張成強(qiáng)

邢臺(tái)市7.19洪澇災(zāi)害對(duì)農(nóng)村應(yīng)急管理工作的幾點(diǎn)啟示

張成強(qiáng)

本文通過(guò)對(duì)邢臺(tái)市7.19洪澇災(zāi)害的回顧，分析了災(zāi)難產(chǎn)生的原因。由此提出對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理工作的幾點(diǎn)啟示：要不斷深化農(nóng)村應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)；加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，多渠道引進(jìn)資金；完善洪澇災(zāi)害的預(yù)警傳播和響應(yīng)機(jī)制；提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，加強(qiáng)農(nóng)村應(yīng)急文化建設(shè)。

農(nóng)村 洪澇災(zāi)害 應(yīng)急管理 啟示

1.事件概況

2016年7月18日至20日，河北省中南部地區(qū)降下歷史罕見(jiàn)的特大暴雨，導(dǎo)致山洪暴發(fā)、河水猛漲，部分村莊農(nóng)田廠礦被淹，一些城市內(nèi)澇嚴(yán)重，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。據(jù)河北省政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，本次洪澇災(zāi)害受災(zāi)人口達(dá)904萬(wàn)，因?yàn)?zāi)死亡130人、失蹤110人，直接經(jīng)濟(jì)損失163.68億元。位于河北省南部的邢臺(tái)市是本次災(zāi)害的重災(zāi)區(qū)，據(jù)邢臺(tái)市政府統(tǒng)計(jì)，災(zāi)情涉及全市21個(gè)縣市區(qū)，受災(zāi)人口167.8萬(wàn)人，倒塌房屋28483間，嚴(yán)重?fù)p壞房屋8284間，一般損壞房屋16962間。邢臺(tái)市因?yàn)?zāi)死亡34人，失蹤13人。流經(jīng)市區(qū)南部的七里河河水泛濫，造成開(kāi)發(fā)區(qū)東汪鎮(zhèn)大賢村死亡8人，失蹤1人的重大災(zāi)難。

災(zāi)情發(fā)生后，邢臺(tái)市防汛抗旱指揮部及時(shí)啟動(dòng)Ⅳ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，市委、市政府及縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)政府組織干部群眾展開(kāi)自救互救，同時(shí)與駐地部隊(duì)建立了軍地聯(lián)防系統(tǒng)，駐邢部隊(duì)積極參與救援行動(dòng)，共出動(dòng)官兵近4000人，動(dòng)用各種車(chē)輛80臺(tái)，大型工程機(jī)械20臺(tái)，沖鋒舟35艘，疏散解救被困群眾7000余人。

由于開(kāi)發(fā)區(qū)大賢村受災(zāi)嚴(yán)重，當(dāng)?shù)厝罕娬`認(rèn)為是七里河上游東川口水庫(kù)泄洪沒(méi)有提前通知，以及災(zāi)情初期開(kāi)發(fā)區(qū)政府上報(bào)死亡數(shù)據(jù)不實(shí)等原因，7月22日上午8時(shí)許，部分大賢村村民堵截了107國(guó)道與326省道邢臺(tái)段，造成交通癱瘓。

事件發(fā)生后，邢臺(tái)市政府兩次召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，承認(rèn)應(yīng)對(duì)洪災(zāi)預(yù)判不足，災(zāi)情上報(bào)不及時(shí)、不準(zhǔn)確，給群眾造成很大人員和財(cái)產(chǎn)損失。市委、市紀(jì)委啟動(dòng)責(zé)任追究程序，當(dāng)?shù)厮拿刹恳蛟诜姥纯购閾岆U(xiǎn)救災(zāi)中工作不力，已被停職檢查。

2.產(chǎn)生大災(zāi)的原因

一次暴雨何以引發(fā)如此大的災(zāi)難？七里河沿岸有許多村鎮(zhèn)，為何大賢村災(zāi)情最為嚴(yán)重？筆者收集整理了大量相關(guān)材料，并以邢臺(tái)市開(kāi)發(fā)區(qū)大賢村為例分析此次災(zāi)情產(chǎn)生的原因。

2.1 降水覆蓋范圍廣短時(shí)降雨強(qiáng)

