任文啟，梁 盼

（1. 甘肅政法學(xué)院公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州， 730070；2. 復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)系，上海， 200234）

西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展的基本問題與內(nèi)在原因分析

任文啟1,2，梁 盼1

（1. 甘肅政法學(xué)院公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州， 730070；2. 復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)系，上海， 200234）

結(jié)合前期調(diào)研和實(shí)踐反思發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)社會(huì)工作面臨四個(gè)方面的問題：社會(huì)工作職業(yè)的專業(yè)化程度不夠，主要依附于行政邏輯；社會(huì)工作職業(yè)的職業(yè)化水平不高，分化與競(jìng)爭(zhēng)無從提起；社會(huì)工作職業(yè)的社會(huì)聲望過低，很難吸引和留住人才；社會(huì)工作職業(yè)的體制改革過緩，發(fā)展動(dòng)力與后勁不足。出現(xiàn)上述問題的內(nèi)在原因如下：社會(huì)發(fā)育不足，市場(chǎng)力量薄弱，高校作為社會(huì)工作發(fā)展的智庫功能尚未展現(xiàn)，政府本應(yīng)作為社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展最主要的外在推動(dòng)力，而實(shí)際情況卻并非如此。因此，政府是西部地區(qū)社會(huì)工作發(fā)展困境的破局之點(diǎn)。

西部地區(qū)；社會(huì)工作；職業(yè)化；基本問題；內(nèi)在原因

一、西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀①

2014年3月至2015年8月，課題組面向西部地區(qū)社會(huì)工作類專業(yè)人員采用配額抽樣的方法，共計(jì)發(fā)放問卷600份，錄入合法有效問卷568份，問卷有效率為94.6%。采用的具體配額方式是面向2014、2015年參加甘肅省社會(huì)工作人員培訓(xùn)、社會(huì)工作管理骨干培訓(xùn)、社會(huì)工作繼續(xù)教育和城鄉(xiāng)社區(qū)工作人員專業(yè)培訓(xùn)等班次的人員統(tǒng)一發(fā)放問卷。這些班次的參訓(xùn)人員均是從各地社會(huì)工作類崗位中抽選出的，具有很好的代表性。

經(jīng)過對(duì)數(shù)據(jù)的描述分析可以發(fā)現(xiàn)，目前西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)領(lǐng)域主要從業(yè)人員出生年份為1970—1989年(以下簡(jiǎn)稱為“70后”和“80后”)，分別占到31.9%和47.7%。從業(yè)人員中女性達(dá)到66%，男女性別比為1:2。從業(yè)人員專業(yè)背景來看，社會(huì)工作、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)背景的共計(jì)有34%，社會(huì)工作專業(yè)學(xué)歷持有者僅占17.4%；同時(shí)，近60%的調(diào)查對(duì)象表示，本單位沒有社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生，可見專業(yè)與職業(yè)對(duì)口率非常低。由于70后、80后目前正處在生命承續(xù)的人生任務(wù)階段(即上有老下有小的階段)，這一階段的男性對(duì)職業(yè)的選擇一般以職業(yè)待遇可以滿足勞動(dòng)力再生產(chǎn)為基本需求，薪酬待遇的期望水平較高；而女性在這一階段更傾向于選擇收入穩(wěn)定、工作強(qiáng)度不大的職業(yè)。從這個(gè)數(shù)據(jù)來看，西部地區(qū)社會(huì)工作專業(yè)化程度非常低，無法吸引更多青年男性進(jìn)入職業(yè)領(lǐng)域；也說明目前社會(huì)工作類職業(yè)領(lǐng)域發(fā)育尚不完善。

在社會(huì)工作專業(yè)認(rèn)知方面，從業(yè)人員中表示“不太了解”的占18.9%，“了解一些”的占58.1%，“比較了解”和“非常了解”的占22.3%，僅有4人認(rèn)為自己“很專業(yè)”。從認(rèn)知途徑上看，“從實(shí)際工作中了解到社會(huì)工作”和“從年度培訓(xùn)中了解到社會(huì)工作”的占到55.5%，其中“年度培訓(xùn)”的單選比例達(dá)到27.6%。在社會(huì)工作專業(yè)理念認(rèn)知方面，選擇“為人民服務(wù)”的占比為63.6%，“助人自助”的占比為13.4%，“愛心奉獻(xiàn)”的占比為12.3%，“公平正義”的占比為5.7%。這說明西部地區(qū)社會(huì)工作類職業(yè)從業(yè)人員主體仍然從屬于黨政機(jī)關(guān)，并且認(rèn)為社會(huì)工作是黨和政府“為人民服務(wù)”宗旨下的具有工具性、技術(shù)性傾向的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。選擇“愛心奉獻(xiàn)”者則往往分不清社會(huì)工作、慈善和志愿者三者的區(qū)別?？傊?0%的被調(diào)查者對(duì)社會(huì)工作專業(yè)的認(rèn)知水平較低，往往停留在對(duì)社會(huì)工作相關(guān)的國家政策以及社會(huì)工作基本理念和方法的了解上，對(duì)與社會(huì)工作相關(guān)的具體政策、發(fā)展方向、社會(huì)功能和專業(yè)知識(shí)技能等了解較少。

