李重民

（山西省張峰水庫(kù)建設(shè)管理局 山西太原 030002）

水利工程建設(shè)管理模式的探討

李重民

（山西省張峰水庫(kù)建設(shè)管理局 山西太原 030002）

論述了山西省水利工程建設(shè)管理，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府直接行政管理到改革開(kāi)放后逐步推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的發(fā)展歷程，以及項(xiàng)目法人制的推行對(duì)山西省水利工程建設(shè)管理起到的重要作用，同時(shí)，根據(jù)水利工程項(xiàng)目的投資體制或工程建設(shè)所在的行政管理區(qū)，提出了相應(yīng)的管理模式。

水利；項(xiàng)目法人；管理模式

1 山西省水利工程建設(shè)管理發(fā)展過(guò)程

1.1 建設(shè)管理的初期階段

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1990年以前），山西省的水利工程建設(shè)是按照原水電部和省下達(dá)的建設(shè)任務(wù)和計(jì)劃，采取自營(yíng)方式進(jìn)行建設(shè)，主要由國(guó)家或省政府出資，由政府采取行政手段直接進(jìn)行建設(shè)管理。為了適應(yīng)水利工程建設(shè)，山西省原各市（原行署區(qū)域）均有設(shè)計(jì)院和水利工程建設(shè)局（隊(duì)），培養(yǎng)儲(chǔ)備建設(shè)管理人才。一旦有水利工程興建，由政府組建建設(shè)單位，抽調(diào)一批技術(shù)和行政管理人員，成立工程建設(shè)指揮部，負(fù)責(zé)工程建設(shè)期的管理，建成后移交運(yùn)行管理單位。工程竣工驗(yàn)收后，工程建設(shè)指揮部隨即解散。這一時(shí)期，山西省在水利工程建設(shè)期，成立的工程建設(shè)指揮部，省級(jí)的有禹門(mén)口工程指揮部和冊(cè)田水庫(kù)工程指揮部；地市級(jí)的有浪店工程指揮部（由運(yùn)城行署人民政府成立）、草峪嶺隧洞工程指揮部（由臨汾行署人民政府成立）等。

1.2 實(shí)行項(xiàng)目法人管理制過(guò)渡階段

上世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，我國(guó)在基本建設(shè)領(lǐng)域也推行“三項(xiàng)制度”改革，而水利工程建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制是推行“三項(xiàng)制度”改革的核心和關(guān)鍵，對(duì)提高投資收益、建立投資責(zé)任約束機(jī)制、確保工程工期和質(zhì)量起到了重要作用。

1994年，山西省計(jì)委、水利廳聯(lián)合頒發(fā)《山西省水利基本建設(shè)管理細(xì)則（試行）》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位組建、法人代表確認(rèn)及職責(zé)作了規(guī)定。1995年，水利部《水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的若干意見(jiàn)》規(guī)定：“今后新開(kāi)工的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目原則上都要實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制；其他類型的項(xiàng)目應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制”。1996年，原國(guó)家計(jì)委《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》規(guī)定：“國(guó)有單位經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目在建設(shè)階段必須組建項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人可按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司和股份有限公司?！边@些法規(guī)為山西省水利工程建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目法人管理制，奠定了可靠的基礎(chǔ)。這一時(shí)期，山西省組建的項(xiàng)目法人有：萬(wàn)家寨引黃工程總公司、汾河二庫(kù)建設(shè)總指揮部（1995年改為山西省汾河二庫(kù)工程總公司）。開(kāi)始實(shí)行了項(xiàng)目法人管理制的管理模式。

1.3 實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制階段

1999年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》規(guī)定：“基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，除軍事工程等特殊情況外，都要按政企分開(kāi)的原則組建項(xiàng)目法人，實(shí)行建設(shè)法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法定代表人對(duì)工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)。凡沒(méi)有實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的在建項(xiàng)目，要限期進(jìn)行整改?！?999年，水利部《堤防工程建設(shè)管理暫行辦法》和《關(guān)于在建水利工程實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制整改工作的通知》分別要求，“凡是由國(guó)家投資的在建水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，沒(méi)有實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的，均要進(jìn)行整改”；“公益性為主的項(xiàng)目，負(fù)責(zé)征地移民等外部協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)(指揮)機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)應(yīng)有明確的職責(zé)分工，并責(zé)任到位。”

2000年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了原國(guó)家計(jì)委、水利部等4部委《關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見(jiàn)》，文中要求公益性水利工程要建立、健全項(xiàng)目法人責(zé)任制，并規(guī)定了中央和地方水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建及主要職責(zé)。2001年，水利部《關(guān)于貫徹落實(shí)加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)的通知》中，進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定了公益性水利工程建設(shè)如何實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。2007年，山西省水利廳發(fā)布了《社會(huì)資金建設(shè)應(yīng)急水源工程項(xiàng)目法人組建管理辦法（試行）》，對(duì)山西省以社會(huì)資金投資為主建設(shè)的應(yīng)急水源工程組建項(xiàng)目法人、基本條件、主要職責(zé)、董事會(huì)和總經(jīng)理職權(quán)作了明確規(guī)定。2009年，山西省印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的意見(jiàn)》，提出了進(jìn)一步完善山西省水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的若干意見(jiàn)。上述文件的出臺(tái)，標(biāo)志著山西省水利工程建設(shè)全面實(shí)行項(xiàng)目法人管理制。項(xiàng)目法人組建工作得到進(jìn)一步規(guī)范。

