梁立章 張岳峰

(1.遼寧省農(nóng)村水利建設(shè)管理局，遼寧 沈陽 110003；2.水利部發(fā)展研究中心， 北京 100038)

遼寧省農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護項目實施中的問題及對策

梁立章1張岳峰2

(1.遼寧省農(nóng)村水利建設(shè)管理局，遼寧 沈陽 110003；2.水利部發(fā)展研究中心， 北京 100038)

本文從遼寧省農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護的基本情況入手，分析其在實施維修養(yǎng)護項目管理方面存在的問題和難點，從制度建設(shè)、資金分配、實施程序、項目安排、質(zhì)量監(jiān)管、資金管理等角度闡述了遼寧省在農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護項目管理方面所做的探索和嘗試。

制度辦法； 管理程序； 工程質(zhì)量； 資金管理

1 基本情況

遼寧省現(xiàn)有農(nóng)村水利工程34.6萬處，由于工程大多建設(shè)于20世紀(jì)70年代以前，受當(dāng)時建設(shè)資金缺口大等因素影響，工程普遍標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差、配套不全，且經(jīng)過多年的運行，設(shè)施設(shè)備老化失修、損壞現(xiàn)象比較嚴(yán)重[1-4]。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全省無法正常運行的工程約占總數(shù)的13.4%。

為解決水利工程長期以來“重建輕管”的問題，按照2011年中央1號文件要求，水利部設(shè)立農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護基金，自2013年起開始在全國范圍內(nèi)下達維修養(yǎng)護資金。與此同時，遼寧省在2014年，按照國家有關(guān)要求及省級農(nóng)村水利工程管理辦法規(guī)定，從省級土地出讓收益計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金中安排資金用于農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護。至2015年，全省下達省以上維修養(yǎng)護資金5.74億元，其中中央資金2.11億元，省級資金3.63億元，實施維修養(yǎng)護項目11308處。

2 存在問題及原因分析

水利工程維修養(yǎng)護資金的投入，對于全省水利工程長期匱乏維護的現(xiàn)狀具有重要的改善作用，實施維修養(yǎng)護項目將大幅改善全省農(nóng)村水利工程運行狀況，并促進工程運行管護工作。但應(yīng)注重如何有效實施維修養(yǎng)護項目，若繼續(xù)遵循常規(guī)的水利工程建設(shè)實施仍會出現(xiàn)當(dāng)前普遍存在的一系列問題和難點[5-8]。

2.1 項目管理無章可循

一是關(guān)于農(nóng)村水利維修資金的設(shè)立、籌資渠道沒有明確，農(nóng)村水利工程亟須實施維修養(yǎng)護項目，但資金來源、籌資主體等都沒有制度化；二是缺乏明確的維修養(yǎng)護管理辦法，維修養(yǎng)護資金如何申請、申報主體、組織實施主體以及組織實施規(guī)范均未明確；三是維修養(yǎng)護項目缺乏監(jiān)督和考核，項目實施過程中的資金監(jiān)管、質(zhì)量保障等缺乏實施細則和考核標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 項目實施不易操作

一是已有項目管理方式主要針對新建工程，而維修養(yǎng)護工程實施程序與之有很大的區(qū)別，無法“生搬硬套”；二是各地實際情況不同，項目管理要求標(biāo)準(zhǔn)不一，無法實行統(tǒng)一模式“一刀切”；三是維修養(yǎng)護項目分散，數(shù)量較多，工程量卻很小，即便是“打捆”招標(biāo)，實施起來難度仍然很大。

2.3 工程質(zhì)量監(jiān)管困難

一是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不易制定，達不到新建工程質(zhì)量要求，不能按照新建工程的質(zhì)量檢查、檢測的標(biāo)準(zhǔn)衡量；二是維修養(yǎng)護工程多為小修小補，甚至是隨壞隨修，質(zhì)量監(jiān)管很難及時到位；三是項目分散，點多面廣，基本都在田間地頭，山腰河灘，質(zhì)量監(jiān)管鞭長莫及。

2.4 項目資金監(jiān)管困難

一是項目多而分散，工程資金審核難度大；二是項目實施主體不一，資金撥付方式多樣化；三是當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟狀況不好，資金撥付緩慢。