職業(yè)化程度方面，70%的人表示單位并無專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置。在入職方式上，畢業(yè)分配、公開招考、應(yīng)聘面試和其他方式的均在1/4左右，說明西部地區(qū)社會(huì)工作類職業(yè)分化不足，崗位入職標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。在考評(píng)和評(píng)估等方面，基本遵循傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)的考評(píng)方式，社會(huì)工作職業(yè)的特性基本沒有體現(xiàn)。在資源利用方面，主要利用財(cái)政撥款的占55.8%，使用社會(huì)捐助的占13.6%，依靠國家項(xiàng)目的占10.3%，依靠基金會(huì)項(xiàng)目的占9%，專項(xiàng)募集、個(gè)人繳費(fèi)和其他來源所占比例均很小，可見西部社會(huì)工作對(duì)社會(huì)化資源的理解、掌握和利用非常之低，與東部地區(qū)差距較大。

在對(duì)社會(huì)工作師資格證考試的態(tài)度上，46.1%的單位未作具體要求，46.8%的單位也沒人通過社會(huì)工作師資格考試。從單位的要求來看，“有提倡但未作具體要求”的單位占42.2%，“未作要求”的占8.8%，“要求必須具備并與考核掛鉤”的單位僅占2.9%，且要求力度總體是下降的。社會(huì)工作師考試的通過狀況，通過率在10%以下的單位占到33.2%，通過率在10%～30%的占13.1%，通過率在30%以上的僅占 2.2%，且社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員通過率較高。

薪酬和待遇方面，月薪在2 000～4 000元的從業(yè)人員占到70.9%，有52.8%的人希望月薪達(dá)到4 000～6 000元區(qū)段，總體收入較低，對(duì)收入的總體期望也不高。有60%以上的從業(yè)人員，單位為其購買了“五險(xiǎn)一金”，而沒有購買“五險(xiǎn)一金”的往往是社區(qū)工作人員(合同工或臨時(shí)工)。在職業(yè)信心判斷上，71.1%的人認(rèn)為社會(huì)工作職業(yè)“目前還不是職業(yè)(23.7%)”或“職業(yè)正在形成中(47.4%)”，23.5%的人認(rèn)為社會(huì)工作職業(yè)“已經(jīng)形成且正在發(fā)展中”，認(rèn)為社會(huì)工作職業(yè)“比較成熟”者僅占5.3%。從上述數(shù)據(jù)及分析中可以判斷出，西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展總體信心不足。

基于問卷分析，西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化現(xiàn)狀表現(xiàn)在7個(gè)方面。第一，70后、80后女性(文化程度大多在大專以上)在社會(huì)工作從業(yè)人員中比例偏高，占47%，表明社會(huì)工作崗位本身的地位和吸引力不足，無法吸引青年男性就業(yè)。第二，社會(huì)工作職業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)與職業(yè)的契合度不高，本專業(yè)畢業(yè)的不一定入本行，本行業(yè)人員不一定是專業(yè)科班出身，非契合度達(dá)到83%。第三，社會(huì)工作類職業(yè)入職門檻不高，入職方式多元，規(guī)范化程度低，專業(yè)要求低，表明屬于社會(huì)工作性質(zhì)的傳統(tǒng)單位在社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展方面尚未起步。第四，各個(gè)單位對(duì)于本單位的專業(yè)化程度要求不一，員工對(duì)自身的專業(yè)提升動(dòng)力不足，單位欠缺刺激手段；行政性評(píng)價(jià)仍然是目前最核心的評(píng)價(jià)機(jī)制，專業(yè)化、職業(yè)化評(píng)價(jià)機(jī)制尚未建立。單位內(nèi)部及單位本身的評(píng)價(jià)、激勵(lì)、評(píng)估機(jī)制滯后，依然停留在單純行政考評(píng)的方式上，無法做到職業(yè)化要求的獨(dú)立及專業(yè)評(píng)估。第五，現(xiàn)有崗位知識(shí)陳舊，專業(yè)化水平偏低。崗內(nèi)專業(yè)培訓(xùn)偏少，繼續(xù)教育意愿強(qiáng)烈，但機(jī)會(huì)偏少，且繼續(xù)教育內(nèi)容往往與專業(yè)職業(yè)內(nèi)核不夠契合，對(duì)專業(yè)能力與服務(wù)效果的提升不明顯。第六，經(jīng)費(fèi)來源方式單一，不能有效動(dòng)員與利用社會(huì)資源，其背后原因值得探究。社會(huì)工作職業(yè)的福利傳遞性并未凸現(xiàn)出來，依舊是國家資源依賴型供給體制。第七，從業(yè)人員對(duì)社會(huì)工作職業(yè)化總體信心不足，態(tài)度分化較大，對(duì)社會(huì)工作未來發(fā)展持觀望態(tài)度的人員較多，表明目前社會(huì)工作政策效果外緊內(nèi)松，尚未發(fā)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

