包容性、法治化等特點，這與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度所彰顯的包容性政治形成某些可以溝通的相恰點。在中國特色社會主義制度下，執(zhí)政黨、參政黨與國家利益具有高度的同質(zhì)性，因此國家治理就與執(zhí)政黨建設(shè)、參政黨建設(shè)具有高度契合性的關(guān)聯(lián)和內(nèi)在的邏輯關(guān)系。因此從某種意義上可以說，執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和水平、參政黨的參政能力和水平，決定著國家治理的能力和水平。

(一)參政黨是參與國家治理的重要主體

中國特色的政黨制度內(nèi)涵著民主政治的實質(zhì)內(nèi)涵和核心價值，即公民參與各種社會公共事務(wù)以達(dá)到國家治理“善治”的目標(biāo)，“多黨合作和政治協(xié)商”中體現(xiàn)的民主的具體形式——參政議政、民主監(jiān)督，在實踐中有利于政治運作的民主性和政治決策的科學(xué)性。[4]有序、有效的國家治理強調(diào)多元主體參與的政治協(xié)商和民主監(jiān)督，尤其是作為中國特色社會主義參政黨的各民主黨派在國家治理中的功能發(fā)揮。參政黨作為治理主體之一參與國家治理，其政治價值不僅表現(xiàn)在以協(xié)商民主和參政議政的形式推進中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展，而且表現(xiàn)在以民主監(jiān)督的效能發(fā)揮著對執(zhí)政黨的依法執(zhí)政和治國理政的正向激勵和助推力。

治理強調(diào)參與主體的多元化。當(dāng)今中國的治理體系中，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨及其政府無疑是最重要的主體，是治理的主要權(quán)力主體，因此執(zhí)政黨與政府治理的理念精神和行動邏輯，直接決定著國家治理的價值導(dǎo)向和目標(biāo)定位。而作為與共產(chǎn)黨通力合作、共同致力于中國特色社會主義制度建設(shè)的參政黨，同樣也是參與國家治理的重要主體，承擔(dān)著協(xié)助推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的責(zé)任和使命。

(二)民主監(jiān)督是參政黨推進國家治理的重要切入點

參政黨的民主監(jiān)督是指作為國家治理之重要主體的民主黨派依法對各類政治活動主體所開展的活動進行審視、察問與評價，其目的在于追求國家政治的優(yōu)良性、公共決策的科學(xué)性、社會生活的公平性、政府治理的有效性以及國家共同體的和諧性，從而能夠?qū)崿F(xiàn)國家治理資源的優(yōu)化配置、有效組合和合理利用。參政黨作為中國政治舞臺上的一支重要政治力量，具有位置超脫、專業(yè)性強、代表性廣泛等特點和優(yōu)勢，尤其是參政黨在履行民主監(jiān)督過程中所弘揚的民主和法治精神、對有違民主原則和法治原則等政治現(xiàn)象的遏制和批判等，能夠有力地推動中國政治的民主化、法治化和文明化進程，對于推進國家治理現(xiàn)代化具有不可替代的作用。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國的政黨制度，是國家治理體系的重要組成部分。從其本質(zhì)和功能來看，中國政黨制度框架內(nèi)的參政黨是參與國家治理的重要政治資源，是國家治理的重要內(nèi)容與表現(xiàn)。對執(zhí)政黨進行有效的民主監(jiān)督能夠在一定程度上跳出執(zhí)政黨和行政部門自身監(jiān)督的局限性，達(dá)到黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督“雙劍合璧”的效果。相應(yīng)地，參政黨履行民主監(jiān)督職能的意識、能力、效能及其制度化水平同樣也是國家治理能力的重要體現(xiàn)。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求為參政黨發(fā)揮民主監(jiān)督功能提供了前所未有的廣闊領(lǐng)域，同時也對其監(jiān)督的能力、水平和效能發(fā)揮提出了更高的要求。參政議政、民主監(jiān)督是參政黨的基本職能，是其在中國特色的多黨合作政治格局中存在的價值所在。如果說參政黨的參政議政表達(dá)的是與執(zhí)政黨長期共存的價值追求，是互相監(jiān)督的有效方式，那么其民主監(jiān)督體現(xiàn)的則應(yīng)該就是與執(zhí)政黨肝膽相照的鮮明特色，是榮辱與共的價值目標(biāo)，更是衡量民主黨派作為中國特色社會主義參政黨在國家治理現(xiàn)代化中功能發(fā)揮的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此我們認(rèn)為，民主監(jiān)督無疑應(yīng)是參政黨推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要切入點。