7月18日～20日，受低渦和副熱帶高壓外圍暖濕氣流共同影響，邢臺(tái)市出現(xiàn)一次最強(qiáng)的降雨過(guò)程，此次降雨過(guò)程累計(jì)雨量大、覆蓋范圍廣、短時(shí)降雨強(qiáng)。過(guò)程降水量之大、范圍之廣為歷史最早；暴雨出現(xiàn)范圍為歷史最大；多個(gè)站點(diǎn)日降水突破歷史極值。此次降水過(guò)程是96年8月以來(lái)對(duì)河北省也是對(duì)邢臺(tái)市影響最大的一次過(guò)程。

根據(jù)水文、氣象資料統(tǒng)計(jì)，18日08時(shí)至21日08時(shí)，邢臺(tái)市過(guò)程平均降水204毫米，200毫米以上降水出現(xiàn)在鐵路沿線附近及以西地區(qū)。過(guò)程最大降水出現(xiàn)在內(nèi)丘獐獏519.2毫米，24小時(shí)最大雨量為495.6毫米；1小時(shí)最大雨量在邢臺(tái)市南大郭138.5毫米。市區(qū)氣象局站點(diǎn)24小時(shí)最大降水達(dá)到336毫米，為邢臺(tái)市市區(qū)有氣象資料以來(lái)歷史同期最大值。暴雨造成太行山大面積山洪暴發(fā)，水庫(kù)暴漲，河道超標(biāo)準(zhǔn)行洪、滿(mǎn)溢決口，行洪區(qū)被淹，滯洪區(qū)滯洪。

2.2 河道行洪能力與泄洪量存在巨大缺口

持續(xù)的降雨使東川口水庫(kù)—這個(gè)總庫(kù)容只有778 萬(wàn)立方米蓄水能力的敞口型小水庫(kù)水位暴漲，很快超過(guò)極限水位，開(kāi)始以382立方米/秒的速度向下游溢流。一路有多條小河溝從四面八方匯入，還承接了邢臺(tái)市西部南石門(mén)流域洪水，多路洪水匯合達(dá)到580立方米/秒，共同匯入七里河，在107國(guó)道處形成大洪水，以勢(shì)不可擋之勢(shì)向大賢村沖去。七里河設(shè)計(jì)泄洪能力為150立方米/秒，此時(shí)的洪峰已經(jīng)超出了該河道的抵御能力。

七里河在邢臺(tái)市區(qū)內(nèi)河道很寬，是景觀河道，有堅(jiān)固的堤防。而河道出市區(qū)到大賢村段，河道突然變窄，省道326在龍王廟橋(又稱(chēng)大賢橋)這里穿河而過(guò)。由于省道兩側(cè)的違章建房，導(dǎo)致河道在穿過(guò)省道后向北轉(zhuǎn)了一個(gè)彎，才繼續(xù)向東流去。龍王廟橋橋面寬4車(chē)道，下面還有3個(gè)涵洞，龍王廟橋的東邊道路，正在鋪設(shè)熱力管道，挖出來(lái)的土堆積在七里河河道，河的南北兩岸也都填上，原本的土制堤壩也被鏟除堆到河道。洪水到來(lái)之前，龍王廟橋底幾乎全部堵住，巨大的熱力管道把橋洞遮住了相當(dāng)一部分。當(dāng)時(shí)該河段行洪能力只有40立方米/秒左右，與通過(guò)洪水580立方米/秒的流量形成巨大反差。如此明顯的流量與通過(guò)能力差距，結(jié)果必然是漫堤甚至堤岸潰口，大賢村是難以幸免的。

2.3 夜間暴發(fā)洪水和遲到的預(yù)警信息

7月19日，大賢村，洪水來(lái)臨前一晚，多數(shù)村民跟平常一樣，吃完晚飯、睡覺(jué)。因?yàn)橄掠?，部分村民睡得還比較早。

7月20日1時(shí)50分，大賢村村支書(shū)接到一個(gè)洪水預(yù)警電話(huà)，他趕忙跑到村口看，洪水已在村口，他趕緊跑回村支部廣播室，對(duì)著廣播喊：“鄉(xiāng)親們，趕緊起床，洪水來(lái)了！”這時(shí)水已經(jīng)淹到腰部，他趕忙順著墻根逃到高處才幸免于難。

