何志春 馮學(xué)智

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730070）

精準扶貧法制化思考

何志春 馮學(xué)智

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730070）

精準扶貧問題，經(jīng)濟學(xué)家、社會學(xué)家研究關(guān)注較多，鮮有法學(xué)家關(guān)注，研究者更是鳳毛麟角。精準扶貧法制化迫在眉睫，依法治國方略要求各項工作均應(yīng)依法進行，精準扶貧亦不例外，本文從精準扶貧法制化的理論基礎(chǔ)，精準扶貧法制化應(yīng)堅持的原則，精準扶貧法制化的主要內(nèi)容等對精準扶貧法制化做一些探討。

精準扶貧 法制化 理論基礎(chǔ) 主要內(nèi)容

精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

“精準扶貧”這個概念是習近平總書記2013年11月3日在湖南湘西州花垣縣十八洞村調(diào)研扶貧工作時首次提出的，并作出“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準扶貧”的重要指示。后來又在多種場合進一步闡述并豐富了這一概念的科學(xué)內(nèi)涵，從理論到實踐形成了系統(tǒng)完整的精準扶貧思想。應(yīng)該說，精準扶貧思想是指導(dǎo)我國今后扶貧工作的重要方針，是我國扶貧攻堅必須遵循的思想原則，是對鄧小平關(guān)于社會主義共同富裕理論的豐富和發(fā)展，是馬克思主義中國化的又一個重要成果，對中國扶貧成敗起決定性作用。2013年12月18日，中共中央以“兩辦”的名義印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》（以下簡稱意見），國務(wù)院機構(gòu)出臺《關(guān)于印發(fā)〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》，詳盡規(guī)制了精準扶貧的總體布局、工作機制和工作模式，對習近平精準扶貧思想的全面開展起了推動作用。精準扶貧的核心理念是精細化扶貧、分批分類扶貧和教育扶貧。

對于精準扶貧問題，經(jīng)濟學(xué)家、社會學(xué)家研究關(guān)注較多，鮮有法學(xué)家關(guān)注，研究者更是鳳毛麟角。精準扶貧法制化迫在眉睫，依法治國方略要求各項工作均應(yīng)依法進行，精準扶貧亦不例外，將精準扶貧納入法制化的軌道,是將習近平精準扶貧思想與法制理論有機結(jié)合的必然結(jié)果，也是扶貧工作理論聯(lián)系實際的必然要求。精準扶貧必須規(guī)范化、制度化、法制化，這樣才能鞏固扶貧成果，使扶貧效果可持續(xù)，最終實現(xiàn)共同富裕的目標。

一、精準扶貧法制化的理論基礎(chǔ)

1.思想基礎(chǔ)。自新中國成立以來特別是改革開放以來，黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作，全國人民矢志不渝、接力奮斗，開創(chuàng)出具有中國特色的扶貧模式，創(chuàng)造了人類減貧史上的中國奇跡。毛澤東指出：“老百姓擁護共產(chǎn)黨，是因為我們代表了民族與人民的要求。但是，如果我們不能解決經(jīng)濟問題，……如果我們不能發(fā)展生產(chǎn)力，老百姓就不一定擁護我們。”我們搞扶貧開發(fā)，就是在解決貧困群眾的發(fā)展生產(chǎn)力。鄧小平指出：“我們的政策是讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來，以帶動和幫助落后的地區(qū)，先進地區(qū)幫助落后地區(qū)是一個義務(wù)。”既然是義務(wù)就需要法律予以規(guī)范。在法制理論方面，鄧小平同志提出“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必究”的“十六”字方針，還提出“我們堅持發(fā)展民主和法制，這是我們黨的堅定不移的方針”，“要繼續(xù)發(fā)展社會主義民主,健全社會主義法制”。習近平也指出：“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求?！薄耙獔猿志珳史鲐?、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。關(guān)鍵是要找準路子、構(gòu)建好的體制機制，……”并提出建設(shè)法治中國的奮斗目標，并就法治建設(shè)發(fā)表了一系列重要論述。毛澤東、鄧小平、習近平關(guān)于扶貧的論述和法治理論是精準扶貧機制法制化的思想基礎(chǔ)。