這一時(shí)期實(shí)施的項(xiàng)目有：大型灌區(qū)節(jié)水配套項(xiàng)目、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目、新建的張峰水庫(kù)工程等。如汾河、桑干河等一批灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套項(xiàng)目以及冊(cè)田、東榆林等一批病險(xiǎn)水庫(kù)項(xiàng)目基本是以原灌區(qū)或水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)為依托，按照建管結(jié)合的原則，由當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)組建了項(xiàng)目法人。

尤其在2005年至2013年期間，根據(jù)山西省人民政府《關(guān)于印發(fā)山西省省直部門(mén)保留的非行政許可審批項(xiàng)目目錄的通知》（晉政發(fā)〔2005〕23號(hào)）和《關(guān)于公布省本級(jí)行政審核項(xiàng)目目錄的決定》（晉政發(fā)〔2013〕6號(hào)）文件精神，山西省制定了非行政許可項(xiàng)目審批制度《公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目項(xiàng)目法人組建方案審批》，審批的項(xiàng)目有柏葉口水庫(kù)工程、禹門(mén)口東擴(kuò)工程等。

2 山西省水利工程管理模式及優(yōu)勢(shì)

總結(jié)已建工程項(xiàng)目法人管理模式，對(duì)以后工程建設(shè)采取的管理機(jī)制，促進(jìn)工程按照既定目標(biāo)完成，具有十分的重要意義。

2.1 中央與省級(jí)聯(lián)合組建

中央與省級(jí)聯(lián)合組建項(xiàng)目法人的項(xiàng)目，一般是比較重要的大型流域骨干控制工程及跨省界工程。如萬(wàn)家寨樞紐工程，是由水利部、山西省、內(nèi)蒙古聯(lián)合組建萬(wàn)家寨樞紐有限公司，由水利部控股，負(fù)責(zé)工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，并按出資比例進(jìn)行效益分配。中央與省級(jí)聯(lián)合組建模式充分發(fā)揮了中央和地方兩個(gè)積極性，為工程順利實(shí)施奠定有利的基礎(chǔ)。

項(xiàng)目法人以水利部分管副部長(zhǎng)任組長(zhǎng)，各省分管副省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)的萬(wàn)家寨水利樞紐工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組負(fù)責(zé)，保證工程進(jìn)度、質(zhì)量、投資等建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)組協(xié)調(diào)各方自己需要解決的問(wèn)題，大力地支持了工程建設(shè)的進(jìn)展。

2.2 省與市聯(lián)合組建

山西省跨市的流域骨干項(xiàng)目，一般參照中央與省級(jí)聯(lián)合組建模式，由省、市聯(lián)合組建項(xiàng)目法人。如：張峰水庫(kù)工程是在沁河干流上修建的一座大（II）型水利樞紐，2003年由山西省水利廳代表省政府與晉城市共同組建“山西張峰水利工程有限公司”，負(fù)責(zé)工程的籌資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)和還貸。類似的項(xiàng)目還有：臨汾市和川輸水工程、柏葉口水庫(kù)工程等。省與市聯(lián)合組建模式更好的發(fā)揮了省級(jí)人才、財(cái)力優(yōu)勢(shì)，市級(jí)行政優(yōu)勢(shì)。

2.3 省或市獨(dú)立組建

一般為公益性項(xiàng)目，以中央或省級(jí)投資為主，省或市獨(dú)立組建項(xiàng)目法人。

禹門(mén)口東擴(kuò)工程是“十二五”山西大水網(wǎng)“兩縱十橫”規(guī)劃建設(shè)的第八橫，是依托黃河水資源，通過(guò)整合供水區(qū)域內(nèi)部分灌區(qū)、水庫(kù)等，實(shí)行對(duì)水資源統(tǒng)一管理和調(diào)配。工程從河津市清澗鎮(zhèn)龍門(mén)村的黃河干流取水，通過(guò)多級(jí)提水，向運(yùn)城市河津、稷山、新絳、萬(wàn)榮、臨猗、聞喜和臨汾市侯馬、曲沃、襄汾、翼城10個(gè)縣（市）提供工農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生活用水和生態(tài)補(bǔ)水。建成后，將有效改善臨汾、運(yùn)城兩市供水區(qū)域內(nèi)水資源嚴(yán)重短缺的現(xiàn)狀，灌溉面積可達(dá)16.73萬(wàn)hm2，是全省最大的灌區(qū)之一。由于是需要整合新老水利工程、跨地區(qū)、水資源實(shí)行統(tǒng)一管理和調(diào)配的大型水利工程，所以省政府批準(zhǔn)組建禹門(mén)水利工程管理局，統(tǒng)籌工程建設(shè)與運(yùn)行管理工作。