凌晨?jī)牲c(diǎn)多，人們睡的正酣，大多沒(méi)有注意到短信也沒(méi)有聽(tīng)到廣播。洪水突然沖進(jìn)村民家的房子，幾乎所有人都猝不及防。短短幾秒鐘，洪水已經(jīng)淹沒(méi)了頭頂。人們逃到房頂?shù)雀咛幎惚?，在雨中苦苦等待，直到七八個(gè)小時(shí)以后，洪水慢慢退去，村民們才自發(fā)組織相互救助脫離危險(xiǎn)。

災(zāi)難發(fā)生的時(shí)候正是人們熟睡之際，來(lái)自廣播的報(bào)警大多無(wú)法聽(tīng)到。更早些時(shí)候的短信通知，相信也很少有人看到，并且報(bào)警時(shí)間與洪水進(jìn)村時(shí)間僅僅相隔十幾分鐘，人們根本無(wú)法逃離到安全地帶。

3.對(duì)農(nóng)村應(yīng)急管理工作的啟示

中國(guó)政府在抗擊“非典”中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開(kāi)始全面啟動(dòng)應(yīng)急管理建設(shè)工作。2003年7月，開(kāi)始著手制定、修訂應(yīng)急預(yù)案和建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制、法制(簡(jiǎn)稱(chēng)“一案三制”)。逐步完善了針對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全四類(lèi)突發(fā)事件，共分四級(jí)的分級(jí)分類(lèi)應(yīng)急預(yù)案管理體系，全國(guó)共計(jì)制定240余萬(wàn)個(gè)應(yīng)急預(yù)案。中國(guó)在公共安全領(lǐng)域依然存在嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著中國(guó)改革開(kāi)放30年經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，到目前的新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性矛盾和不平衡問(wèn)題，國(guó)際國(guó)內(nèi)面臨諸多不穩(wěn)定因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，使中國(guó)在應(yīng)急管理工作面臨新的挑戰(zhàn)。尤其面對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理水平明顯落后于城市的農(nóng)村地區(qū)，在應(yīng)急管理領(lǐng)域遇到的問(wèn)題更加嚴(yán)峻，邢臺(tái)7.19洪災(zāi)給當(dāng)?shù)厝罕娫斐扇绱司薮髶p失，就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。因此，我們要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷探索加強(qiáng)農(nóng)村應(yīng)急管理的新思路。

3.1 要不斷深化農(nóng)村應(yīng)急管理體系建設(shè)

第一，積極推進(jìn)應(yīng)急管理進(jìn)學(xué)校、進(jìn)農(nóng)村，提高突發(fā)事件第一反應(yīng)者自救互救能力。在洪水來(lái)臨的最初時(shí)刻，沒(méi)人來(lái)營(yíng)救你，主要還是靠村民自己，青壯年救助老人和孩子，會(huì)游泳的幫助不會(huì)游泳的，洪水稍稍退去，也是先靠村民自發(fā)的相互救助。在汶川地震的幸存者中，有80%的生還者是災(zāi)區(qū)人民自救互救出來(lái)的。

第二，建立健全重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，將隱患排查工作落到實(shí)處。2006年邢臺(tái)市政府對(duì)七里河流域進(jìn)行綜合治理時(shí)對(duì)防洪能力進(jìn)行過(guò)評(píng)估，認(rèn)為該河道防洪標(biāo)準(zhǔn)不足五年一遇，應(yīng)提高到50年一遇。2016年汛期來(lái)臨時(shí)，河道管理部門(mén)對(duì)七里河沿岸進(jìn)行了防汛排查工作，但檢查工作流于表面，對(duì)大賢村河道變窄，河道阻塞的情況沒(méi)有提出整改措施。因此，只有將隱患排查工作責(zé)任到人，才能起到相應(yīng)的減災(zāi)效果。

第三，不斷增強(qiáng)預(yù)案可操作性，加強(qiáng)各預(yù)案件間的有效銜接。洪災(zāi)發(fā)生前當(dāng)?shù)卣贫ㄟ^(guò)相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，并且在洪水到來(lái)后開(kāi)始啟動(dòng)Ⅳ級(jí)預(yù)案，其內(nèi)容包括快速成立救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、各部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)疏散群眾、調(diào)動(dòng)一切力量搶險(xiǎn)救災(zāi)等。但管理者顯然對(duì)災(zāi)情估計(jì)不足，各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)不力，導(dǎo)致沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)移群眾，造成大量人員傷亡。