2.法律、政策依據(jù)。我國憲法第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！鲍@得物質(zhì)幫助是貧困人員的憲法權(quán)利，也是國家和社會的憲法義務(wù)。我國農(nóng)業(yè)法在第10章的第85條規(guī)定國家扶持貧困地區(qū)改善經(jīng)濟發(fā)展條件，幫助進行經(jīng)濟開發(fā)；第86條規(guī)定中央和省級財政應(yīng)當把扶貧開發(fā)投入列入年度財政預(yù)算，等等。這是精準扶貧機制法制化的憲法、法律基礎(chǔ)。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實做好扶貧開發(fā)工作的通知》（國辦發(fā)[1998]33號）指出“在目前貧困人口的分布和結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化的情況下，要有效地解決貧困人口的溫飽問題，就必須集中力量，集中資金，逐村逐戶地采取有針對性的措施。扶貧到戶是解決貧困人口溫飽問題的一項關(guān)鍵措施?！敝泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)〔2013〕25號）指出：消除貧困，改善民生，實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。雖然我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就，形成了中國特色的扶貧開發(fā)道路。但是，貧困地區(qū)發(fā)展滯后問題沒有根本改變，貧困人口生產(chǎn)生活仍然十分困難。關(guān)于印發(fā)《建立精準扶貧工作機制實施方案》的通知（國開辦發(fā)[2014]30號）指出：通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準扶貧工作長效機制，為科學(xué)扶貧奠定堅實基礎(chǔ)，這是精準扶貧機制法制化的政策依據(jù)。

3.實踐基礎(chǔ)。我國的扶貧工作歷程是精準扶貧機制法制化的實踐基礎(chǔ)。經(jīng)過30多年的扶貧，積累了豐富的經(jīng)驗，我國的貧困人口逐年減少，使7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，貧困群眾的生活水平不斷提高，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，各項社會事業(yè)不斷進步，扶貧工作成效顯著，初步探索出一條具有中國特色的扶貧道路。成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》對扶貧工作提出了新任務(wù)，并在第47條指出要加快扶貧立法進程，加強扶貧法制化建設(shè)，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。精準扶貧機制法制化有助于把這些年積累的豐富的扶貧經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律，從法律的層面給予全面總結(jié)和提升，成為不斷傳承的寶貴的精神財富。

4.代表呼聲。扶貧立法每年都成為全國“兩會”的焦點。早在2004年“兩會”上，全國人大代表郭海亮就曾建議：將《扶貧法》納入該屆人大的立法規(guī)劃；在2007年的“兩會”上，人大代表、云南省扶貧辦副主任宋嘉林提出建議將扶貧多年來成熟的政策、措施上升為法規(guī)，以防止地方扶貧的隨意性。尤其是在2012年的“兩會”上，來自甘肅、貴州、四川等多省人大代表的建議中都涉及到“扶貧立法”問題，其中人大代表、原貴州省副省長現(xiàn)貴州省人大常委會黨組副書記、副主任祿智明建議：扶貧工作應(yīng)該納入到法制的軌道上，讓更多貧困人口享受到改革開放的成果。扶貧立法的呼聲越來越高，這些呼聲并不是憑空喊出來的，因為我們在扶貧工作中確實存在許多問題，如扶貧目標不精準的問題，扶貧資金存在多頭管理、互相扯皮，使用資金過程中隨意性大、社會力量參與扶貧工作積極性不高等，這些問題唯有法律來約束和規(guī)范。2016年3月14日，全國政協(xié)委員、民建中央委員、重慶市副主委、重慶市政協(xié)副秘書長王濟光向大會遞交議案表示，涉農(nóng)扶貧項目監(jiān)管的法治化是依法惠農(nóng)、法治扶農(nóng)的必然選擇，應(yīng)該全面加強涉農(nóng)扶貧資金的監(jiān)管力度。國外在扶貧工作法制化方面有幾百年的成功經(jīng)驗值得我們借鑒。如英國的《濟貧金》、《國民救助法》，美國的《社會安全法案》，日本的《日本生活保護法》，巴西關(guān)于稅收優(yōu)惠方面的規(guī)定等等。