3 思路及對策

針對以上問題和難點，遼寧省采取了一系列措施積極進行改善。

3.1 完善制度，出臺一系列管理辦法，明晰規(guī)定內(nèi)容

一是出臺《遼寧省農(nóng)村水利工程管理辦法》，明確規(guī)定了“省、市、縣三級財政從本級水利非稅收入、按國家規(guī)定從土地出讓收益計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金中，按照不低于20%的比例安排資金，作為農(nóng)村水利工程管理專項資金，專款專用，用于工程的維修、養(yǎng)護和管理”；二是在管理主體、落實管護責(zé)任基礎(chǔ)上，圍繞管護經(jīng)費籌集、分配使用及效益評價等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，水利廳與財政廳聯(lián)合制定了《遼寧省省級農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護項目及資金使用管理辦法》；三是水利廳編制印發(fā)了《遼寧省農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護項目驗收方案》及《遼寧省農(nóng)村水利管理績效考核細則》，規(guī)范明晰了竣工驗收、績效考核等具體要求，建立了農(nóng)村水利管理績效考核獎補機制。

3.2 因地制宜，創(chuàng)新工程實施程序，嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)管

a.優(yōu)化項目前期工作。項目安排的一般原則：一是符合維修養(yǎng)護資金的使用范圍，只能用于工程維修、養(yǎng)護和日常管理，不能用于新建、改建、擴建項目；二是一般重點用于農(nóng)村飲水、灌溉、排澇及防洪工程等；三是結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村水利工作的特殊需求，如2015年春旱期間優(yōu)先用于抗旱工程；四是結(jié)合項目區(qū)農(nóng)村水利管理工作成效、管護主體積極性及項目輕重緩急程度綜合確定。維修養(yǎng)護項目實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報、縣級復(fù)核、市級審批、省級備案”的管理模式：每年管護主體根據(jù)工程實際狀況向鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站提交工程維修養(yǎng)護申請，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站審核、匯總后報送縣級水利部門；縣級水利部門會同財政部門對申報項目進行復(fù)核，結(jié)合當(dāng)年維修養(yǎng)護資金額度，按照輕重緩急原則編制項目計劃及實施方案；市級水利部門會同財政部門對項目計劃及實施方案進行審查、批復(fù)后，縣級水利部門即可組織項目實施，項目計劃及批復(fù)文件報送省水利廳備案。

b.依據(jù)項目特點靈活實施項目。養(yǎng)護項目可以結(jié)合本地實際，采取委托專業(yè)機構(gòu)、招投標(biāo)、承包、購買社會服務(wù)等多種形式確定實施單位。結(jié)合維修養(yǎng)護項目數(shù)量多、規(guī)模小、地點分散、技術(shù)含量不高、隨時發(fā)生及應(yīng)急實施的特點，從實際出發(fā)，直接確定承包人的方式更符合項目管理實際需要。批量采購的材料設(shè)備一般實施政府采購，嚴(yán)格控制材料設(shè)備的質(zhì)量。

c.嚴(yán)格項目管理制度。項目管理實行“六個嚴(yán)格”。一是嚴(yán)格按照批復(fù)組織實施。項目實施內(nèi)容嚴(yán)格按照批復(fù)的項目計劃及實施方案實施，項目變更必須履行報批手續(xù)，由市級批復(fù)后，報省廳備案。二是嚴(yán)格遵守財務(wù)管理制度。財務(wù)結(jié)算實行縣級財政報賬制，主要設(shè)備材料實行集中招標(biāo)或政府采購，資金要用于維修養(yǎng)護項目的人工費、材料費、機械使用費等重點支出。三是嚴(yán)格執(zhí)行項目公示制度。通過網(wǎng)絡(luò)、村務(wù)公開欄等形式，在項目立項前、施工中、完工后三個階段，將項目遴選程序、遴選結(jié)果、建設(shè)內(nèi)容、資金來源、招標(biāo)投標(biāo)情況、資金使用、工程效益及監(jiān)督電話等情況進行公示，主動接受各方面的監(jiān)督。四是嚴(yán)格控制項目質(zhì)量。實行專業(yè)監(jiān)理公司、縣水利部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、村水管員及受益群眾代表對項目實施過程進行全程監(jiān)督，主要材料設(shè)備有質(zhì)量合格證，嚴(yán)格控制項目質(zhì)量。五是嚴(yán)格要求項目實施進度。實行項目進度旬報制度，實時掌握項目進展情況，對進度落后的縣區(qū)進行實地督促和全省通報，將項目完成情況作為省政府對市政府考核、農(nóng)建“大禹杯”考核和農(nóng)村水利管理績效考核的重要指標(biāo)，確保項目按時優(yōu)質(zhì)完成，盡早發(fā)揮資金使用效益。六是嚴(yán)格項目檔案管理，項目驗收檔案資料要求內(nèi)容齊全、分類清晰、管理規(guī)范，有實施前后對比的影像資料。