以上7點(diǎn)是對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)的羅列式提煉，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合后期訪談，本文將西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展總結(jié)為幾個(gè)基本問題：社會(huì)工作職業(yè)的專業(yè)化程度不夠，主要依附于行政邏輯；社會(huì)工作職業(yè)的職業(yè)化水平不高，分化與競(jìng)爭(zhēng)無從提起；社會(huì)工作職業(yè)的社會(huì)聲望過低，很難吸引和留住人才；社會(huì)工作職業(yè)的體制改革過緩，發(fā)展動(dòng)力與后勁不足。

二、西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化的基本問題

(一)社會(huì)工作職業(yè)的專業(yè)化程度不夠，主要依附于行政邏輯

社會(huì)工作作為一項(xiàng)助人的職業(yè)，在領(lǐng)域和功能上已經(jīng)非常明確，“行政性的社會(huì)工作”將助人事業(yè)已經(jīng)進(jìn)行了非常細(xì)致的分工，比如青少年工作之于共青團(tuán)，婦女工作之于婦聯(lián)，殘障工作之于殘聯(lián)，等等?？梢哉f，在這一方面，中國原有的“行政性的社會(huì)工作”[1]已經(jīng)達(dá)到了助人服務(wù)的“專門化”或“專職化”要求。但社會(huì)工作在中國作為一項(xiàng)專業(yè)的助人職業(yè)，在其職業(yè)本身的專業(yè)內(nèi)核方面尚未統(tǒng)一和規(guī)范，即社會(huì)工作的專業(yè)化程度還有待提升。

何為社會(huì)工作的專業(yè)化？界定其為社會(huì)工作專業(yè)共同體在四個(gè)方面的共享：第一，共享專業(yè)的理念倫理，指社會(huì)工作專業(yè)理念和倫理為所有從業(yè)人員所認(rèn)可與遵從；第二，共享專業(yè)的技術(shù)方法，指社會(huì)工作的基本工作技術(shù)與方法成為工作標(biāo)準(zhǔn)化的基本依據(jù)；第三，共享專業(yè)的術(shù)語體系，指從業(yè)人員共享一套自洽的社會(huì)工作專業(yè)術(shù)語；第四，共享專業(yè)的身份認(rèn)同，指從業(yè)人員自身認(rèn)同為“社工人”。

從這四個(gè)方面的共享程度來看，目前西部地區(qū)社會(huì)工作專業(yè)化程度還非常之低。總體來說，目前在工作理念、工作方法、概念術(shù)語、身份認(rèn)同方面所共享的，還主要是行政主導(dǎo)下的運(yùn)行邏輯。即主要的工作理念仍然是行政崗位取向和領(lǐng)導(dǎo)意志取向，主要的工作方法仍然以文件、會(huì)議、任務(wù)分解與完成等形式進(jìn)行，主要的概念術(shù)語仍然以黨和國家基本政策方針和文件術(shù)語為主，主要的身份認(rèn)同還是“公務(wù)員”或者“事業(yè)單位”身份為主。對(duì)專職的理解有很多，對(duì)專業(yè)的認(rèn)知?jiǎng)t不置可否。

那么，行政性的運(yùn)行邏輯[2]和社會(huì)工作專業(yè)的運(yùn)行邏輯究竟區(qū)別在什么地方呢？本文認(rèn)為主要區(qū)別在四個(gè)方面。一是需求：工作目標(biāo)是單位工作任務(wù)取向還是服務(wù)對(duì)象需求取向；二是手法：工作手法是行政事務(wù)處理方式還是社會(huì)工作專業(yè)方式；三是過程：工作過程是對(duì)上負(fù)責(zé)上下溝通還是社會(huì)工作的通用過程模式；四是評(píng)估：工作效果是依靠單位或上級(jí)的行政評(píng)價(jià)還是遵循社會(huì)工作專業(yè)評(píng)估。

當(dāng)然，社會(huì)工作服務(wù)本身也需要社會(huì)工作行政來調(diào)配和管理。目前的問題是，在此前行政性主導(dǎo)體制下，社會(huì)工作尚未作為一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域獨(dú)立出來；而要減緩行政邏輯對(duì)社會(huì)工作職業(yè)的影響，就需要提高社會(huì)工作專業(yè)化水平，提升其專業(yè)化程度。