二、參政黨民主監(jiān)督效能的評估

(一)治理視域下評估參政黨民主監(jiān)督效能的標(biāo)準(zhǔn)

參政黨民主監(jiān)督的效能是指參政黨進行民主監(jiān)督活動所達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的程度或尺度，具體指的是參政黨民主監(jiān)督的水平、能力以及實現(xiàn)的程度等，其衡量指標(biāo)應(yīng)包含數(shù)量、質(zhì)量、能力、約束力、影響力、滿意度等多方面的因素。與監(jiān)督效果、監(jiān)督實效等相比，監(jiān)督效能不僅僅關(guān)注數(shù)量、效率和最終的結(jié)果，而是更強調(diào)質(zhì)量、保證質(zhì)量的能力以及過程和程度等指標(biāo)因素。

評估效能，首先應(yīng)該明確效能的衡量指標(biāo)和評估的標(biāo)準(zhǔn)。因此考察和評價參政黨民主監(jiān)督的效能情況，就必須建構(gòu)評價民主監(jiān)督效能的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。在當(dāng)前推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，構(gòu)建參政黨民主監(jiān)督效能評估標(biāo)準(zhǔn)的原則應(yīng)該是要把握住參政黨在當(dāng)前多黨合作的制度框架下，其在可為、能為、應(yīng)為等方面的具體監(jiān)督表現(xiàn)，制度規(guī)定的民主監(jiān)督的實施以及取得的成效如何等方面。基于此，我們嘗試建構(gòu)參政黨民主監(jiān)督效能的評估標(biāo)準(zhǔn)。

第一，參政黨是否依照制度的設(shè)計和規(guī)定開展民主監(jiān)督；

第二，參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)容、程度和能力如何；

第三，執(zhí)政黨和政府部門對參政黨民主監(jiān)督的制度、機制和法律等的保障情況，監(jiān)督程序是否規(guī)范、制度化；

第四，執(zhí)政黨和政府部門對參政黨民主監(jiān)督的態(tài)度和反饋情況，監(jiān)督是否有約束力。

(二)當(dāng)前參政黨民主監(jiān)督的效能分析

1、參政黨依照制度規(guī)定開展民主監(jiān)督的意愿和動力不足

對民主黨派民主監(jiān)督功能的制度設(shè)計和安排，最初是出于讓民主黨派“唱對臺戲”的考慮，使民主黨派合法地存在并賦予其監(jiān)督中國共產(chǎn)黨的職能，這樣才能在事實上擴大民主、防止獨斷專行。這正如鄧小平所說的，“共產(chǎn)黨員謹(jǐn)小慎微不好，膽子太大了也不好。一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派，總是好一些。”[5]這樣基本上就確立了黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和民主監(jiān)督相互結(jié)合的監(jiān)督制度體系來加強對權(quán)力的監(jiān)督和約束，以實現(xiàn)執(zhí)政的科學(xué)化、民主化。

但在參政黨民主監(jiān)督實踐中，事實上存在著民主監(jiān)督的意愿和動力不足的問題。這主要表現(xiàn)在，一是參政黨自身的監(jiān)督意識不強、認(rèn)識上存在誤區(qū)。有些民主黨派對自身的定位不準(zhǔn)確，認(rèn)為只有參政議政才是參政黨的主要職能，當(dāng)前沒有必要特別強調(diào)參政黨民主監(jiān)督這一職能；有的則是深受歷史因素的影響，對行使民主監(jiān)督的職能心存疑慮，生怕對執(zhí)政黨進行監(jiān)督會損害黨際和諧，同時又怕?lián)L(fēng)險、怕越位、怕得罪領(lǐng)導(dǎo)，因而在思想上就刻意淡化自身的監(jiān)督功能，在參政實踐中更是有所顧忌，不敢、不愿積極開展民主監(jiān)督工作；有的認(rèn)為既然參政黨民主監(jiān)督定位為柔性監(jiān)督，監(jiān)督力度大小起不了大的作用，更無法觸及到實質(zhì)性的問題，因而認(rèn)為民主監(jiān)督就是可有可無的，即使是有一些監(jiān)督，也主要是集中在一些低層次、次要性的問題上，無關(guān)大局。二是有利于參政黨民主監(jiān)督的氛圍不夠，造成參政黨開展民主監(jiān)督的動力不足。參政黨民主監(jiān)督并不具有剛性的制約而是具有柔性特質(zhì)，這就使得這樣的監(jiān)督及其效能存在著不確定性和可伸縮性，民主監(jiān)督的具體實施狀況及其效能受執(zhí)政黨對待政黨監(jiān)督的態(tài)度以及政治氛圍的影響更大，因此在參政黨的監(jiān)督實踐中就有著“執(zhí)政黨的容納肚量決定參政黨的監(jiān)督膽量”這樣的說法。在當(dāng)前中國特色社會主義民主政治發(fā)展的過程中，現(xiàn)有的民主水平和民主精神還難以為參政黨的民主監(jiān)督提供更為有效的政治支撐，特別是一些基層政府和黨政機關(guān)工作人員對參政黨民主監(jiān)督的重要性、必要性認(rèn)識不足，接受監(jiān)督的意識不足、肚量不夠，因而對待監(jiān)督的態(tài)度就較為冷淡，缺乏被監(jiān)督的自覺性和主動性。這種政治氛圍就不利于參政黨積極開展民主監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督的動力不足。