二、精準扶貧法制化應(yīng)堅持的原則

精準扶貧法制化首先應(yīng)堅持原則性與靈活性相結(jié)合。既要有全國統(tǒng)一的制度、規(guī)范，又要因地區(qū)、因人而異，鼓勵和允許各省、市、縣扶貧單位因地制宜，突出地方特色，因縣、因鄉(xiāng)、因村、因戶定策，方便靈活的開展個性化的精準扶貧工作。其次是統(tǒng)一性和差異性相結(jié)合。在保持扶貧法律、法規(guī)、政策、扶貧目標、扶貧資金支持力度等原則上一致的情況下，允許差異性扶貧辦法的存在。

三、精準扶貧法制化的主要內(nèi)容

1.形成法律體系。扶貧工作進行了30余年，我國至今沒有一部統(tǒng)一的全國性的扶貧方面的法律，有關(guān)扶貧方面的地方性法規(guī)也只有十幾個省有，扶貧工作迫切需要法制化。一是制定有關(guān)法律。應(yīng)盡快制定《扶貧法》、《涉農(nóng)扶貧項目監(jiān)管條例》等扶貧專項法律條例。在以往的扶貧實踐中，人們普遍更加關(guān)注并善于運用行政手段和經(jīng)濟手段，而忽視法律手段，認為貧困是一種自然經(jīng)濟現(xiàn)象，它與法律無關(guān)，由此漠視了法律在扶貧中的作用。在當前力推“精準扶貧”的情勢下，需把法律規(guī)范作為扶貧的手段。行政手段扶貧往往具有臨時性、不確定性、短期性的特點，它要靠扶貧人員的良心和道德來維系，會因扶貧主體的道德水平及價值觀不同而有所差異。法律的穩(wěn)定性決定了其在扶貧中能克服行政性扶貧的不足，并將扶貧直接規(guī)定為國家和社會的強制性義務(wù)，運用法律手段規(guī)范扶貧工作的全過程，會使精準扶貧真正體現(xiàn)法律公平正義的價值。二是完善地方性法規(guī)。目前一些省區(qū)制定了扶貧條例，如廣西于1995年11月14日通過了《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》、云南于2000年出臺了《云南省違反扶貧資金管理辦法處理規(guī)定》、《異地扶貧開發(fā)項目管理暫行辦法》，2009年還制定了《扶貧資金管理暫行辦法》，貴州于2005年出臺了《貴州省扶貧資金審計條例》。此外黑龍江、湖北、廣東、陜西、重慶以及內(nèi)蒙古自治區(qū)等十幾個省區(qū)先后制定了農(nóng)村扶貧開發(fā)條例。寧夏于2016年3月24日通過了《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，這標志著寧夏扶貧工作走上了法制條例化軌道。但有些省區(qū)至今沒有扶貧法規(guī)，給扶貧工作的實施造成困難，因此完善地方性法規(guī)是當務(wù)之急。

2.規(guī)范主體行為。精準扶貧是一項極具政治性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性的重大工作，在將其納入法制軌道的同時，必須通過法律來規(guī)范精準扶貧主體的行為及地位。一是明確規(guī)定責任。從法律上明確精準扶貧工作的社會責任，構(gòu)建全黨、全社會共同參與的扶貧工作機制，形成社會扶貧的整體合力。二是提高社會地位。依靠法律提高精準扶貧工作部門的地位。精準扶貧工作部門肩負著貫徹落實黨和國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略、規(guī)劃和方針政策，組織動員和協(xié)調(diào)全社會開展扶貧活動、推動貧困地區(qū)和貧困對象脫貧致富的歷史責任，為適應(yīng)精準扶貧新要求，須具有一定的獨立性，擁有相應(yīng)的決策權(quán)和行政權(quán)，以確保管好用好扶貧資源，達到精準扶貧效益的最大化。三是規(guī)范工作行為。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是落實精準扶貧任務(wù)、進行頂層設(shè)計的責任主體，地方扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是落實精準扶貧舉措的責任主體，要緊緊圍繞精準扶貧任務(wù)，強化精準扶貧主體責任，規(guī)范他們的行為，保證依法開展扶貧工作。四是依法推進扶貧。用法治思維推進精準扶貧工作，提高法律意識和法制觀念，大力推進依法行政進程，增強各級干部法制觀念，善于運用法制思維和法治方式，依法做好改革、發(fā)展、管理、服務(wù)等方面工作，全面提高農(nóng)村依法治理水平。