(二)社會(huì)工作職業(yè)的職業(yè)化水平不高，分化與競(jìng)爭(zhēng)無從提起

目前西部地區(qū)社會(huì)工作的職業(yè)化水平不高，如前數(shù)據(jù)描述中所述，社會(huì)工作類從業(yè)人員對(duì)自身職業(yè)認(rèn)知尚不趨同，更何談社會(huì)大眾的認(rèn)知和認(rèn)同呢？尤其是在政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位內(nèi)部，社會(huì)工作屬于一種從屬性的工作手法和工作領(lǐng)域，而不是反過來直接作為該職業(yè)本身的職業(yè)認(rèn)同和職業(yè)指引。社會(huì)工作職業(yè)，既是助人專業(yè)化發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是社會(huì)需求服務(wù)細(xì)分的自然結(jié)果。在新中國建立之初形成的一元制行政體制“大一統(tǒng)”的情形下，政府主導(dǎo)和推進(jìn)社會(huì)改革發(fā)展，中國社會(huì)工作的社會(huì)需求可能來自社會(huì)，但其社會(huì)分工與分化的需求卻來自政府機(jī)構(gòu)。也就是說，在社會(huì)尚不完全發(fā)育的前提下，社會(huì)工作的職業(yè)和崗位分化應(yīng)當(dāng)是從行政體制中發(fā)展和脫離出來的，而不是從本土中兀自分化和生長(zhǎng)出來。

就分化與競(jìng)爭(zhēng)而言，任何一個(gè)職業(yè)的推進(jìn)和發(fā)展，首先是社會(huì)分工分化的結(jié)果，既是指作為一個(gè)職業(yè)崗位本身是社會(huì)分工分化所產(chǎn)生的，也是指一個(gè)崗位內(nèi)部會(huì)因?yàn)榉只c分工而出現(xiàn)職業(yè)細(xì)分，這一結(jié)果的背后是社會(huì)需求的推動(dòng)；其次是競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)的結(jié)果，基于職業(yè)分工和崗位分化的基礎(chǔ)，吸引更多的優(yōu)秀人才和資源流向該職業(yè)，產(chǎn)生良性競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)職業(yè)的發(fā)展推動(dòng)。

從目前的情況來說，西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展面臨的首要問題是主體領(lǐng)域尚未出現(xiàn)明確的社會(huì)工作分化。[3]所謂的主體領(lǐng)域是指以政府機(jī)關(guān)和相關(guān)事業(yè)單位為主、提供公共服務(wù)的領(lǐng)域和部門，因?yàn)槲鞑康貐^(qū)NGO的發(fā)展總體狀況不佳，力量不足，服務(wù)能力不夠，無法承擔(dān)西部地區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的主要任務(wù)。在這種情形下，社會(huì)工作在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可能是一個(gè)發(fā)展是否充足的問題，而在西部地區(qū)則是一個(gè)發(fā)展是否必要和可能的問題，這種差距不是發(fā)展水平上的，而是發(fā)展理念上的差距，是基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的社會(huì)分化需求不同，也是基于本地財(cái)力物力人力匱乏而做出的不盲目冒進(jìn)現(xiàn)實(shí)策略。

職業(yè)化水平低的另一個(gè)表現(xiàn)就是入職競(jìng)爭(zhēng)程度低。西部地區(qū)社會(huì)工作類職業(yè)崗位的入職方式，可謂五花八門，入職門檻低是表象，[4]其背后反映出的實(shí)質(zhì)是職業(yè)的自身建設(shè)和發(fā)展水平偏低。試想一下，一個(gè)職業(yè)的社會(huì)需求不高、資薪待遇平平、政府認(rèn)知評(píng)價(jià)不足、社會(huì)公眾不甚了解，怎么會(huì)有更多人愿意進(jìn)入這一職業(yè)領(lǐng)域呢？但凡職業(yè)自身建構(gòu)和發(fā)展水平較高的部門，往往都有嚴(yán)格的入職考核和特定的入職方式。入職競(jìng)爭(zhēng)激烈，會(huì)吸引更多的社會(huì)目光注視到該領(lǐng)域，也會(huì)吸引更多優(yōu)秀人才加入和留在本職業(yè)體系內(nèi)；與此同時(shí)，會(huì)使得該領(lǐng)域的入職更加公正公開。因此，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)職業(yè)本身的建構(gòu)是有利的，職業(yè)自身的建設(shè)過程中也應(yīng)當(dāng)引進(jìn)和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化在體制分化和競(jìng)爭(zhēng)引入方面亟待深入推進(jìn)。

(三)社會(huì)工作職業(yè)的社會(huì)聲望過低，很難吸引和留住人才

社會(huì)工作作為一個(gè)職業(yè)在中國社會(huì)的社會(huì)認(rèn)知度很低，這是眾所周知的事實(shí)，但究竟有多低？這種非常低的社會(huì)認(rèn)知度會(huì)產(chǎn)生何種后果？一言以蔽之，就是社會(huì)工作職業(yè)的社會(huì)聲望過低。