第四，加強(qiáng)培訓(xùn)和演練。防洪預(yù)案中包括信息發(fā)布應(yīng)急預(yù)案，此前也進(jìn)行了演練，但只是少數(shù)人，沒(méi)有村民參與防洪演練。推進(jìn)應(yīng)急教育進(jìn)學(xué)校、進(jìn)課堂，充分利用“小手拉大手”，讓孩子影響家長(zhǎng)，實(shí)施“從娃娃抓起”的戰(zhàn)略。

3.2 加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，多渠道引進(jìn)資金

受到“城市-農(nóng)村”二元結(jié)構(gòu)的困擾，面對(duì)有限的公共資源配置必然發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，農(nóng)村無(wú)法獲得與城市同等數(shù)量和質(zhì)量的公共服務(wù)。政府長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入不足，導(dǎo)致農(nóng)村公共安全管理所必需的技術(shù)支持和制度保障難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)分散復(fù)雜的地理環(huán)境條件也給實(shí)際管理帶來(lái)困難，特別是在既定的安全和能力范圍內(nèi)對(duì)危害的預(yù)防發(fā)生和阻截?cái)U(kuò)散難度大大增加?，F(xiàn)階段農(nóng)村的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)只是停留在對(duì)突發(fā)性事件的即時(shí)性反應(yīng)和控制的水平上，應(yīng)急管理具有相當(dāng)大的被動(dòng)性和局限性。因此管理者應(yīng)扭轉(zhuǎn)觀念，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共安全領(lǐng)域的投入。廣大農(nóng)村居民包括鄉(xiāng)村干部，應(yīng)擴(kuò)展思路，多渠道利用資金解決農(nóng)村安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足的問(wèn)題。

本次洪災(zāi)，邢臺(tái)縣西部山區(qū)的白岸鄉(xiāng)前坪村，依靠村民平時(shí)修繕的40多個(gè)攔水壩，保住了全村的房屋沒(méi)有一間倒塌，沒(méi)有一人傷亡。我們可以充分借鑒這種做法。在政府投入不足時(shí)，利用有償轉(zhuǎn)讓草場(chǎng)、林地、魚(yú)塘承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等費(fèi)用，投入到農(nóng)村涉及公共安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。

3.3 完善洪澇災(zāi)害的預(yù)警傳播和響應(yīng)機(jī)制

洪澇災(zāi)害是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)常發(fā)生的危害性較大的突發(fā)性災(zāi)難，洪災(zāi)預(yù)警具有非常強(qiáng)的時(shí)效性，預(yù)警信號(hào)只有通過(guò)兩個(gè)環(huán)節(jié)才能產(chǎn)生實(shí)際的減災(zāi)效益。預(yù)警信號(hào)必須在災(zāi)害發(fā)生前能夠傳播到各級(jí)政府的決策機(jī)構(gòu)、災(zāi)害管理部門(mén)和企事業(yè)單位和廣大民眾。各級(jí)政府和災(zāi)害管理部門(mén)和民眾有時(shí)間在災(zāi)害前做好各種物質(zhì)和思想準(zhǔn)備，并在災(zāi)前和災(zāi)害來(lái)臨時(shí)付諸實(shí)踐。可見(jiàn)，洪澇災(zāi)害預(yù)警信息的傳播及其響應(yīng)，是洪澇災(zāi)害管理工作中十分重要的問(wèn)題。洪澇災(zāi)害預(yù)警的覆蓋面要廣，發(fā)布手段要多樣化。對(duì)于偏遠(yuǎn)落后容易與洪澇災(zāi)害伴生其他地質(zhì)災(zāi)害的地區(qū)，群策群防預(yù)警體系（縣鄉(xiāng)村三級(jí)監(jiān)測(cè)網(wǎng)）是經(jīng)濟(jì)可行的途徑。盡可能用簡(jiǎn)單易于理解接受的方式發(fā)布預(yù)警，包括書(shū)面報(bào)告、廣播、無(wú)線通訊、信號(hào)旗、揚(yáng)聲器、警報(bào)器等。湖南農(nóng)村應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害創(chuàng)造的“五個(gè)一”（即每個(gè)村一個(gè)預(yù)案、一個(gè)監(jiān)測(cè)員、一個(gè)廣播喇叭、一面銅鑼、一家一個(gè)口哨），非常值得推廣。

