胡 淑 超

(天津土地交易中心,天津 300042)

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·建筑業(yè)管理與政策研究·

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市難點(diǎn)及對(duì)策研究

胡 淑 超

(天津土地交易中心,天津 300042)

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在著主體不明晰、交易方式不完善、土地增值收益調(diào)節(jié)金征收及收益分配不平衡等難點(diǎn)問題，從制度保障、完善法律、加強(qiáng)管理等方面，提出了具體的解決對(duì)策，有利于創(chuàng)新土地制度改革、切實(shí)保障農(nóng)村集體土地權(quán)益。

農(nóng)村，建設(shè)用地，入市主體，使用權(quán)

近年來,中央不斷加大農(nóng)村土地改革力度,相繼出臺(tái)一系列政策文件進(jìn)行支持引導(dǎo)。從2013年十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》，提出了允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在一定前提下實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市的原則；至2015年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的任務(wù)，并要求各地探索完善用地產(chǎn)權(quán)制度。為深入推進(jìn)該項(xiàng)改革工作，2015年國(guó)務(wù)院選取了33個(gè)縣區(qū)進(jìn)行土地制度改革，其中15個(gè)縣區(qū)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，并下發(fā)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則。上述政策文件的頒布實(shí)施為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作提出了總體要求，明確了具體方向，對(duì)于創(chuàng)新土地制度改革、切實(shí)保障農(nóng)村集體土地權(quán)益具有重要意義。

1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀分析

自2015年國(guó)家試點(diǎn)實(shí)施方案批復(fù)以來，各地試點(diǎn)工作全面展開，取得了一系列實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)。自2015年8月19日農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首宗土地成功在浙江省德清縣出讓后，貴州湄潭、四川郫縣等多宗地塊集中入市，截至2016年8月底，全國(guó)15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共有171 宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，入市土地總面積約2 700畝，總價(jià)款約34億元。

國(guó)家層面和試點(diǎn)地區(qū)先后制定出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法》、合同示范文本等配套制度和政策法規(guī)，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地提供了法律和制度保障。

在試點(diǎn)地區(qū)探索經(jīng)驗(yàn)不斷增多，取得成效不斷擴(kuò)大的前提下，中央批復(fù)決定在堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)、嚴(yán)守耕地紅線、加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力、保障農(nóng)民利益的前提下，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。因此，如何全面綜合評(píng)估試點(diǎn)地區(qū)可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，深入剖析現(xiàn)實(shí)存在的難點(diǎn)問題，并提出切實(shí)可行的對(duì)策建議成為目前亟待解決的問題。

2 主要難點(diǎn)問題分析

2.1 入市主體不明晰

推行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主要?jiǎng)右蛑痪褪潜Ｕ限r(nóng)村集體和農(nóng)民的土地權(quán)益，因此農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市權(quán)利主體應(yīng)為代表其所有權(quán)的農(nóng)民集體。根據(jù)《物權(quán)法》《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法應(yīng)由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組或鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表其行使所有權(quán)，農(nóng)民集體是農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者和管理者。但由于集體是一個(gè)政治概念，法律人格難以準(zhǔn)確定位，現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)民集體的內(nèi)涵及所有權(quán)行使方式等內(nèi)容還沒有明確規(guī)定，一些情況下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織甚至不具備獨(dú)立法人資格，存在主體虛位的情況。同時(shí)部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬不明,土地確權(quán)頒證工作尚未全面完成。

2.2 入市交易方式不完善

根據(jù)目前國(guó)家政策規(guī)定，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)等方式入市交易，并規(guī)定其最高使用年限與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)年限等同。在其使用期限內(nèi)，享有與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等的各項(xiàng)權(quán)能。根據(jù)目前試點(diǎn)地區(qū)入市成交案例來看，多數(shù)地區(qū)采取以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式進(jìn)行土地直接入市，提高了交易過程的公平、公開、公正性，但由于以出讓方式入市的土地，土地出讓年限較長(zhǎng)，出讓金數(shù)額較大，對(duì)于意向競(jìng)買的小微企業(yè)或村內(nèi)自然人資金負(fù)擔(dān)較重，存在著投資失敗后土地閑置浪費(fèi)的可能。能否根據(jù)國(guó)家促進(jìn)節(jié)約集約用地和支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地政策，實(shí)行工業(yè)用地彈性年期出讓、先租后讓、租讓結(jié)合等多種方式供地存在一定探索空間。同時(shí)，對(duì)于以租賃、作價(jià)出資(入股)方式入市，鑒于村集體與競(jìng)買人直接議價(jià)談判經(jīng)驗(yàn)不足，且對(duì)于土地租賃合同內(nèi)容、具體交易事項(xiàng)等缺乏制式文本，具體操作方式還有待完善。

2.3 土地增值收益調(diào)節(jié)金征收及收益分配不均衡

土地收益分配問題關(guān)乎農(nóng)民個(gè)體、土地使用權(quán)人、農(nóng)民集體、地方政府與國(guó)家等多方利益，各方利益的均衡分配是關(guān)乎能否順利開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的一個(gè)重大問題。在過去的實(shí)踐中，地方政府為了自身財(cái)政收入往往以國(guó)家名義低成本征地后再進(jìn)行入市交易，現(xiàn)有國(guó)家層面出臺(tái)了土地增值收益調(diào)節(jié)金征收、使用方面的管理辦法，該辦法對(duì)土地增值收益調(diào)節(jié)金的概念內(nèi)涵、繳納方式、繳納比例、征收部門等做了原則規(guī)定，但地方政府能否主動(dòng)作為，還利于民，主動(dòng)將自身角色由參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，將是影響農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的重要因素。同時(shí)農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)村集體組織之間既有利益共同點(diǎn)，也有利益沖突，如何平衡二者訴求也有待研究。