財(cái)富、權(quán)力和聲望作為三種稀缺的社會(huì)資源，最被顯著注意的是前兩項(xiàng)；但就職業(yè)而言，社會(huì)聲望也非常重要。從社會(huì)工作職業(yè)的社會(huì)評(píng)價(jià)來看，首先是社會(huì)認(rèn)知不足。據(jù)一項(xiàng)有關(guān)社會(huì)工作認(rèn)知的調(diào)研顯示，西部地區(qū)的城市中，聽說過“社會(huì)工作”這一詞的調(diào)查對(duì)象僅占27.5%，其中了解和非常了解的人僅占8.6%。②一般會(huì)認(rèn)為這是社會(huì)工作宣傳不足造成的，但這只是其中很小的一部分原因。其關(guān)鍵問題還是在于社會(huì)工作職業(yè)被大眾所接受的程度。這里的“被大眾所接受的程度”，是指大眾對(duì)于社會(huì)工作是否和能否作為一個(gè)職業(yè)持有懷疑態(tài)度。相關(guān)的調(diào)查顯示，大眾對(duì)于社會(huì)工作的理解更接近公益慈善事業(yè)，而不是公共服務(wù)事業(yè)。分析至此，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，問題并不一定出在公眾認(rèn)知上，而有可能出在了政府政策轉(zhuǎn)變的指揮棒上。

具體而言，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)(民辦非企業(yè)單位)吸引不來人才，也留不住人才，離職率很高，流動(dòng)性很大，很多進(jìn)入社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的畢業(yè)生往往將機(jī)構(gòu)入職作為一個(gè)跳板，下一步的流向往往是考取公務(wù)員和一些社會(huì)聲望更高的職業(yè)領(lǐng)域。西部地區(qū)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的薪資水平低、持續(xù)無保障，[5]如果靠項(xiàng)目申報(bào)來養(yǎng)活和維持機(jī)構(gòu)運(yùn)行則往往在財(cái)務(wù)上捉襟見肘。而西部地區(qū)可用以社會(huì)工作購買的項(xiàng)目又主要來自中央財(cái)政項(xiàng)目，其他基金和社會(huì)資源的使用寥寥無幾且存在政治風(fēng)險(xiǎn)，總體的資金支持時(shí)斷時(shí)續(xù)，因此不能將離職和吸引力不足歸咎于從業(yè)者個(gè)體。

社會(huì)工作一般被視為國家進(jìn)行社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變的一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)；尤其是在從經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心向社會(huì)發(fā)展中心轉(zhuǎn)移這一過程中，公共服務(wù)的供給、社會(huì)福利的提升、讓國民分享改革成果的考量等都需要逐步呈現(xiàn)在對(duì)不同職業(yè)的側(cè)重和調(diào)整上，這種調(diào)整為大眾所認(rèn)知和感知，才會(huì)真正提升其職業(yè)的社會(huì)聲望。

(四)社會(huì)工作職業(yè)的體制改革過緩，發(fā)展動(dòng)力與后勁不足

從東部地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)工作發(fā)展較快的地區(qū)往往都是政府首先放權(quán)讓利，培育孵化社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，在逐步推進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)范圍和服務(wù)面向的同時(shí)，提升社會(huì)工作的職業(yè)化水平。西部地區(qū)社會(huì)工作類崗位存在的問題在于行政管控過多，民間活力不足，社會(huì)組織可資利用的社會(huì)資源與政府資源稀缺。雖然國家層面甚至地方政府相繼出臺(tái)了很多有利于社會(huì)工作發(fā)展的政策，但由于地方政策的落實(shí)需要各個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和資源整合，很多政策到了西部地區(qū)實(shí)際落實(shí)情況并不樂觀，很多地方對(duì)于社會(huì)工作領(lǐng)域的突破性工作，要么仍然保持一種行政管控下的不信任，要么仍然持觀望態(tài)度。社會(huì)工作職業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，需要率先從行政體制改革入手，否則在舊有的體制下，即便是“嵌入式”[6]的專業(yè)社會(huì)工作，也會(huì)被舊有行政邏輯和制度慣性捕獲，變成傳統(tǒng)行動(dòng)方式的一部分，使得社會(huì)工作職業(yè)化水平仍然原地踏步。

從目前的狀況來看，西部地區(qū)借鑒東部經(jīng)驗(yàn)，行政部門對(duì)社會(huì)組織的管控、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求越來越嚴(yán)，對(duì)社會(huì)工作的推進(jìn)主要依靠服務(wù)項(xiàng)目外包的形式；同時(shí)，又擔(dān)心社會(huì)組織因能力不足，導(dǎo)致其服務(wù)能力不足、服務(wù)效果不佳，解決不了實(shí)際問題，管理不規(guī)范出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等?？傊?，對(duì)社會(huì)組織的關(guān)注更多。由于社會(huì)工作職業(yè)化的發(fā)展，行政體制是其瓶頸問題，這一問題解決不了，社會(huì)工作最大的發(fā)展動(dòng)力就無法釋放出來。如果這樣盲目學(xué)習(xí)東部地區(qū)，只會(huì)使得西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化之路與東部經(jīng)驗(yàn)貌合神離，漸行漸遠(yuǎn)。