2、參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式較為豐富但成效不一

在當(dāng)前中國政黨制度框架內(nèi)，參政黨的民主監(jiān)督是建立在頂層設(shè)計和制度安排基礎(chǔ)上的?！稇椃ā?、法律和相關(guān)綱領(lǐng)性文件從國家層面上宣示了對執(zhí)政黨進行民主監(jiān)督是參政黨的重要職能之一，這一功能也在參政實踐中在中央高層得到高度重視和關(guān)注，程序也比較規(guī)范并常態(tài)化，形式也比較多樣化，但是在地方、基層其受重視程度就明顯地偏弱。這樣就出現(xiàn)了按照制度設(shè)計和安排的民主監(jiān)督內(nèi)容、途徑、形式等較為豐富與參政實踐中民主監(jiān)督的具體實施不足以及成效不一的民主監(jiān)督困境。

第一，參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)容主次不分。從參政黨民主監(jiān)督的制度規(guī)定看，民主監(jiān)督的內(nèi)容十分豐富，范圍比較廣泛。2005年5號文件就明確地將國家憲法、法律法規(guī)的實施情況、黨和政府重大方針政策的制定以及貫徹落實情況、黨和政府依法執(zhí)政和依法行政情況、黨員干部的履職和為政清廉狀況等，界定為參政黨進行民主監(jiān)督的主要內(nèi)容。但從民主監(jiān)督的實踐情況看，參政黨的監(jiān)督主要是集中在一般性的事務(wù)監(jiān)督方面，而針對黨委執(zhí)政、政府行政、機關(guān)作風(fēng)、行政績效評估等方面的黨務(wù)監(jiān)督、政務(wù)監(jiān)督等方面的內(nèi)容相對不足，呈現(xiàn)出本末倒置的特點，因而無法體現(xiàn)其政治監(jiān)督的性質(zhì)，也就很難取得良好的監(jiān)督成效。通過對研究樣本的粗略統(tǒng)計，我們發(fā)現(xiàn)，有關(guān)政治監(jiān)督的提案數(shù)則僅占提案總數(shù)的8%左右。①從全國兩會大量的提案和發(fā)言內(nèi)容看，事務(wù)監(jiān)督的比重約占85%左右，而有關(guān)黨際監(jiān)督和政務(wù)監(jiān)督方面的提案，特別是針對公共決策、依法執(zhí)政、黨員廉政勤政、行政績效評估等方面的監(jiān)督僅占10%左右。②