洪災(zāi)信息發(fā)布后，應(yīng)根據(jù)中期、短期分階段采取預(yù)警響應(yīng)。第一，中期預(yù)報(bào):預(yù)警信號(hào)發(fā)出后，地方政府應(yīng)當(dāng)在洪澇防災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一組織下，制定防災(zāi)計(jì)劃，確定防災(zāi)措施和應(yīng)急方案，主要內(nèi)容是危房的檢查和加固，洪澇防災(zāi)體系建設(shè)和技術(shù)研究，避難路線設(shè)定，搶救隊(duì)伍組織和技能訓(xùn)練，快速通訊的保證及可能引起的滑坡、泥石流等災(zāi)害的防范。第二，短期預(yù)報(bào)：預(yù)警信號(hào)發(fā)布后，有關(guān)地區(qū)政府按照應(yīng)急預(yù)案緊急行動(dòng)。準(zhǔn)備搶險(xiǎn)救災(zāi)所必需的條件和物資；危險(xiǎn)地帶和危險(xiǎn)建筑物內(nèi)的人員設(shè)施的撤離安排；告警系統(tǒng)的建立和實(shí)時(shí)通訊保障；維護(hù)社會(huì)生活和工作的正常秩序，加強(qiáng)治安管理；搶險(xiǎn)救災(zāi)準(zhǔn)備工作。

3.4 提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，加強(qiáng)農(nóng)村應(yīng)急文化建設(shè)

由于農(nóng)村地區(qū)地理環(huán)境相對(duì)封閉，農(nóng)民思想受到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，整體上來(lái)說(shuō)危機(jī)意識(shí)十分淡薄。而在實(shí)際工作中，在公共安全建設(shè)方面，地方政府容易受到上級(jí)的影響，往往熱衷危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的建立，重視技術(shù)和系統(tǒng)的建設(shè)，而忽視農(nóng)民災(zāi)害應(yīng)對(duì)基本技能和必要知識(shí)的培訓(xùn)，忽視農(nóng)村社會(huì)大眾的素質(zhì)培養(yǎng)。因此，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)治理工作的重點(diǎn)就是努力提高廣大農(nóng)民綜合素質(zhì)，促進(jìn)應(yīng)急文化在農(nóng)村地區(qū)的形成和發(fā)展。

第一，開(kāi)展針對(duì)農(nóng)民的應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的宣傳教育活動(dòng)，使農(nóng)民對(duì)各種形式的危機(jī)有足夠的認(rèn)識(shí)，做好充分的物質(zhì)和心理準(zhǔn)備，在遇到突發(fā)性事件時(shí)能沉著應(yīng)對(duì)。同時(shí)，在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)特別注意培養(yǎng)農(nóng)民作為公民所應(yīng)具備的社會(huì)責(zé)任感和使命感。在危機(jī)到來(lái)時(shí)能夠發(fā)揚(yáng)團(tuán)隊(duì)合作精神，有大局意識(shí)，能夠?yàn)榱思w利益暫時(shí)犧牲個(gè)人或局部利益。

第二，加強(qiáng)農(nóng)民應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力的培訓(xùn)。受條件所限，農(nóng)民在這方面的知識(shí)相對(duì)比較貧乏，容易造成災(zāi)難來(lái)臨時(shí)手忙腳亂，不知所措。因此，有必要在農(nóng)村中普及各種災(zāi)難預(yù)防知識(shí)和面對(duì)災(zāi)難的自救互救知識(shí)。

作者單位：中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心

[1]胡象明，黃敏主編.安全應(yīng)急管理研究[C].北京航空航天大學(xué)出版社，2010.

[2]賈群林，劉鵬飛.突發(fā)公共事件的應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)[M].當(dāng)代世界出版社，2010.

[3]閃淳昌.切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)[J].現(xiàn)代職業(yè)安全，2007，65：29

[4]黃敏，李丹陽(yáng).中國(guó)應(yīng)急管理模式研究之松花江水污染事件[R]. 北京航空航天大學(xué),2009-5-20

[5]呂世辰，牛曉.農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制初探[J].山西大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2005：11

[6]李燕凌，周長(zhǎng)青，胡楊.農(nóng)村社會(huì)突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急與責(zé)任機(jī)制建設(shè)研究[J].管理科學(xué)，2005（9）

[7]胡豹，張曉山.城鄉(xiāng)公共品供給制度的差異性及統(tǒng)籌改革思路，中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)