◎文/劉鉞 魏俠 韓冰 趙勇 鄭強(qiáng)

關(guān)于天津市生活垃圾處理財(cái)政支持政策的建議

◎文/劉鉞 魏俠 韓冰 趙勇 鄭強(qiáng)

本文介紹了天津市生活垃圾處理現(xiàn)狀，闡述了天津市生活垃圾處理財(cái)政支持政策情況，針對(duì)天津市生活垃圾處理及財(cái)政政策支持方面存在的問題，提出了相應(yīng)的財(cái)政政策建議。

生活垃圾；處理；財(cái)政政策

近年來，隨著城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和市民生活水平的不斷提高，天津市生活垃圾排放量迅速增加，垃圾成分種類發(fā)生很大變化，對(duì)生活垃圾處理設(shè)施的規(guī)劃布局、處理工藝、處理能力及運(yùn)行環(huán)保安全等方面提出了更高要求，垃圾收集、處理及設(shè)施運(yùn)行等方面的財(cái)政支持政策的引導(dǎo)作用有待加強(qiáng)。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)天津市生活垃圾處理財(cái)政支持方面的政策研究。

一、天津市生活垃圾清運(yùn)與處理現(xiàn)狀

（一）生活垃圾清運(yùn)及處理量

據(jù)統(tǒng)計(jì)，天津市中心城區(qū)生活垃圾清運(yùn)量由2011年的3680t/d增加到2015年的4376t/d，無害化處理量由2011年的 3680t/d增加到2015年的4251t/d，具體情況見表1。

從數(shù)據(jù)來看，中心城區(qū)生活垃圾清運(yùn)量逐年增長(zhǎng)，年平均增長(zhǎng)率約4.4%，生活垃圾無害化處理量也隨之增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)到2020年，中心城區(qū)生活垃圾清運(yùn)量將達(dá)8641t/d，無害化處理率將達(dá)到100%。

（二）生活垃圾處理方式及處理現(xiàn)狀

目前，天津市中心城區(qū)生活垃圾基本采取分片處理，處理方法以填埋和焚燒為主。生活垃圾處理設(shè)施共5座，其中填埋場(chǎng)2座，焚燒廠3座。隨著各大焚燒廠的建成，垃圾填埋場(chǎng)實(shí)際處理量逐步減少，今后垃圾處理方式將由原來以填埋為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑贌幚頌橹?。各生活垃圾處理設(shè)施的設(shè)計(jì)規(guī)模、實(shí)際處理規(guī)模、處理工藝及運(yùn)行情況詳見表2。

結(jié)合表1、表2分析可知：天津市中心城區(qū)生活垃圾處理設(shè)施處理能力基本能滿足目前生活垃圾處理的需求，垃圾處理設(shè)施相對(duì)完善。但隨著生活垃圾清運(yùn)量的逐年增長(zhǎng)，“十三五”期間還需新增其它新的處理設(shè)施。

二、天津市生活垃圾處理財(cái)政政策支持情況

（一）垃圾收費(fèi)情況

天津市于1996年出臺(tái)《天津市城市生活垃圾處理收費(fèi)管理辦法》（津價(jià)費(fèi)字[1996]第20號(hào)文件）。按照該文件規(guī)定，對(duì)天津市行政區(qū)域內(nèi)的工商企業(yè) （含外商投資企業(yè)）、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、部隊(duì)、農(nóng)貿(mào)攤?cè)菏袌?chǎng)和個(gè)體工商戶征收垃圾處理費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每噸15元，按月征收。2001年，天津市市容委、市財(cái)政局、市物價(jià)局出臺(tái) 《天津市征收城鎮(zhèn)居民生活垃圾處理費(fèi)實(shí)施辦法》（津政發(fā) [2001]36號(hào)文件），按照該辦法對(duì)居民戶開征生活垃圾處理費(fèi)，該辦法規(guī)定：未實(shí)行物業(yè)管理的居民每戶每月征收5元，不再另外征收每戶每月2元的居民保潔費(fèi)；物業(yè)管理小區(qū)內(nèi)的居民每月每戶征收3元；暫住人口每人每月征收2元。自該辦法實(shí)施以來，天津市一直是采用按戶收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，且收繳效果差，收繳率僅三成左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足垃圾處理所需費(fèi)用的需求。