d.規(guī)范項目驗收程序。項目驗收實行“縣級初驗、市級驗收、省級抽查”的方式。縣級初驗由縣級水利部門負責(zé)整理項目竣工驗收資料，會同財政部門對項目逐項進行現(xiàn)場驗收，對隱蔽工程等薄弱環(huán)節(jié)進行重點驗收,驗收合格后，向市級水利部門提交驗收申請。市級驗收由市級水利部門會同財政部門共同組織，按照不低于項目計劃數(shù)10%的比例進行抽查，現(xiàn)場查看項目實施情況及成效，走訪管護主體及受益群眾代表，查閱項目驗收檔案資料，出具驗收意見。省級抽查由省水利廳對驗收結(jié)果進行抽查，對抽查不合格的地區(qū)責(zé)令限期整改，整改后重新抽查，省級抽查結(jié)果作為分配下批次資金的重要依據(jù)。通過項目驗收，進一步強化了項目管理，及時總結(jié)經(jīng)驗和不足，提高了建設(shè)管理人員的責(zé)任意識。

3.3 合理分配，嚴(yán)格資金監(jiān)管，規(guī)范撥付流程

a.資金分配公正化。省以上資金安排實行因素分配法，其中縣(市、區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域面積占權(quán)重50%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)量占權(quán)重30%、省級績效考核結(jié)果占權(quán)重20%。資金覆蓋范圍為全省完成基層服務(wù)體系建設(shè)的76個縣區(qū)，其中40個縣、36個涉農(nóng)郊區(qū)。

b.資金使用紀(jì)律化。明確資金專項用于維修養(yǎng)護項目的人工費、材料費、機械使用費等重點支出。要求市縣財政部門應(yīng)會同水行政主管部門按照現(xiàn)行法律法規(guī)及預(yù)算和財務(wù)管理制度，加強對專項資金的管理和監(jiān)督，切實做到專款專用，嚴(yán)禁截留、滯留、轉(zhuǎn)移、挪用和平衡預(yù)算。

c.資金撥付規(guī)范化。縣水利部門作為項目法人資金撥付的一般流程：項目完工后，施工單位提交請款報告(支付申請)至縣水利部門，縣水利部門會同財政部門組織監(jiān)理單位、質(zhì)監(jiān)及農(nóng)水等股室等對工程量、工程質(zhì)量等進行現(xiàn)場核驗；驗收通過后將請款報告報送至縣財政部門，經(jīng)縣財政部門審核后支付給施工單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項目法人資金撥付的一般流程：項目完工后，施工單位提交請款報告(支付申請)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織相關(guān)單位對工程量、工程質(zhì)量進行現(xiàn)場核驗后報送縣水利部門，縣水利部門會同財政部門對項目進行驗收；驗收通過后將請款報告報送至縣財政部門，經(jīng)縣財政部門審核后撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所支付給施工單位。

4 結(jié) 語

自實施維修養(yǎng)護項目以來，遼寧省本著制度先行的原則，從項目實施過程、資金分配管理、質(zhì)量監(jiān)督管理等方面不斷探索，制定了一套較為完整的制度體系，規(guī)范了項目管理和資金使用，讓維修養(yǎng)護資金發(fā)揮出應(yīng)有的作用，農(nóng)村水利工程運行狀況有了較大改善，工程運行管護水平也有了大幅提升。遼寧省在農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護項目管理方面所做的探索和嘗試，可為各地水利工程維修養(yǎng)護項目的有效實施提供借鑒和參考。

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Problems of the implementation of rural water conservancy engineering maintenance and curing projects in Liaoning Province and countermeasures

LIANG Lizhang1, ZHANG Yuefeng2

(1.LiaoningRuralWaterConservancyConstructionBureau，Shenyang110003,China;2.DevelopmentResearchCenteroftheMinistryofWaterResources,Beijing100038,China)

The paper starts with basic situation of rural water conservancy engineering maintenance and curing in Liaoning Province. Problems and difficulties in the aspect of managing maintenance and curing works are analyzed. The exploration and attempts of managing rural water conservancy engineering maintenance and curing projects in Liaoning Province are described from the aspects of system construction, capital allocation, implementation procedures, project arrangement, quality supervision, capital management, etc.

rules and regulations; management procedures; engineering quality; capital management

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.04.020

TV512

B

1005-4774(2017)04- 0074- 04