三、西部社會(huì)工作職業(yè)化基本問題的內(nèi)在原因分析

基于以上分析，需要追問和反思的是：上述問題的成因可歸咎于何處？本文試圖從西部地區(qū)自身的角度來予以考察，即從內(nèi)在原因方面進(jìn)行考量。

一般而言，西部地區(qū)存在很多固定的外部標(biāo)簽，比如少數(shù)民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、政治敏感區(qū)域、老少邊窮地區(qū)，等等。少數(shù)民族地區(qū)自然要發(fā)展民族社會(huì)工作，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要引進(jìn)資源援建西部社會(huì)工作，政治敏感區(qū)域需要以政治維穩(wěn)為社會(huì)工作進(jìn)入的首要目標(biāo)，老少邊窮地區(qū)則要開展農(nóng)村社會(huì)工作或者以社會(huì)工作方式推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”等。上述特征可以稱之為西部地區(qū)社會(huì)工作的特色，但更多的是其天然的特色，即不僅西部地區(qū)社會(huì)工作特色如此，西部地區(qū)法律工作特色也是如此，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治建設(shè)、社會(huì)治理、文化發(fā)展等方面均有這樣的特色。這種特色是基于區(qū)位本身特征推演而來，不僅僅是西部地區(qū)社會(huì)工作的特征，同時(shí)也是一種外在特征，是很多問題共有的外部原因。

本文所說的內(nèi)在原因，是要從西部地區(qū)社會(huì)工作自身的角度來考察。當(dāng)然，內(nèi)在原因是相對(duì)的，既相對(duì)于國家層面的社會(huì)工作發(fā)展外在環(huán)境，也相對(duì)于東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的條件和原因。之所以要以這兩個(gè)參照系為依據(jù)，是因?yàn)閷?duì)社會(huì)工作職業(yè)化推進(jìn)而言，基本遵循“地區(qū)探索——地方試點(diǎn)——全國試行——整體推行”的一般政策運(yùn)行邏輯。國家層面對(duì)社會(huì)工作職業(yè)化的設(shè)想有兩個(gè)來源，其一是學(xué)習(xí)先進(jìn)的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，其二是結(jié)合我國國情制定相應(yīng)政策，這其中就有國內(nèi)地方試點(diǎn)中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論提升。東部地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)主要指三個(gè)三角洲地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)探索，即京三角、長(zhǎng)三角和珠三角的社會(huì)工作理論與實(shí)踐探索。社會(huì)工作職業(yè)化的推進(jìn)力量主要在政府方面，所以地方政府方面對(duì)社會(huì)工作的理解基本構(gòu)成了西部地區(qū)社會(huì)工作發(fā)展的基礎(chǔ)。地方政府對(duì)于社會(huì)工作的理解主要來自于中央政府政策文件和東部發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合本地社會(huì)工作發(fā)展?fàn)顩r。

相比優(yōu)先發(fā)展的東部地區(qū)而言，西部地區(qū)在政策出臺(tái)方面并不落后，基本上可以說是緊跟中央步伐，國家層面有何種政策文件，西部地區(qū)就會(huì)有相應(yīng)的地方政策與配套文件，因?yàn)榕c中央保持一致是基本的政治規(guī)矩。[7]同時(shí)也因?yàn)樵趪覍用嫱苿?dòng)政策落實(shí)時(shí)，主要采取行政方式，所以地方政策配套也主要通過會(huì)議、文件、培訓(xùn)、檢查、審計(jì)等方式進(jìn)行，這一方式在進(jìn)行政策傳遞時(shí)效率很高，速度很快。但問題在于政策出臺(tái)了，文件制定了，會(huì)議召開了，項(xiàng)目設(shè)置了……這些都按照中央的部署和地方的安排，按部就班完成之后，社會(huì)工作的推進(jìn)工作就算完成或者有效實(shí)施了嗎？這是要打上問號(hào)的。西部社會(huì)工作發(fā)展的問題是形式與實(shí)質(zhì)脫節(jié)的問題，不僅關(guān)乎社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展，更關(guān)乎行政體制的改革。中央的部署往往是全局性的、引導(dǎo)性的、理念性的，而地方的安排應(yīng)當(dāng)是具體性的、落實(shí)性的、實(shí)務(wù)性的。西部地區(qū)在社會(huì)工作職業(yè)化領(lǐng)域內(nèi)的安排部署往往在形式上的意義大于實(shí)質(zhì)意義，即往往也是站在全局的、引導(dǎo)的、理念的層面進(jìn)行地區(qū)規(guī)劃。