表1 中心城區(qū)生活垃圾清運(yùn)量及無害化處理量現(xiàn)狀

表2 中心城區(qū)生活垃圾處理設(shè)施現(xiàn)狀情況表

（二）財(cái)政政策支持情況

為全面推進(jìn)中心城區(qū)生活垃圾處理工作，市財(cái)政安排了生活垃圾處理專項(xiàng)資金，作為垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、處理設(shè)施的運(yùn)行補(bǔ)貼費(fèi)用。但目前天津市現(xiàn)有生活垃圾處理運(yùn)行補(bǔ)貼單價(jià)為2011年核定價(jià)格，據(jù)此單價(jià)及各場(chǎng)垃圾處理量進(jìn)行核算，市財(cái)政撥付中心城區(qū)的生活垃圾處理專項(xiàng)資金總額約為1.8億元。

三、生活垃圾處理財(cái)政支持方面存在的問題

（一）生活垃圾處理專項(xiàng)資金與現(xiàn)實(shí)需求存在較大缺口

城市生活垃圾產(chǎn)生量的不斷增長(zhǎng)導(dǎo)致垃圾處理費(fèi)用的不斷增加，這給生活垃圾管理和國(guó)家財(cái)政造成很大壓力。為此，國(guó)家實(shí)行了生活垃圾收費(fèi)制度，來補(bǔ)償垃圾處理費(fèi)用，同時(shí)促進(jìn)垃圾源頭減量。而生活垃圾處理的總費(fèi)用不僅包括垃圾收集、運(yùn)輸和無害化處理的費(fèi)用，還包括處理設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用、作業(yè)機(jī)具費(fèi)用等在內(nèi)的其它費(fèi)用。國(guó)內(nèi)外城市垃圾處理收費(fèi)現(xiàn)狀表明：垃圾處理總費(fèi)用不能完全依靠收費(fèi)補(bǔ)償，仍主要依靠政府給予一定的生活垃圾處理專項(xiàng)資金作為運(yùn)行補(bǔ)貼費(fèi)用。

目前，天津市用于生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和管理的經(jīng)費(fèi)不足，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)更是嚴(yán)重短缺，造成部分垃圾處理設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，處理工藝和質(zhì)量也難以保證。若不加大生活垃圾處理專項(xiàng)資金投入，將阻礙現(xiàn)有生活垃圾處理設(shè)施的正常運(yùn)行和無害化處理水平的提高，“十三五”期間即將新建的垃圾處理設(shè)施的運(yùn)行資金也難以保障。由此可見，天津市財(cái)政撥付的生活垃圾處理專項(xiàng)資金與現(xiàn)實(shí)需求存在較大缺口。

造成生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用缺口問題日益突出的主要原因包括以下幾個(gè)方面：

1.生活垃圾清運(yùn)量及處理量的持續(xù)增加，導(dǎo)致生活垃圾處理專項(xiàng)資金撥付額較實(shí)際需求的缺口越來越大。

近年來，隨著天津市退村建鎮(zhèn)政策的出臺(tái)及農(nóng)村收運(yùn)體系的日漸完善，及定期開展的市容環(huán)境清潔整治運(yùn)動(dòng)，都一定程度上造成了垃圾處理量的增加。

目前生活垃圾處理運(yùn)行補(bǔ)貼費(fèi)用是根據(jù)生活垃圾處理量按照一定單價(jià)進(jìn)行核算，隨著城市生活垃圾處理總量的大幅增加，按照目前運(yùn)行補(bǔ)貼單價(jià)進(jìn)行核算，必然導(dǎo)致中心城區(qū)生活垃圾處理運(yùn)行補(bǔ)貼費(fèi)用的高速增長(zhǎng)。因此，亟需出臺(tái)相關(guān)財(cái)政政策，加大垃圾處理專項(xiàng)資金的支持力度，保證城市生活垃圾處理設(shè)施的正常運(yùn)行。

2.生活垃圾處理成本增加，運(yùn)行補(bǔ)貼單價(jià)面臨調(diào)整，導(dǎo)致生活垃圾處理專項(xiàng)資金的需求加大。

建設(shè)垃圾處理設(shè)施容易，但保證其良好運(yùn)行困難，為保證垃圾處理設(shè)施的良好運(yùn)行，需政府給予一定的專項(xiàng)資金作為運(yùn)行補(bǔ)貼。隨著國(guó)家環(huán)保要求的提高，生活垃圾處理工藝的改進(jìn)，造成生活垃圾處理成本的提高，垃圾處理運(yùn)行補(bǔ)貼單價(jià)需隨之調(diào)整，生活垃圾處理專項(xiàng)資金總額也應(yīng)隨之加大。

造成生活垃圾處理運(yùn)行成本提高的原因主要有如下幾方面：

一是由于部分生活垃圾處理設(shè)施建成時(shí)間較早、設(shè)施破損及設(shè)備老化問題突出，為保證生活垃圾處理設(shè)施的正常運(yùn)行，有些處理場(chǎng)（廠/站）道路、圍墻、建筑物等場(chǎng)內(nèi)設(shè)施已經(jīng)進(jìn)行或者正在進(jìn)行提升改造，運(yùn)行成本較項(xiàng)目建成時(shí)將大幅提高。