3 解決對(duì)策

3.1 科學(xué)界定入市主體

明確入市主體是開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前提,因此各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際，積極探索將用于入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與其他集體資產(chǎn)進(jìn)行分離，由代表其所有權(quán)的農(nóng)民集體委托授權(quán)的具有市場(chǎng)法人資格的土地股份合作社、土地專營(yíng)公司等作為入市實(shí)施主體，代表集體行使所有權(quán)。以江蘇蘇州為例，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立了“集體土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司”，由其負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所屬土地資產(chǎn)的開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)、管理和收益分配。這種通過企業(yè)化管理模式對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行管理的方式，較好地實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易后直接取得土地收益。上海市松江區(qū)則采取由村集體經(jīng)濟(jì)組織入股，成立集體所有制性質(zhì)的鎮(zhèn)級(jí)土地資產(chǎn)管理公司，以此作為入市主體代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行入市交易。地方人民政府及相關(guān)職能部門應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)，保證入市主體充分、公平行使權(quán)利，履行職責(zé)。

3.2 健全土地增值收益分配監(jiān)管機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)國(guó)家和集體之間分享比例的大體平衡，地方人民政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施投入、土地用途轉(zhuǎn)變、土地等級(jí)、交易方式等因素綜合考慮，加快完成土地確權(quán)登記工作，確定土地所有者及使用者的權(quán)屬關(guān)系，并以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行首次收益分配。首次分配需要政府根據(jù)情況合理確定土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例、調(diào)節(jié)金核算辦法、征收部門，并定期向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員公示土地成交及調(diào)節(jié)金收取情況。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在首次土地收益中留取一定比例用于今后發(fā)展建設(shè)，并將收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理。其他收益在組織成員之間平等分配，并及時(shí)將分配情況、收益管理、使用進(jìn)行內(nèi)部公示，接受審計(jì)、政府和公眾監(jiān)督。政府作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地入市交易的監(jiān)督者，對(duì)增加土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值起到了一定作用，也應(yīng)取得一定土地收益,因此再次收益分配應(yīng)以政府參與調(diào)節(jié)為原則，政府設(shè)立科學(xué)合理的稅費(fèi)體系，并以此為途徑來收取一定稅費(fèi)獲取相應(yīng)的土地增值收益。

3.3 完善土地使用權(quán)能內(nèi)容

為增強(qiáng)土地使用權(quán)人利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款的合法性，銀監(jiān)會(huì)近期出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》。該辦法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押范圍、抵押條件、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式等做出了原則規(guī)定。在該辦法的引導(dǎo)下，各地應(yīng)加快開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)融資擔(dān)保試點(diǎn)，探索建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資體系，引導(dǎo)和鼓勵(lì)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)積極參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市活動(dòng)，并不斷強(qiáng)化金融服務(wù)對(duì)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的支撐作用。同時(shí)各地有關(guān)行政主管部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際,具體細(xì)化抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)具體方式，進(jìn)一步規(guī)范抵押中的評(píng)估、交易等程序和要求，引導(dǎo)土地使用權(quán)人的抵押融資活動(dòng)，落實(shí)抵押權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)途徑。

[1] 張德霖.在進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)動(dòng)員部署會(huì)上的講話[J].國(guó)土資源通訊，2016(20)：11-16.

[2] 吳 萍.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的困境與出路[J].法學(xué)研究,2016(1):96-101.

[3] 謝澤夫,陸 紅.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市障礙及對(duì)策[J].天津法學(xué),2016(1):46-50.

[4] 高 珊,呂美曄,金高峰,等.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)困境及啟示——以江蘇省調(diào)查為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2016(1):84-86.

[5] 張玉梅,王子柱.中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革研究——以貴州湄潭農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地拍賣案為例[J].改革與戰(zhàn)略,2016(3):69-73.

[6] 劉冬鳳.新型城鎮(zhèn)化背景下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的影響因素研究——以浙江湖州為例[D].杭州:浙江財(cái)經(jīng)大學(xué),2015.

[7] 黃建水,黃 鵬.農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的人大授權(quán)試點(diǎn)問題研究[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015(4):11.

On difficulties in transferring rural collective construction sites to urban area and its strategies

Hu Shuchao

(TianjinLandTradeCenter,Tianjin300042,China)

According to some problems in transferring the rural collective construction sites into urban parts including the unclear main parts, imperfect trade approaches, imposing of land value-added revenue adjustment fund and imbalanced income distribution, and points out the solution strategies from the system guarantee, legal improvement, and management enhancement, so as to innovate the land system reform and guarantee the rural collective land interests.

rural area, construction site, main part of land transferring, utility right

2016-11-22

胡淑超(1985- )，女,碩士，工程師

1009-6825(2017)04-0233-02

F301.2

A