[英國] S.普理查德

南亞地區(qū)水資源開發(fā)與管理的跨境合作

[英國] S.普理查德

總結了南亞地區(qū)水資源跨境合作的相關研究，闡述了該地區(qū)水資源合作系統(tǒng)的復雜性，各國在水資源合作中達成的共識和存在的問題。指出雖然南亞各地區(qū)間的政治經(jīng)濟現(xiàn)狀存在顯著差異，但跨境水資源合作仍是可行的。介紹了相關研究提出的主要建議及展望。

水資源；跨境水資源；合作系統(tǒng)；南亞地區(qū)

在水資源共享方面，南亞地區(qū)是世界上整體性最差的區(qū)域之一。相關研究表明，若對水資源共享事宜處理不當，會加劇國與國之間的不信任。通常認為，水資源在南亞國家之間的分配是一種“零和博弈”，對這種寶貴資源的共享將會導致國與國之間關系緊張。各國之間的彼此不信任經(jīng)常導致合作受阻，他們通常也都不情愿分享數(shù)據(jù)。

詳細研究了南亞地區(qū)水資源、能源和環(huán)境系統(tǒng)，記錄了跨境水資源合作的實際案例，重點介紹了實現(xiàn)合作的途徑，以及這種區(qū)域性合作方式所能帶來的效益。研究表明，跨境合作完全可行。

1 復雜的系統(tǒng)

從古至今，一般認為跨境流域是一種復雜且互相關聯(lián)的系統(tǒng)，也是國與國之間競爭與合作的根源之一。人口的增長和有限的水資源供應不斷加劇著人們對于沖突的恐慌，但近期歷史表明，合作多于沖突，合作通常以協(xié)議和合約形式進行。

南亞河流系統(tǒng)包括恒河和印度河等，這些河流流經(jīng)了7個國家，為超過10億人提供水源。這一地區(qū)的河流管理存在諸多相同的挑戰(zhàn)，因此本應該創(chuàng)造更多合作的機會(鮮有例外)，然而研究表明，這種合作尚未實現(xiàn)。

南亞區(qū)域性合作主要集中在災害響應、跨境電力交易和區(qū)域交流等領域中。這些地區(qū)已經(jīng)開展了協(xié)同合作，但這種合作受到諸多限制。研究總體結論表明，雖然南亞地區(qū)各國之間存在政治分歧和經(jīng)濟發(fā)展不對稱，但在該地區(qū)開展水資源相關的合作是完全可行的。

2 共識的增進

近期，南亞地區(qū)發(fā)生了洪水、地震和干旱等自然災害，其中包括數(shù)次跨境自然災害。各國之間展開密切交流和協(xié)同合作，有助于規(guī)避災害造成的損失，特別是洪水災害。一直以來，洪水災害困擾著數(shù)以百萬計的人口，而南亞又是世界上最容易受洪水侵害的地區(qū)。

研究指出，盡管南亞各國面對相同的災害風險，但跨國防洪合作的例子在該地區(qū)較為少見。由于缺乏有效的預警機制，各國之間存在信任危機。例如，尼泊爾和巴基斯坦的專家對印度在跨界河上修建大壩的行為以及相關數(shù)據(jù)、信息的分享表示質疑。巴基斯坦和阿富汗之間并不共享或交換水文數(shù)據(jù)，盡管喀布爾河(從巴基斯坦發(fā)源，流經(jīng)阿富汗，最后流回巴基斯坦)同時給兩國帶來了洪水風險。尼泊爾曾經(jīng)向孟加拉國傳真過水資源數(shù)據(jù)，不過近年來，由于員工人手有限，這種信息交換越來越少。

盡管現(xiàn)狀并不樂觀，但有跡象表明，各國正朝著“增進共識”的大方向邁進。各國漸漸認同，對于高效的洪水預報來說，跨境合作是刻不容緩的，但實際進展卻非常緩慢。

現(xiàn)在的洪水預警一般是基于河流上游水位，但在將來，通過氣象數(shù)據(jù)計算出上游降雨到下游發(fā)生洪水所需的時間，可以提供更長的洪水預見期。這將為受洪水影響地區(qū)提供更高效的預警，但同時也需要跨境合作。

印度和尼泊爾就開展了一個合作項目，向受洪水影響地區(qū)的人們發(fā)布預警，使他們可以在洪水到來之前有足夠的時間轉移到更高海拔的地區(qū)。該項目已經(jīng)成功減少洪水造成的人員傷亡。該項目團隊在尼泊爾有過建立早期預警的經(jīng)驗，與印度當?shù)卣⒘艘欢ǖ穆?lián)系，且有一批資深的專家。項目一開始聚焦于少數(shù)幾個村莊以證明系統(tǒng)的有效性，在此之后，其他村莊也相繼加入。

此外，區(qū)域范圍的干旱預報工作也正在推進中。其中一項重要的工作包括與相關地區(qū)(孟加拉國、不丹、印度、尼泊爾、巴基斯坦和斯里蘭卡)的政府部門合作，建立一個干旱監(jiān)測系統(tǒng)。

3 數(shù)據(jù)共享

跨境合作面臨的另一個障礙是河流數(shù)據(jù)的共享。長久以來，這種合作都備受爭議，甚至牽涉到泄密的問題。例如，出于安全因素考慮，印度恒河并未公布其徑流數(shù)據(jù)。

此次研究給出了一個雙邊協(xié)定的范例，涉及中國、印度、孟加拉國和巴基斯坦。鑒于徑流數(shù)據(jù)的重要性，上述國家已經(jīng)同意通過官方渠道分享數(shù)據(jù)。這種合作是一個很大的進步，然而，在數(shù)據(jù)解析與使用、以及向相關洪水高風險地區(qū)傳遞信息方面，還需要進行更深入的合作?？偟膩碚f，這次合作仍是在跨境河流數(shù)據(jù)共享方面一次重要的思想轉變。