二是隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，對(duì)生活垃圾處理的環(huán)保要求和標(biāo)準(zhǔn)也在逐步提高，這就導(dǎo)致垃圾處理成本的增加。例如，按照《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 16889-2008）和《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18485-2014）的要求，生活垃圾填埋場(chǎng)、焚燒廠均應(yīng)建設(shè)獨(dú)立的滲瀝液處理設(shè)施，且排放濃度應(yīng)滿足 《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》中的排放限值。而據(jù)調(diào)查，目前天津市生活垃圾填埋場(chǎng)及焚燒廠普遍滲瀝液處理規(guī)模偏小，運(yùn)行效果不好，滲瀝液處理設(shè)施需進(jìn)行改進(jìn)，將加大垃圾處理成本。自天津市雙口垃圾填埋場(chǎng)群體性阻攔事件發(fā)生后，為減少填埋場(chǎng)惡臭氣體外逸，保證生活垃圾填埋場(chǎng)周圍環(huán)境，目前，天津市垃圾填埋場(chǎng)均采用膜覆蓋代替土覆蓋，造成垃圾處理成本的增加。另外，填埋場(chǎng)填埋氣收集發(fā)電設(shè)施的普及，也一定程度加大了填埋場(chǎng)的運(yùn)行成本。

三是生活垃圾處理工藝的改進(jìn)，導(dǎo)致垃圾處理成本的增加。據(jù)調(diào)查，“十三五”期間，天津市中心城區(qū)將新建幾座新的生活垃圾焚燒廠，待“十三五”末，雙口垃圾填埋場(chǎng)、大韓莊垃圾填埋場(chǎng)將關(guān)閉，生活垃圾處理方式改為以焚燒為主。而垃圾焚燒處理成本相對(duì)垃圾填埋成本要高，因此，將造成生活垃圾處理運(yùn)行成本的提高。

四是人工工資及物價(jià)水平逐步上漲的趨勢(shì)也客觀要求補(bǔ)貼金額的提高。

（二）缺少應(yīng)對(duì)生活垃圾處理突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制

生活垃圾在收集、運(yùn)輸、處理等任何一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生突發(fā)事件，如暴雨、地震等自然災(zāi)害，群體性阻攔等，極易導(dǎo)致連鎖反應(yīng)。例如，由于垃圾滲瀝液水質(zhì)較為復(fù)雜，處理難度較大，且滲瀝液處理系統(tǒng)通常只適宜穩(wěn)定運(yùn)行，若遭遇大雨或暴雨天氣時(shí)，生活垃圾滲濾液會(huì)突然增加，水量驟增必然會(huì)導(dǎo)致處理系統(tǒng)的崩潰。一旦生活垃圾或滲瀝液得不到及時(shí)處理，將會(huì)導(dǎo)致城市環(huán)境質(zhì)量的惡化，甚至?xí)绊懝姷纳眢w健康和生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，有必要統(tǒng)籌各處理設(shè)施的資源配備，建立完善的生活垃圾處理突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制；同時(shí)應(yīng)設(shè)立應(yīng)急機(jī)制配套資金，保證突發(fā)事件的及時(shí)、有效處理。

（三）缺少環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

近年來，我國(guó)垃圾處理設(shè)施建設(shè)引發(fā)的爭(zhēng)議越來越大，社會(huì)關(guān)注度不斷上升，選址困難問題日益突出，各地民眾和環(huán)保組織通過各種途徑、方式與政府和垃圾處理行業(yè)進(jìn)行著斗爭(zhēng)。如何破解“鄰避效應(yīng)”已成為各地垃圾處理設(shè)施順利建設(shè)乃至垃圾正常處理的一個(gè)重要瓶頸，其中缺乏有效的環(huán)境生態(tài)保護(hù)激勵(lì)和補(bǔ)償政策是造成這一問題的重要因素。

所謂環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是指破壞環(huán)境造成生態(tài)影響的責(zé)任者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失，并給予生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降的受害者一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N機(jī)制，作為一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，具有一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用，與“污染者付費(fèi)”原則并存。

目前天津市中心城區(qū)的生活垃圾處理設(shè)施主要分布在環(huán)城四區(qū)，而天津市尚未建立生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。隨著群眾環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)，生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中可能會(huì)遭到周邊居民的強(qiáng)烈反對(duì)，從而遇到種種阻礙，如果與周邊群眾的矛盾糾紛解決不力將會(huì)導(dǎo)致生活垃圾處理設(shè)施無法正常運(yùn)行，甚至發(fā)生群體性上訪等事件。因此，天津市應(yīng)加快建立垃圾處理環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，在一定程度上促進(jìn)環(huán)境公平和環(huán)境正義，減少市民對(duì)生活垃圾處理危害性的誤解，減少垃圾處理方面的環(huán)境沖突，緩解垃圾處理設(shè)施選址方面的困境。