總體而言，造成這一問題的原因至少有兩個(gè)。第一，西部地區(qū)關(guān)于社會(huì)工作專業(yè)管理方面的行政人才匱乏。如果說高等教育在社會(huì)工作方面的先行可以被稱道的話，則社工的專業(yè)教育在此前還因缺乏專業(yè)師資而犯愁，那么地方政府中懂社工的行政人才則更是稀缺。于是西部地區(qū)在社會(huì)工作的推進(jìn)過程中，除了參照文件制定文件、根據(jù)會(huì)議精神傳達(dá)會(huì)議精神之外，沒法做得更多。就西部地區(qū)地方政府對(duì)于社會(huì)工作領(lǐng)域的人才投入而言，從質(zhì)上考量社工管理者的專業(yè)素質(zhì)，還得暫時(shí)讓位于從量上考量社工管理人員。具體而言，全國很多省份都設(shè)置了專門管理社會(huì)工作的社工處，而甘肅的社會(huì)工作管理工作仍然是民政廳下設(shè)的人事處負(fù)責(zé)的一項(xiàng)工作，專職負(fù)責(zé)同志只有一兩個(gè)人而已，人手不足，何談其他？這是個(gè)心有余而力不足的問題。第二，西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展的可參照經(jīng)驗(yàn)有限。中央層面出臺(tái)政策文件，地方落實(shí)執(zhí)行需要有具體做法作為參考依據(jù)，從路徑依賴上看，西部地區(qū)只能選取東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)作為參照。但社會(huì)工作與其他專業(yè)和職業(yè)的不同就在于其具有非常強(qiáng)的“當(dāng)?shù)匦浴被蛘摺氨镜匦浴保诖藭r(shí)此地所進(jìn)行的社工實(shí)踐及各種“模式”，可否跨越時(shí)空直接為其他地區(qū)所學(xué)習(xí)和模仿？這又是一個(gè)問題。

孫立平用“斷裂”[8]來形容中國社會(huì)各階層之間存在的巨大差距和無法跨越的鴻溝，在社會(huì)工作發(fā)展方面，說東西部地區(qū)之間存在“斷裂”并不為過。這是西部地區(qū)社會(huì)工作發(fā)展的基本特色。

就東部地區(qū)而言，社會(huì)工作在“政府—高?！鐣?huì)組織”三元聯(lián)動(dòng)[9]方面表現(xiàn)突出，并且其潛在的市場(chǎng)力量也發(fā)揮了巨大作用，可以用“四元聯(lián)動(dòng)”來描述。具體體現(xiàn)在政府提供基本政策框架和發(fā)展方向，社會(huì)組織提供專業(yè)社工服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)需求滿足，高校培養(yǎng)社會(huì)工作專業(yè)人才和開展社會(huì)工作研究，進(jìn)而推動(dòng)專業(yè)化發(fā)展，市場(chǎng)在活躍的社會(huì)工作氛圍下進(jìn)行資源的配置與流轉(zhuǎn)。而西部地區(qū)這四個(gè)方面的力量則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如東部地區(qū)?？傮w而言，西部地區(qū)社會(huì)工作發(fā)展的內(nèi)在原因表現(xiàn)在社會(huì)發(fā)育不足，市場(chǎng)力量薄弱，高校作為社會(huì)工作發(fā)展的智庫功能無法展現(xiàn)，政府成為社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展的主要推動(dòng)者。當(dāng)然，東部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展依然存在問題，尤其是項(xiàng)目購買過程中的“權(quán)力尋租”[10]問題和項(xiàng)目執(zhí)行過程中的“生意化”[11]傾向。這些都嚴(yán)重破壞了社會(huì)工作發(fā)展的環(huán)境氛圍，是西部地區(qū)作為后來者需要避免的問題。

與此同時(shí)，在宏觀上，如果將社會(huì)工作發(fā)展視為黨和國家政策中心從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變之后又向社會(huì)治理轉(zhuǎn)移的一個(gè)標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)，那么與之相伴隨的就是社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展的基本邏輯應(yīng)該有所轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公共服務(wù)與社會(huì)福利完全為國家壟斷，社會(huì)工作的全部?jī)?nèi)涵均作為政府工作而存在，單獨(dú)的社會(huì)工作沒有存在的可能和必要。同時(shí)，計(jì)劃的邏輯在于政府全局掌控，也不存在社會(huì)的分化和社會(huì)服務(wù)的發(fā)展。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在社會(huì)福利供給方面，低供給的社會(huì)福利不斷萎縮，公共服務(wù)的需求隨之不斷增大，計(jì)劃無法滿足這一變化，進(jìn)而將社會(huì)福利供給的一部分交由市場(chǎng)。市場(chǎng)以經(jīng)濟(jì)假設(shè)作為需求與服務(wù)滿足的基本標(biāo)準(zhǔn)，即投入與產(chǎn)出的凈剩差額之最大化主導(dǎo)了公共服務(wù)和社會(huì)福利供給的基本方面，“花錢買服務(wù)”“花最少的錢買最好的服務(wù)”是其基本命題。進(jìn)入社會(huì)治理時(shí)代，主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的基本邏輯應(yīng)該超越此前的時(shí)代，即公共服務(wù)和福利供給雖然應(yīng)該主要由政府完成(主要是制定社會(huì)福利政策及相關(guān)制度建設(shè)和保證財(cái)政的足額供給與支付)，但服務(wù)的傳遞和最終實(shí)現(xiàn)則應(yīng)該由社會(huì)實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)的方式也應(yīng)當(dāng)以社會(huì)為主導(dǎo)，運(yùn)行的基本邏輯應(yīng)當(dāng)以滿足社會(huì)需求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧為目的(而不是此前的計(jì)劃行政邏輯和市場(chǎng)購買邏輯)。