我國大眾冰雪運動的發(fā)展現(xiàn)狀有以下兩方面：第一，我國大眾冰雪運動的發(fā)展優(yōu)勢；第二，我國大眾冰雪運動的發(fā)展劣勢。

第二，參政黨民主監(jiān)督的形式多樣但成效不一。從相關(guān)調(diào)研看，參政黨開展民主監(jiān)督的形式比較豐富，除了中央文件中規(guī)定的諸如協(xié)商座談、提案議案、專題調(diào)研、信息反映、特約人員檢查監(jiān)督等形式外，各地各黨派還根據(jù)參與監(jiān)督的實踐不斷創(chuàng)新民主監(jiān)督的形式，如談心交友式監(jiān)督、點題式監(jiān)督等。但就監(jiān)督效能來說，基于全民關(guān)注的“兩會”這一平臺的提案式監(jiān)督，其影響和實效相對較大，政府部門的反饋往往比較及時、有效，影響力和約束力較為明顯；某些形式的監(jiān)督由于受到諸多條件的制約效果就差強人意，如協(xié)商座談就容易受到知情權(quán)、知情能力、調(diào)研水平等因素的影響，導(dǎo)致協(xié)商監(jiān)督易流于形式；有些事關(guān)決策方針的重大問題往往因參政黨缺乏事前和事中的知情權(quán)和相關(guān)信息，因而無法進行全面、整體監(jiān)督，容易造成只在事后通報的事實；某些反映社情民意的批評意見和建議會因信息內(nèi)容的紛繁復(fù)雜甚至瑣碎而影響監(jiān)督的深度和實效；特約人員制度是參政黨的民主監(jiān)督形式中最具有監(jiān)督色彩的一種形式，但其實際操作中較多是部分政府部門的單個行為，而受邀擔(dān)任特約監(jiān)督人員的參政黨成員也多為個體行為，因而缺乏統(tǒng)一有效的運行規(guī)范和程序管理，監(jiān)督很難做到有的放矢。

3、參政黨民主監(jiān)督的組織化程度和能力有待提高

通過對參政黨民主監(jiān)督的多樣本調(diào)研和部分訪談發(fā)現(xiàn)，民主監(jiān)督的組織化程度有待于提高和加強。監(jiān)督的組織化和整體性在實踐中同樣面臨著“上熱、中溫、下冷”的困境，參政黨民主監(jiān)督的頂層設(shè)計和頂層監(jiān)督實踐都能對執(zhí)政黨的執(zhí)政形成直接監(jiān)督，大都是以黨派的名義或形式參與監(jiān)督，效果較為明顯，監(jiān)督的重點也主要集中在關(guān)系執(zhí)政黨和國家的一些重大方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況；民主監(jiān)督的中層層面即對公共權(quán)力及行使權(quán)力的各級黨政機關(guān)的監(jiān)督明顯不足，尤其是對市級以下黨委和政府依法執(zhí)政、依法行政以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)等方面的監(jiān)督比較欠缺，整體監(jiān)督更少，無法充分體現(xiàn)參政黨作為政黨組織開展民主監(jiān)督的整體效果。根據(jù)我們對某一民主黨派在2013年全國兩會上部分提案的統(tǒng)計，以黨派名義提交的團體提案所占比重不足10%，省級以下兩會中團體提案的比重則更少。而從實踐層面看，組織化程度越高的監(jiān)督其效能越強。在訪談中我們發(fā)現(xiàn)，在專題調(diào)研和反映社情民意等方面的民主監(jiān)督較為注重組織和團體的整體性和協(xié)調(diào)性，而在政協(xié)提案、特約監(jiān)督等方面則監(jiān)督行為的個體化傾向較為明顯，難以發(fā)揮組織的整體性效應(yīng)和影響力，從而影響民主監(jiān)督的效度。

4、民主監(jiān)督缺乏有效的制度保障，約束力有待提高

當(dāng)前參政黨民主監(jiān)督的效能發(fā)揮與其理論上的應(yīng)然狀態(tài)之間仍然存在較大落差，與參政議政和政治協(xié)商相比較，民主黨派對中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督職能相對較弱，因而監(jiān)督的效能就大打折扣，尤其是與其在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用極不相稱，存在著參政議政“硬”而民主監(jiān)督“軟”的治理難題。特別是針對大量的腐敗現(xiàn)象、社會不公正現(xiàn)象等，民主監(jiān)督的約束力不夠。事實上，參政黨民主監(jiān)督效能的發(fā)揮，關(guān)鍵點就在于是否有規(guī)范監(jiān)督行為、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督路徑并能得以具體落實的程序和機制。但從當(dāng)前的民主監(jiān)督實踐看，參政黨民主監(jiān)督的運行機制缺乏規(guī)范科學(xué)的、可操作性的制度程序。