3.透明權(quán)力運行。精準扶貧是新時期我國扶貧戰(zhàn)略思想之一，是提高扶貧開發(fā)效果的必然路徑選擇，也是建設(shè)“十三五”的重要起點，扶貧要準、政策要活、手段要實，公開透明是托底良策，更是引領(lǐng)致富的主線，必須要在公開、透明上下功夫。一是增強透明意識。政務(wù)公開是用法律打造透明陽光政府的客觀需要，政府的權(quán)力來自于人民，是人民對自己自身權(quán)利的讓與，必須服務(wù)于人民并自覺接受人民的監(jiān)督。故而政府關(guān)于精準扶貧的各項方針政策及執(zhí)行過程應(yīng)依法公開、透明。從權(quán)力運行過程來看，政府公開精準扶貧的各項活動有利于破除權(quán)力運行的隱蔽性為治理腐敗提供預(yù)防機制。從權(quán)力制約方面看，政府公開精準扶貧的操作辦法有利于激勵公民參與權(quán)力監(jiān)督，為治理腐敗提供監(jiān)督機制。以監(jiān)督制約權(quán)力運行，對行政權(quán)力形成一個嚴密的反腐網(wǎng)絡(luò)，可有效防止精準扶貧過程中的腐敗問題。二是納入公開范疇。我國的《政府信息公開條例》將政務(wù)公開規(guī)定為政府的法定義務(wù)。實施扶貧攻堅，將精準扶貧工作的各個環(huán)節(jié)均納入政務(wù)公開范疇，納入重要議事日程，列入扶貧開發(fā)總體工作規(guī)劃、政風行風考核范圍。將所有扶貧計劃直至款項全部向社會公開，通過相關(guān)平臺公之于眾，接受公眾監(jiān)督，堅決杜絕暗箱操作、防止扶貧資金被挪用、被私分等問題發(fā)生，打造陽光扶貧。

4.增強法制意識。有調(diào)查顯示：村民們認為“只要不去觸犯法律，就不用學(xué)習法律，也不用理解法律”。可見，培養(yǎng)貧困地區(qū)農(nóng)民的法律意識，提高法治文化建設(shè)水平，是四個全面的重要任務(wù)，更是精準扶貧的客觀需要。一是開展法制教育。要深入開展涉農(nóng)法律宣傳，開展法律進鄉(xiāng)村活動，通過開設(shè)“固定講堂、流動講堂、農(nóng)家講堂、空中講堂”等形式，大力宣傳《憲法》、《土地承包法》、《村民自治法》、《反家庭暴力法》等涉農(nóng)法律法規(guī)政策；通過走村入戶，深入田間地頭，向群眾發(fā)放涉農(nóng)法律資料，用通俗易懂語言、耐心細致方式，“面對面、手把手”地向群眾宣傳涉農(nóng)法律法規(guī)、涉農(nóng)政策，特別要重視對村委會成員的法制教育，因為他們是解決糾紛的關(guān)鍵人物。只有對貧困地區(qū)干部群眾進行充分的法制教育，提高他們對法律的知曉度、認知度和踐行度，增強其法律意識，他們才能正確理解法律、主動使用法律、充分相信法律，為精準扶貧創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。二是培育示范點。精準扶貧工作要走一段很長的路，培育示范點就顯得尤為重要和迫切。要爭取在每個村民小組培養(yǎng)至少一個“法律明白人”。每個貧困鄉(xiāng)依托司法所建立一個法制輔導(dǎo)站，每個貧困村設(shè)立一個法治黑板報或宣傳欄并定期更新宣傳內(nèi)容。每個村民小組建立一個法律圖書角，由專人負責管理維護。開展“送法進鄉(xiāng)村”活動。三是發(fā)揮文化動力。要以法治文化的動力來幫助貧困群眾獲得自我發(fā)展能力。精準扶貧過程中的重點難點問題要靠法治的內(nèi)在文化力量來解決，要通過法治文化的引領(lǐng)教育，使貧困群眾的法治觀念得到逐步轉(zhuǎn)變，增強他們依法發(fā)展，擺脫貧困，依法脫貧的信心，為法治中國建設(shè)提供堅實的群眾基礎(chǔ)。