省級(jí)類似的項(xiàng)目建設(shè)管理的有：坪上應(yīng)急供水工程、汾河河道治理工程、滹沱河河道治理工程等。市級(jí)類似的項(xiàng)目有：晉中市的松塔水電站，運(yùn)城市的北趙引黃工程，大同市的孤山水庫(kù)，呂梁市的橫泉水庫(kù)、臨汾市的五馬水庫(kù)等。

2.4 由投資人自行組建

2007年，為適應(yīng)我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，山西省水利廳發(fā)布了《社會(huì)資金建設(shè)應(yīng)急水源工程項(xiàng)目法人組建管理辦法（試行）》，對(duì)山西省以社會(huì)資金投資為主建設(shè)的應(yīng)急水源工程組建項(xiàng)目法人、基本條件、主要職責(zé)、董事會(huì)和總經(jīng)理職權(quán)作了明確規(guī)定。激發(fā)國(guó)有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體投資為主興建水利工程的積極性。興起了由企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體獨(dú)資或控股組建水利工程項(xiàng)目法人的新生事物。如朔州東石湖水庫(kù)工程由中煤平朔煤業(yè)有限責(zé)任公司獨(dú)資組建項(xiàng)目法人；陽(yáng)城西冶水電站工程由陽(yáng)城縣竹林山西冶水電有限公司控股組建項(xiàng)目法人。類似的項(xiàng)目有：晉城東焦河水電站、灣測(cè)水電站、圍灘水電站、運(yùn)城夏縣溫峪供水工程、聞喜石門(mén)供水工程等。由投資人組建項(xiàng)目法人，統(tǒng)領(lǐng)工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)辦水利的主動(dòng)性。

2.5 代建制管理模式

有些水利建設(shè)組建管理機(jī)構(gòu)時(shí)，遇到區(qū)域內(nèi)有建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的管理人員缺乏，管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行需要很長(zhǎng)時(shí)間的磨合，不能及時(shí)滿足本項(xiàng)目建設(shè)管理需求，項(xiàng)目完工后建管人員要待新項(xiàng)目或解散等，產(chǎn)生管理資源的積壓或流失等問(wèn)題。為此，山西省積極探索“建設(shè)項(xiàng)目代建制”，逐步培育具有資質(zhì)要求的建設(shè)代理市場(chǎng)。山西省水利工程第一次引入代建模式的項(xiàng)目是河曲引黃工程。2010年，河曲縣人民政府委托有建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的黃河萬(wàn)家寨水利樞紐有限公司龍口工程建設(shè)管理局代建，率先在全省水利工程建設(shè)管理實(shí)行代建制。

長(zhǎng)治市八泉峽水庫(kù)工程建設(shè)，類似于代建制模式。由市政府從全市水利系統(tǒng)抽調(diào)一批具有水利工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的工程技術(shù)人員，組成項(xiàng)目代建機(jī)構(gòu)完成工程建設(shè)任務(wù)。工程竣工后，將移交當(dāng)?shù)卣M(jìn)行運(yùn)行管理。

水利工程建設(shè)實(shí)行代建制，將工程建設(shè)管理交給有建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)管理，行使項(xiàng)目法人權(quán)利與義務(wù)，可保證工程建設(shè)按既定目標(biāo)完成，發(fā)揮了參與各方的積極性與長(zhǎng)處，節(jié)省了社會(huì)資源，對(duì)無(wú)水利工程建管經(jīng)驗(yàn)的單位，該建設(shè)管理模式可借鑒。

3 結(jié)語(yǔ)

山西省水利工程實(shí)行項(xiàng)目法人制，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化的需要，明確了水利工程建設(shè)的主體責(zé)任，優(yōu)化了資源配制、提高了工程建設(shè)的效益，激發(fā)了各方對(duì)水利工程建設(shè)活力，具有不可比擬的優(yōu)越性，對(duì)深化體制創(chuàng)新與管理創(chuàng)新具有重要意義。水利工程建設(shè)管理模式應(yīng)根據(jù)自身情況，選擇不同水利工程建設(shè)管理模式，以適應(yīng)建筑市場(chǎng)對(duì)水利工程建設(shè)管理的要求。

Discussion on Construction Management Mode for Water Conservancy Project

LI Chong-min

The development course of hydraulic project construction management in Shanxi Province from governmental direct administration in planned economy period to project legal person responsibility system after the reform and opening up was expounded.Important role the implementation of project legal person system played in the hydraulic project construction management in Shanxi Province was discussed.The corresponding management mode was proposed according to investment system of hydraulic project or administrative region the project located.

water conservancy；project legal person；management mode

TV512

B

2017-02-08

2017-02-13

李重民（1978-），男，2001年畢業(yè)于太原理工大學(xué)，高級(jí)工程師。

1006-8139（2017）03-089-03