4 水電交易

跨境水電交易可以成為一種能源交易形式，甚至可能是解決南亞能源短缺問題的方案之一。雖然南亞具有非常豐富的水能資源(估計300 GW)，但僅有一小部分得到利用，整個地區(qū)仍受到能源短缺困擾。

南亞地區(qū)各國必須合作對其水電資源進行開發(fā)。確保能源安全只是合作的原因之一，合作還會帶來經(jīng)濟效益并促使該地區(qū)國與國關系的友好發(fā)展，甚至還能對可持續(xù)水資源管理進行整體規(guī)劃。

該地區(qū)鮮有跨境水電開發(fā)合作的范例，合作的內(nèi)容與預期的目標各不相同。巴基斯坦與印度一直以來都在水電開發(fā)方面存在頗多爭執(zhí)，以至于印度已經(jīng)轉而與尼泊爾和不丹合作進行水電項目開發(fā)。

印度和不丹合作的案例十分重要，被認為是水資源管理跨境合作、互惠互利的典范。印度的電力供應缺口較大，每年的能源赤字達3%～4%。印度已經(jīng)援建了不丹數(shù)個大型水電項目。這些項目在一年中的絕大多數(shù)時間向印度出口電力，并在每年1月到3月從印度進口電力。該項合作帶來了共贏。盡管不丹的水電潛能僅為印度的1/5，卻對印度的能源安全起到了至關重要的支持。研究報告援引了2015年7月印度北部電網(wǎng)崩潰導致的重大斷電事故作為例子，不丹當時緊急調配水電站的額外發(fā)電量，為印度北部電網(wǎng)維修提供了保障。

不丹將水電發(fā)展作為其經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，該國已經(jīng)從水電出口以及與印度簽署的相關協(xié)議中獲取了利潤。不丹作為南亞地區(qū)最小的國家，其GDP從1992～2013年間翻了5倍。不丹的大部分水電站為環(huán)境友好型的徑流式電站。接下來要修建的水電站將在設計階段考慮氣候適應性、風險降低以及生態(tài)保護等因素，以保障公眾的最大利益。不丹相關部門制定了制度和法律上的相應條款。

研究表明，印度和不丹良好的雙邊關系是兩國合作開發(fā)水電資源取得成功的關鍵因素。雙方的友好關系可以追溯到印度被英國殖民的時代，之后，印度在政治與軍事上對不丹的支持，進一步穩(wěn)固了雙方的互信。這種在能源上的相互依賴，使兩個國家的關系步入良性循環(huán)。

該案例充分顯示出通過互惠互利合作方式進行水資源開發(fā)以滿足基本發(fā)展需求并促進經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實性，這種合作方式進而會加強雙方保護環(huán)境的責任感，增加對環(huán)境保護的經(jīng)濟投入。政治因素、與經(jīng)濟發(fā)展相適應的政策以及水電項目的技術要求，是合作中的關鍵點。

5 關鍵建議

研究中所列舉的案例反映了跨境合作的不同形式，其合作的規(guī)模也有差異，不同項目存在不同的政治、社會和經(jīng)濟背景。研究給出的主要建議主要包括以下幾方面。

(1) 成功的跨境水資源開發(fā)與管理合作都需要得到支持。研究中援引的絕大多數(shù)成功項目，都要讓合作各方確信可以從項目中獲益之后，他們才愿意為項目提供支持。

(2) 在項目的早期階段就應尋求政府的介入。

(3) 對于不同的項目，政府介入程度視具體情況而定。在洪水早期預警系統(tǒng)項目中，應與當?shù)卣?lián)系。

(4) 需要重點關注與社區(qū)的商討，確保其對項目的支持。

(5) 跨境水資源項目具有一定敏感性，這是合作中面臨的重要挑戰(zhàn)。為了減少這種情況的發(fā)生，項目發(fā)起人和設計者應該首先通過官方渠道或非官方渠道建立一套透明化機制，并在各利益相關方之間施行。

(6) 需要提高數(shù)據(jù)獲取與分析能力。

(7) 成功的跨境解決方案一般都具有成本高、規(guī)模大的特點。較小的項目雖然可行性強，但通常很難產(chǎn)生必要的政策牽引效應，以至于無法得到切實產(chǎn)出，從而難以獲得成功。

(8) 國際政治是繞不開的問題。雙邊關系會影響跨境合作的可行性。

(9) 在政策交流和水資源管理案例中，需要有見識、有責任感的媒體積極參與。如今正在進行中的數(shù)個項目都在吸引這樣的媒體去關注水資源相關議題。

(10) 跨境合作需要惠及雙方，但不一定都是經(jīng)濟上的利益。例如，在洪水預警的案例中，對上游地區(qū)的好處在于讓其意識到預警機制能有效地避免洪水對下游地區(qū)的侵害。

研究得出結論，雖然南亞地區(qū)各國之間存在政治分歧和經(jīng)濟發(fā)展不對稱，但在此地區(qū)開展水資源相關的合作是完全可行的。地區(qū)間面臨的挑戰(zhàn)大體相似，因此要對所面臨的威脅及合作帶來的利益達成共識，才能在流域相關國家之間形成更多的合作伙伴關系。而且，通過對成功的跨境水資源合作進行擴展和深化，還能夠完善水資源政策并增強其彈性和靈活性。

王子昂 譯

(編輯：李 慧)

2017-02-20

1006-0081(2017)04-0003-02

TV213

A