5.依法追究責任?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，有了完善的扶貧法律，執(zhí)法力也應(yīng)該跟得上，否則將難以嚴格執(zhí)法。一是加強干部管理。要加強對干部的管理，提高干部的責任意識和服務(wù)意識。教育干部樹立正確的權(quán)力觀，充分運用好手中的權(quán)力為貧困地區(qū)人民服務(wù)，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。加強隊伍作風建設(shè)，樹立為民、務(wù)實、清廉的良好作風，以好的作風服務(wù)貧困群眾。嚴明紀律、堅決杜絕基層干部在扶貧對象確定中違規(guī)操作、優(yōu)親厚友、徇私舞弊的行為發(fā)生。二是強化制度執(zhí)行。強化扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)責任制，明確責任主體及主體的法律責任，使其各司其職，各負其責。三是加大責任追究。構(gòu)建責任追究機制，就是要加大問責力度，有權(quán)就有責，強化責任追究，從而有效提高政府和干部的精準扶貧責任意識。完善官員的責任追究制度，對官員因精準扶貧方面的決策失誤、瀆職行為、亂作為和不作為等進行具體的規(guī)范，明確責任，加強督促和懲戒。對違反扶貧法律的行為依法追究行政、民事乃至刑事責任。

6.維護合法權(quán)益。貧困群眾權(quán)利受到侵害時，往往選擇上訪、找村委會、鄉(xiāng)政府予以解決，鮮有選擇依靠法律程序解決的。故而，暢通權(quán)利救濟渠道，培育依法維權(quán)意識尤為重要。一是增強維權(quán)意識。要提高貧困群眾學(xué)習法律知識的積極性，讓農(nóng)民懂得法律是維護他們合法權(quán)益的武器，使農(nóng)民對法律有正確的認識，引導(dǎo)貧困群眾用法律手段來解決糾紛，為他們提供良好的利益訴求平臺，完善利益訴求機制，樹立法律的權(quán)威，避免了對法律的曲解，增強了對法律的信任，從而促進貧困地區(qū)社會和諧，為精準扶貧奠定群眾基礎(chǔ)。二是暢通援助渠道。要暢通農(nóng)民權(quán)利救濟渠道，加大對困難群眾維權(quán)的法律援助。努力實現(xiàn)“一村一法律顧問”制度在貧困地區(qū)的廣覆蓋，要充分發(fā)揮法治在精準扶貧中的特殊地位和作用，以“精準扶貧”活動為契機，創(chuàng)新舉措，降低門檻，擴大范圍，加大對困難群眾的法律援助力度。將困難群眾所有的法律訴求全部納入援助范圍，以具體案件為依托，提高司法公信力，進行法律“精準扶貧”，以人民群眾看得見、感受得到的具體案件辦理成果取信于民。使困難群眾能夠更好地通過法律援助保障權(quán)利。三是營造法治環(huán)境。營造良好法治環(huán)境，是全面推進依法治國、“精準扶貧”工作能夠健康發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。要通過不斷培育和提升法治文化、樹立法治信仰，在扶貧地區(qū)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境，使困難群眾能在更為廣泛的領(lǐng)域感受到黨和政府的關(guān)懷，得到社會公正待遇，為精準扶貧工作順利開展營造良好的法律環(huán)境。

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何志春（1964—），女，中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部副主任，教授，主要從事民商法學(xué)、社會法學(xué)等問題研究；馮學(xué)智（1973—），男，中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部刑事法學(xué)教研室主任，教授，主要從事國際經(jīng)濟法、社會法學(xué)研究。