第一，制度設(shè)計原則性有余，可操作性不足。在中國政黨制度框架內(nèi)，參政黨民主監(jiān)督的頂層設(shè)計和制度安排較為完備，但這種制度的設(shè)計主要是著眼于民主監(jiān)督的性質(zhì)、地位、作用和意義等方面的原則性規(guī)范的表述，并沒有詳細(xì)規(guī)定實施民主監(jiān)督的程序、過程以及結(jié)果等的制度保障，因而在實踐層面，缺乏具體、規(guī)范的監(jiān)督內(nèi)容、形式和程序的規(guī)范和指導(dǎo)，更缺乏相應(yīng)的配套和保障機制，不太具有現(xiàn)實的可操作性，因而導(dǎo)致實踐中監(jiān)督具有隨意性，約束力不強。

第二，民主監(jiān)督缺乏制度化、規(guī)范化和程序化。參政黨的民主監(jiān)督是一種柔性監(jiān)督，本身不具有剛性的約束力，因而其實踐中的效能發(fā)揮更多的是依靠監(jiān)督者的主動監(jiān)督和被監(jiān)督者的開明自覺，缺乏一整套從內(nèi)容到形式、范圍、程序，從溝通到反饋、問責(zé)和績效考核的具有約束力的規(guī)范細(xì)則和運行程序，因而也就無法在事實上實現(xiàn)對民主監(jiān)督的制度保障。

第三，民主監(jiān)督的反饋機制不健全、不完善。目前，參政黨民主監(jiān)督的回復(fù)和反饋狀況并不盡如人意。除了以政協(xié)提案形式反映的意見建議有明確的反饋制度之外，其他形式反映的意見建議，尤其是有關(guān)民主監(jiān)督的批評意見等，還沒有建立回復(fù)、反饋的有效機制，即使是有關(guān)于參政議政方面的政協(xié)提案，其回復(fù)和反饋也基本上是以答復(fù)性的解釋說明為主，許多具有監(jiān)督性質(zhì)的問題和批評意見提出后，并沒有得到明確、及時、完整的回復(fù)和反饋。這種反饋程序的缺失，在很大程度上挫傷了參政黨開展民主監(jiān)督的積極性和主動性，很容易讓人產(chǎn)生“監(jiān)督只是形式、并無用處”的消極想法，進而影響參政黨履行民主監(jiān)督職能的動力。

通過以上分析可以看出，中國政黨制度框架內(nèi)執(zhí)政黨與參政黨之間的關(guān)系往往呈現(xiàn)出合作協(xié)商有余、民主監(jiān)督不足的監(jiān)督困境，存在著民主監(jiān)督的高期待與民主監(jiān)督低實效之間的落差，參政黨進行民主監(jiān)督的效能不佳，尤其是與執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督和人大監(jiān)督相比，效能上更是難以望其項背。這就導(dǎo)致民眾對參政黨民主監(jiān)督功能的認(rèn)同度較低。這樣，在實際生活中，人們對其民主象征意義的重視已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了對其實際監(jiān)督效果的關(guān)注。

三、國家治理視域下增強參政黨民主監(jiān)督效能的路徑

參政黨在事實上是一個政治參與意義上的參政黨，并在參與中對執(zhí)政黨及其支配下的國家政權(quán)機關(guān)實施監(jiān)督，因此參政議政、民主監(jiān)督從根本上說是政黨政治的內(nèi)生現(xiàn)象和規(guī)律，而這兩個職能也是民主黨派作為參政黨在中國政治格局中發(fā)揮其價值和功能的兩翼。在當(dāng)前推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，參政黨要實現(xiàn)兩翼齊飛，特別是增強民主監(jiān)督的效能，既需要參政黨提高自身的主體性和主動性，創(chuàng)新監(jiān)督形式、內(nèi)容和路徑等，更需要執(zhí)政黨系統(tǒng)化的思考和有效的制度建設(shè)作為憑仗和保障。

(一)構(gòu)建有利于民主監(jiān)督的政治文化

伴隨著改革開放的全面推進和社會的劇烈轉(zhuǎn)型，中國的政治文化呈現(xiàn)出現(xiàn)代政治文化與傳統(tǒng)政治文化起承轉(zhuǎn)合的態(tài)勢。傳統(tǒng)與現(xiàn)代并不完全就是截然對立的，而是有許多聯(lián)系和會通之處。因此推進參政黨的民主監(jiān)督需要從這兩種政治文化的傳承與發(fā)展中汲取養(yǎng)分。