四、加強(qiáng)天津市生活垃圾處理的財(cái)政政策建議

（一）建立生活垃圾處理專項(xiàng)資金正常增長(zhǎng)機(jī)制

天津市生活垃圾處理運(yùn)行補(bǔ)貼費(fèi)用是根據(jù)生活垃圾處理量按一定單價(jià)進(jìn)行核算，且目前運(yùn)行補(bǔ)貼單價(jià)為 2011年核定價(jià)格，至今未進(jìn)行調(diào)整，造成市財(cái)政撥付的生活垃圾處理專項(xiàng)資金與現(xiàn)實(shí)需求存在較大缺口。因此，為保障專項(xiàng)資金的有效投入，保證垃圾處理設(shè)施的良好運(yùn)行，充分借鑒國(guó)內(nèi)其他城市經(jīng)驗(yàn)，筆者建議應(yīng)在調(diào)研及充分分析天津市生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)行情況的基礎(chǔ)上建立生活垃圾處理專項(xiàng)資金的正常增長(zhǎng)機(jī)制，適時(shí)定期進(jìn)行一次運(yùn)行單價(jià)調(diào)整；同時(shí)，市財(cái)政應(yīng)每年根據(jù)單價(jià)及垃圾處理總量核算所需專項(xiàng)資金總額度，并根據(jù)當(dāng)年預(yù)算確定的垃圾處理設(shè)施專項(xiàng)資金的總量，制定專項(xiàng)資金使用計(jì)劃，以充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的引導(dǎo)激勵(lì)作用。

（二）建立生活垃圾處理突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制

生活垃圾處理突發(fā)事件主要包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)事件、事故災(zāi)難等幾種，根據(jù)不同種類的突發(fā)事件及突發(fā)事件分級(jí)，分別制定預(yù)防和處理生活垃圾、處理突發(fā)事件的專項(xiàng)預(yù)案。

（三）建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

1.加強(qiáng)生活垃圾處理環(huán)境補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ?/p>

垃圾處理的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制由補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行模式等幾方面組成，在環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制確立過程中，應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境公平和正義，只有這樣才能有效緩解當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)處理設(shè)施的反感情緒，推進(jìn)垃圾處理設(shè)施的選址建設(shè)和運(yùn)行。

2.拓寬補(bǔ)償資金的籌措渠道

為加大對(duì)垃圾處理設(shè)施周邊居民的補(bǔ)償力度，應(yīng)積極拓寬補(bǔ)償資金的籌措渠道，引導(dǎo)社會(huì)資金參與環(huán)境補(bǔ)償。

3.建立環(huán)境補(bǔ)償?shù)臋M向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

通過建立橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，可以調(diào)整各區(qū)域之間的利益分配，實(shí)現(xiàn)垃圾排放區(qū)域?qū)幚韰^(qū)域、受益區(qū)域?qū)κ軗p區(qū)域的環(huán)境補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的環(huán)境公平，縮小經(jīng)濟(jì)差距。

[1]吳菁，鄧成.城市垃圾處理費(fèi)征收現(xiàn)狀與突破[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2006，（6）：24-26.

[2]高亞梅，林楚娟，李彬輝.關(guān)于垃圾處理環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的探討 [J].四川環(huán)境，2016，（1）：131-135.

[3]石瓊.武漢市生活垃圾收集與利用的財(cái)政政策研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2014，（24）：2-3.

本課題為2016年度天津市財(cái)政學(xué)會(huì)重點(diǎn)調(diào)研課題，參與單位有：天津市財(cái)政局基本建設(shè)處、天津市市容和園林管理委員會(huì)計(jì)劃處、天津市財(cái)政科學(xué)研究所、天津市市容環(huán)境工程設(shè)計(jì)研究所、天津市生活廢棄物處理中心。

責(zé)任編輯：傅延懌曲寧

F812

A

1006－1255－（2017）03－0034-05

劉 鉞（1973—），天津市財(cái)政局副局長(zhǎng)。郵編：300040

魏 俠（1960—），天津市市容和園林管理委員會(huì)副主任。郵編：300381

韓 冰（1978—），天津市財(cái)政局基本建設(shè)處處長(zhǎng)。郵編：300040

趙 勇（1976—），天津市市容和園林管理委員會(huì)計(jì)劃處處長(zhǎng)。郵編：300381

鄭 強(qiáng)（1983—），天津市財(cái)政局基本建設(shè)處。郵編：300040