從此基本邏輯來衡量，則可以看出，東部地區(qū)社會(huì)工作發(fā)展目前主要停留在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，正向著社會(huì)治理時(shí)代轉(zhuǎn)變。具體體現(xiàn)在大量社會(huì)組織作為政策執(zhí)行者和專業(yè)服務(wù)者爭(zhēng)取公共服務(wù)和政府項(xiàng)目，爭(zhēng)相開展競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)社會(huì)福利與公共資源向社會(huì)民眾的傳遞。而西部地區(qū)即便學(xué)習(xí)了東部地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在基本邏輯上仍然處在計(jì)劃行政的時(shí)代，有一部分的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯，基本談不上社會(huì)治理邏輯的運(yùn)行。這些基本邏輯體現(xiàn)在政策實(shí)施與執(zhí)行、財(cái)政方面的瓶頸、效果評(píng)估中的行政主導(dǎo)和非專業(yè)性，等等。由于強(qiáng)計(jì)劃性的主導(dǎo)，在西部地區(qū)社會(huì)工作實(shí)際發(fā)展過程中，社會(huì)組織沒有適合的生存與發(fā)展空間，公共資源集中在政府手中，無法通過市場(chǎng)和社會(huì)組織力量傳遞至社會(huì)。因此，政府必須正視和面對(duì)其在推動(dòng)西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展中存在的問題，西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展的破局之點(diǎn)就在于此。

注釋

① 此部分出現(xiàn)的所有數(shù)據(jù)均來自課題組2014年3月至2015年8月面向西部地區(qū)社會(huì)工作類專業(yè)人員進(jìn)行的調(diào)查研究。

②此數(shù)據(jù)來源于課題組2016年3月完成的西部地區(qū)社會(huì)工作認(rèn)知度調(diào)查研究。

[1]王思斌， 阮曾媛琪. 和諧社會(huì)建設(shè)背景下中國社會(huì)工作的發(fā)展[J]. 中國社會(huì)科學(xué)， 2009(5)： 128-140.

[2]任文啟， 李灝哲. 中國社會(huì)工作的強(qiáng)政治性與推進(jìn)策略探析[J]. 社會(huì)工作， 2015(2)： 26-34.

[3]任文啟. 西部社會(huì)工作職業(yè)化進(jìn)程中的五大問題[J]. 社會(huì)工作， 2012(7)： 41-44.

[4]康姣， 任文啟. 西部社會(huì)工作職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)困境與反思[J]. 蘭州工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)， 2015(5)： 94-97.

[5]李有發(fā). 西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)工作發(fā)展中的主要問題[J]. 社會(huì)工作下半月(理論)， 2005(5)： 55-57.

[6]王思斌. 中國社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展[J]. 社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2011(2)： 206-222.

[7]任文啟. 西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化過程中的政策研究[J]. 西部法學(xué)評(píng)論， 2014(6)： 93-101.

[8]孫立平. 轉(zhuǎn)型與斷裂——改革以來中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷[M]. 北京： 清華大學(xué)出版社， 2004： 5.

[9]夏學(xué)鑾. 社會(huì)工作的三維性質(zhì)[J]. 北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)， 2000(1)： 140-147.

[10]陳偉雷. 政府和非營利組織項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、策略和邏輯——對(duì)政府購買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)學(xué)分析[J]. 公共管理學(xué)，2014(3)： 93-105.

[11]趙振軍. 當(dāng)前中國社會(huì)工作發(fā)展中的幾個(gè)突出問題[N]. 中國改革論壇， 2015-04-27.

(文字編輯：徐朝科 責(zé)任校對(duì)：賈俊蘭)

The Basic Problems and Inner Reasons of Social Work Professional Development in the Western Region

REN Wenqi1,2, LIANG Pan1
(1. School of Public Administration, Gansu Institute of Political Science, Lanzhou ,Gansu,730070,China 2. Sociology Department, Fudan University, Shanghai, 200234, China)

Based on the previous research and practice, the paper finds that social work in the western region is facing four problems: specialization of social work occupation is not enough, mainly depending on the administrative logic; professionalism of the occupation is not high, let alone differentiation and competition; social prestige of social work occupation is too low, making it difficult to attract and retain talents; reform of social work occupation is in slow development, lack of stamina and power. The following would account for the problems: the lack of social development; the market is weak; the function of university as think-tank for the development of social work has not yet been demonstrated; the government should serve as a major external driving force, however, the fact is not like this. The government is the crucial point to break the social work development dilemma in the western region.

western region; social work; professionalism; basic problems; inner reason

C916

A

1671-623X(2017)01-0005-07

2016-08-16

■ 基金課題：教育部人文社科規(guī)劃青年項(xiàng)目“西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化困境及推進(jìn)策略研究”(12YJC840029)。

任文啟(1981— )，男，漢族，甘肅政法學(xué)院公共管理學(xué)院副教授，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士后流動(dòng)站在站博士后；主要研究方向：西部社會(huì)工作，司法社會(huì)工作。

任文啟，梁盼. 西部地區(qū)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展的基本問題與內(nèi)在原因分析［J］.社會(huì)工作與管理，2017，17(1):5-11.