第一，發(fā)揮傳統(tǒng)政治文化的積極能量，為參政黨的民主監(jiān)督提供內(nèi)在精神支撐。中國多黨合作的政黨制度是中國傳統(tǒng)“和”文化和“民本”思想的產(chǎn)物。傳統(tǒng)“和”文化中所蘊含的包容性的價值理念，“民本”與民主在某種程度上的會通，都與國家治理現(xiàn)代化所追求的“共管共治”以及參政黨的民主監(jiān)督所倡導(dǎo)的“和而不同”、“求同存異”等價值訴求暗含某些相通之處。因此不能對傳統(tǒng)政治文化簡單地加以全盤否定，而是要對其加以改造和揚棄，發(fā)揮其積極價值的意義，努力使其與現(xiàn)代文明相符合。

第二，培育現(xiàn)代民主精神以涵養(yǎng)和推動民主政治的發(fā)展，為有效的民主監(jiān)督提供文化和價值支持。傳統(tǒng)政治文化中劣勢遺產(chǎn)的消極影響嚴(yán)重制約公民意識的生成，現(xiàn)有的混合型政治文化難以支持有效的政治監(jiān)督，這也是民主政治發(fā)展過程中參政黨“不愿、不能、不想、不會”監(jiān)督的重要原因。因此要加強公民意識教育，培養(yǎng)公共精神，開展蘊含參與、開放、寬容等價值取向的現(xiàn)代政治文化建設(shè)，以此影響民眾的民主意識、監(jiān)督意識，使得監(jiān)督者和被監(jiān)督者乃至全社會都具有民主監(jiān)督的主動性和自覺性。

(二)加強民主監(jiān)督的制度化建設(shè)

第一，建立參政黨民主監(jiān)督的制度保障。憲法和法律明確規(guī)定了民主監(jiān)督的原則性規(guī)范以及民主監(jiān)督的性質(zhì)、功能等內(nèi)容，但現(xiàn)實中缺少可操作性的實施意見和細(xì)則，亟需就此制定詳細(xì)、有效的制度和規(guī)范，給予民主監(jiān)督以相應(yīng)的制度保障?？梢猿雠_相應(yīng)的中央文件或黨委文件，將民主監(jiān)督以制度的形式正式確立，對參政黨民主監(jiān)督的原則、內(nèi)容、形式，辦理的程序，監(jiān)督的反饋等做出明確規(guī)定；要制定明確具體專門的行為規(guī)則來規(guī)范民主監(jiān)督主體和客體的行為，將民主監(jiān)督的程序進一步細(xì)化，以規(guī)范化的程序保障民主監(jiān)督的正常運行?？梢砸劳腥嗣裾f(xié)的參政議政、政治協(xié)商和民主監(jiān)督，通過其已經(jīng)形成制度化的檢查、調(diào)研、協(xié)商座談等形式進行民主監(jiān)督，提高民主監(jiān)督的效能。各級黨委和政府機關(guān)部門要著力在知情、溝通、反饋等環(huán)節(jié)上建立健全制度，積極推進政務(wù)公開，完善重大事項公示制度和聽證制度，且對于相關(guān)的制度設(shè)計和安排，必須制定規(guī)范化的具體工作細(xì)則和工作流程。

第二，強化民主監(jiān)督的組織保障，規(guī)范組織規(guī)程。參政黨的民主監(jiān)督由于缺乏組織化的保障而影響了監(jiān)督的整體效果。因此參政黨可以借鑒現(xiàn)有的內(nèi)部監(jiān)督的組織經(jīng)驗，考慮在各級組織建立一個專司民主監(jiān)督的組織機構(gòu)來組織、規(guī)范和協(xié)調(diào)參政黨的監(jiān)督活動和行為，并以組織的名義處理與監(jiān)督客體的聯(lián)系、溝通與反饋等監(jiān)督事宜。參政黨還要制定相應(yīng)的民主監(jiān)督工作制度，建立信息收集、意見反饋制度，并制定具體工作細(xì)則和工作流程以保障民主監(jiān)督實效，工作制度可具體細(xì)化到監(jiān)督內(nèi)容的確定、具體的監(jiān)督形式、與監(jiān)督客體的雙向互動和溝通等。同樣，各級政府和相關(guān)部門也要建立專門受理參政黨民主監(jiān)督和意見建議的工作制度，制定詳細(xì)流程和規(guī)則，一方面推進政務(wù)公開透明，讓參政黨能及時了解政府的決策與信息，另一方面又能迅速及時地將民主黨派對黨和政府的監(jiān)督意見反饋給各級政府部門，并由專人負(fù)責(zé)做到及時反饋或解釋說明。

(三)打造網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督直通車，助力民主監(jiān)督

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和各種新媒體的出現(xiàn)，“全媒體”時代推動民主監(jiān)督向網(wǎng)絡(luò)化、信息化的轉(zhuǎn)變。參政黨要打破以往只通過傳統(tǒng)渠道聽取民意、調(diào)查民情、實施監(jiān)督的方式，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的優(yōu)勢，要做到懂網(wǎng)、知網(wǎng)、用網(wǎng)，關(guān)注網(wǎng)上熱點問題，多了解網(wǎng)民的意見和利益訴求，搭建網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的平臺，以“網(wǎng)絡(luò)參與”創(chuàng)新民主監(jiān)督形式。尤其要提高網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，依托網(wǎng)站、微博、微信、政府政務(wù)網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)平臺有效地參與社會治理。

現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展正在逐漸改變著參政黨民主監(jiān)督實踐的環(huán)境：民主監(jiān)督的知情環(huán)節(jié)得以拓寬，民主監(jiān)督的觸角得以延伸，民主監(jiān)督的形式和手段得以創(chuàng)新，民主監(jiān)督的能力得以擴展。因此網(wǎng)絡(luò)正成為參政黨開展民主監(jiān)督的有效載體和平臺，有些地區(qū)已經(jīng)在黨際協(xié)商的基礎(chǔ)上開始試水參政黨“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督直通車”的民主監(jiān)督形式。如2012年珠海市就開通了“民主黨派人士”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督直通車，積極發(fā)揮參政黨在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中的網(wǎng)絡(luò)民主監(jiān)督作用，參政黨可以通過直通車的系統(tǒng)方便、快捷地進行政治協(xié)商和民主監(jiān)督，大大簡化了監(jiān)督的運行成本。這既是民主監(jiān)督手段的創(chuàng)新，同時也是具有可操作性的民主監(jiān)督的運行機制創(chuàng)新。

(四)拓展民主監(jiān)督的角度

第一，科學(xué)選擇民主監(jiān)督的切入角度，注重過程監(jiān)督和程序監(jiān)督。選擇民主監(jiān)督的角度要有所側(cè)重、有所取舍，不要過多停留在一般的事務(wù)監(jiān)督中，而把精力更多地投入到對經(jīng)濟社會發(fā)展的重點、難點、焦點等重大問題的監(jiān)督中去。摒棄簡單地以對黨的執(zhí)政情況和政府行政情況進行“好”與“壞”的事后監(jiān)督和評價為標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督形式，要準(zhǔn)確把握監(jiān)督角度，從事前的論證切入監(jiān)督，使監(jiān)督能夠貫穿事前論證、事中實施、事后評價和反饋的整個過程。

第二，在完善現(xiàn)有監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上，采取“民主協(xié)商會”、“情況通報會”、談心制度等形式，制定法律細(xì)則以避免形式主義；逐步完善特約人員監(jiān)督制度，防止異化為民主咨詢；在一些關(guān)系到國計民生和國家發(fā)展的重大項目的決策中，可針對可行性報告中的技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境和社會等方面進行反向論證，試行“不可行性研究”，經(jīng)過科學(xué)的試點后讓其成為民主監(jiān)督中的制度性程序。

(五)民主監(jiān)督平臺下移

第一，參政黨的民主監(jiān)督要縱向垂直深入社會的基層。社會的基層單元就是城市社區(qū)和農(nóng)村。社區(qū)治理被稱為國家治理的基礎(chǔ)性工程。有效的社區(qū)治理需要法律效力和制度效力的配合，改變政府條塊分割式的行政管理，需要政府依法行政和群眾民主自治實現(xiàn)有機結(jié)合。參政黨要監(jiān)督社區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變，督促政府適當(dāng)放權(quán)給社會組織；在社區(qū)建立有效的監(jiān)督保障機制；實行社區(qū)政務(wù)公開、財務(wù)公開、信息公開的制度；聘用社區(qū)監(jiān)督員或監(jiān)察員，對社區(qū)各項事務(wù)進行規(guī)范化的監(jiān)督。黨在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)進程中，政策的制定是否可行、科學(xué)，政策的執(zhí)行是否公正、公平，實施的程序是否符合公平正義的原則，是否體現(xiàn)了對公共利益和公共福祉的訴求等，都是參政黨民主監(jiān)督不可繞過的范疇

第二，參政黨及其成員要深入基層、接地氣，改變民主監(jiān)督的基層組織困境。監(jiān)督平臺的擴展和下移，需要參政黨民主監(jiān)督的功能下沉到社會的基層，而這亟需民主黨派組織化程度的高度發(fā)達(dá)，才能發(fā)揮民主黨派的團體優(yōu)勢和功能。從政治組織的層面看，國家治理要求民主監(jiān)督的觸角深入到基層社區(qū)和農(nóng)村社會，這就需要政治組織的下沉以充分、有效地發(fā)揮組織效能。但在目前的制度設(shè)計中規(guī)定了各民主黨派組織發(fā)展的“中上層”框架，因此在實踐操作層面，參政黨可以采取比較靈活的方式，采取無需組織下沉、只需黨派及其成員深入基層進行調(diào)研，主動了解基層政府的決策過程及其執(zhí)行情況，主動進行民主監(jiān)督。

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，參政黨作為治理主體之一參與國家治理，其政治價值不僅表現(xiàn)在以協(xié)商民主和參政議政的形式推進中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展，而且表現(xiàn)在以民主監(jiān)督的效能發(fā)揮著對執(zhí)政黨的依法執(zhí)政和治國理政的正向激勵和助推力?；诖?，我們必然要把發(fā)展和完善參政黨的民主監(jiān)督、提升民主監(jiān)督的效能放在重要位置上去思考，從而使參政黨的民主監(jiān)督在國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮更大的作用。

注釋：

①數(shù)據(jù)來自于對山東省A市政協(xié)提案的粗略統(tǒng)計。

②數(shù)據(jù)來源于對人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、中新網(wǎng)、各民主黨派官網(wǎng)中2000-2014年兩會專題提案議案的粗略統(tǒng)計。

[1]徐頑強，段萱.國家治理體系中“共管共治”的意蘊與路徑[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2014，(3).

[2]楊光斌.“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的世界政治意義[J].政治學(xué)研究，2014，(2).

[3]余思新.國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)下現(xiàn)代政黨治理研究[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2014，(3).

[4]周淑真，柴寶勇.當(dāng)代世界政黨政治與我國多黨合作政治制度，交流 研討 談心——從無黨派人士關(guān)注的理論問題談起[M].北京：華文出版社，2009:103-104.

[5]鄧小平文選(第1卷)[M].北京：人民出版社，1994:270-271.

(責(zé)任編輯：翟瑞青)

Study on the Efficiency of Democratic Supervision from Chinese Participating Party on the Perspective of National Governance

ZHAO Xiu-fang

( School of Marxism, Beijing normal university, Beijing100875, China; School of Marxism, Jinan University , Jinan 250022, China )

There are highly fit relevance and internal logical relationship between the national governance and the construction of participating party. In current political party system pattern of "in power and participating" with Chinese characteristics, the democratic supervision of participating party is the external force to improve the leadership and governance style of the administration party, and also is an important dimension to realize the modernization of national management system and management ability. From the perspective of promoting the modernization of national governance, there still exists more differences between the democratic supervision efficiency of the participating party and what is theoretical should be, especially it cannot match in the role of promoting the modernization of national management system and management ability. There still has a lot of room to improve and resources available for further development in consciousness, the capacity, the efficiency and its institutional level of the participating party's democratic supervision. So in order to increase the efficiency of the democratic supervision of the participating parties from the perspective of national governance, we need to build the political culture which is advantageous to democratic supervision, strengthen the construction of institutionalization in supervision, regard the network supervision, broaden the perspective of democratic supervision, move down the supervision platform, etc.

national governance; participating party; democratic supervision; efficiency; institutionalization

2017-04-20

山東省社科規(guī)劃項目“中國特色黨際協(xié)商民主的實效性研究”(14CTZJ08)；山東省統(tǒng)戰(zhàn)理論重點課題“國家治理視域下我國參政黨民主監(jiān)督的效能研究”；濟南大學(xué)國家社科基金預(yù)研項目“建國后中國共產(chǎn)黨執(zhí)政資源建設(shè)的基本經(jīng)驗”(X1306)

趙秀芳(1976- )，女，山東高密人，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院在讀博士，濟南大學(xué)馬克思主義學(xué)院、統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究中心副教授，研究方向為馬克思主義理論、統(tǒng)戰(zhàn)理論。

D665

A

1008-7605(2017)04-0031-07