黃在軍

（陜西省漢中市石門水庫管理局，陜西漢中723000）

臺(tái)灣石門水庫庫區(qū)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)及啟示

黃在軍

（陜西省漢中市石門水庫管理局，陜西漢中723000）

臺(tái)灣石門水庫和陜西石門水庫都存在嚴(yán)重的淤積問題。通過與臺(tái)灣石門水庫管理管理機(jī)構(gòu)深入交流和研究分析，發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣在水庫保護(hù)方面法規(guī)政策健全、執(zhí)法嚴(yán)格，把水庫集水區(qū)作為特定水土保持區(qū)域予以重點(diǎn)治理和保護(hù)，全民水保意識(shí)強(qiáng)、參與程度高，水庫淤積得到有效緩解。結(jié)合陜西石門水庫實(shí)際，建議創(chuàng)新庫區(qū)監(jiān)督規(guī)執(zhí)法機(jī)制，把庫區(qū)作為重點(diǎn)區(qū)域加強(qiáng)保護(hù)和治理，推進(jìn)庫區(qū)群眾深度參與水庫保護(hù)，減緩水庫淤積速度。

庫區(qū)保護(hù)；水土保持；發(fā)展對(duì)策；石門水庫

臺(tái)灣石門水庫建成運(yùn)營(yíng)50年，淤積量0.92億m3，占總庫容的30%；有效庫容損失0.42億m3，淤積庫容占有效庫容的17%。陜西石門水庫建成運(yùn)營(yíng)42年來，淤積量達(dá)0.46億m3，占總庫容的44%；有效庫容損失0.13億m3，占有效庫容的21.7%。兩座水庫相比，盡管臺(tái)灣石門水庫庫區(qū)自然地理狀況更加惡劣，地質(zhì)土壤更加脆弱，年均降水量是陜西石門水庫庫區(qū)的3倍，但水庫實(shí)際淤積程度卻相對(duì)輕了很多。關(guān)鍵原因是臺(tái)灣地區(qū)特別注重水庫保育工作，水保、環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法嚴(yán)格，把水庫集水區(qū)作為特定水土保持區(qū)域“吃偏碗飯”，對(duì)水庫淤積持續(xù)實(shí)施綜合整治，民眾關(guān)注參與程度高促進(jìn)水土保持工作。

1 臺(tái)灣石門水庫保護(hù)工作的亮點(diǎn)

1.1 法規(guī)政策健全，執(zhí)法嚴(yán)格

臺(tái)灣在1976年頒布《山坡地保育利用條例》，規(guī)定海拔100 m以上，或海拔100 m以下但坡度在5°以上的地區(qū)，必須做好水土保持工作；要求山坡地的經(jīng)營(yíng)者、使用者、所有者必須按照規(guī)范和時(shí)限要求履行好水土保持義務(wù)。如果違反了條例，不僅要受到行政處罰，而且突出刑責(zé)，刑期短則6個(gè)月，最長(zhǎng)可達(dá)12年。

1994年，臺(tái)灣頒布了《水土保持法》，更加全面地突出了保育水土資源、減免災(zāi)害、促進(jìn)土地合理利用的內(nèi)容，細(xì)化了罰則和監(jiān)督管理措施，依法確定了一般水土保持區(qū)和特定水土保持區(qū)?！端帘３址ā芳跋嚓P(guān)配套政策規(guī)定，實(shí)行水土保持技師和核發(fā)水土保持施工許可證制度，通過水土保持技師簽證來落實(shí)科學(xué)防治，監(jiān)督管理水土保持。所有水土保持項(xiàng)目投資在2000萬臺(tái)幣（約合500萬人民幣）、或動(dòng)土面積超過2000 m2、或挖填土方總和超過5000 m3的，在實(shí)施過程中必須通過核發(fā)水土保持施工許可證，經(jīng)過有資質(zhì)的單位和技師簽證，來強(qiáng)化對(duì)破壞及影響水土資源行為的剛性約束。同時(shí)明確了開工規(guī)定、繳納保證金、施工檢查、檢查驗(yàn)收等一些列具體操作流程[1]。

為有效制止違規(guī)使用山坡地行為，臺(tái)灣自1990年起將全省劃分為1851個(gè)巡查區(qū)，指派巡查員1889人，負(fù)責(zé)查報(bào)違規(guī)使用山坡地行為。如果違反法規(guī)，無論涉及到政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)或者個(gè)人，都要受到行政、經(jīng)濟(jì)甚至刑事處罰。因此，臺(tái)灣水土保持實(shí)現(xiàn)了多方位、全過程監(jiān)管，違法成本高，不存在行政干預(yù)執(zhí)法現(xiàn)象，有效控制人為水土流失。

1.2 把庫區(qū)作為特定水土保持區(qū)域特殊對(duì)待，加強(qiáng)綜合治理

第一階段治理：集水區(qū)治理20年計(jì)劃（1972-1991年），共投資約11億元，在大壩上游興建兩座水電站，攔蓄水庫上游入庫泥沙的同時(shí)增加發(fā)電量；建成排洪隧道，增加泄洪能力2400 m3/秒，同時(shí)提高排沙減淤能力。至1991年底，水庫平均淤積量降到每年167.5萬m3，是治理前平均淤積量的42%，集水區(qū)治理已經(jīng)發(fā)揮實(shí)質(zhì)成效。

第二階段治理計(jì)劃（1992～2003年）：全盤性治理規(guī)劃，內(nèi)容涵蓋了集水區(qū)坡地和農(nóng)路水土保持、崩塌治理、攔砂壩處理、溪流綜合整治、道路水土保持、工程維護(hù)管理等，投資16.8億元。到2004年3月，對(duì)所有的坡耕地實(shí)施了水土保持措施，工程措施體系基本健全，水庫年平均淤積量降低到137萬m3。

第三階段整治計(jì)劃（2004~2015年）：計(jì)劃總投資250億元，其中庫區(qū)上游坡面、道路、溝道等治理投資25億元。主要治理措施有：建成兩條攔污索，有效攔截入庫流草木；將電站2號(hào)機(jī)組壓力鋼管改造成排砂專管，增加水庫排砂能力300 m3/秒，每年大約可排放100萬m3入庫砂量，節(jié)約5億元清淤成本。每年利用機(jī)械抽取水庫淤泥25萬m3；2014年規(guī)劃興建阿姆坪、大灣坪兩條排沙減淤隧道工程，目前正在施工準(zhǔn)備階段，建成后可增加年排沙量135萬m3。至2014年，水庫年均淤積降至125萬m3，比1996～2005年年均淤積181萬方減少近60萬m3。

1.3 深入開展環(huán)境教育，全民的水保意識(shí)和參與程度高

臺(tái)灣從上世紀(jì)80年代起，就注重建構(gòu)完整的環(huán)境教育體系，既重視推動(dòng)各級(jí)學(xué)校環(huán)境教育，又積極推動(dòng)社會(huì)環(huán)境教育。運(yùn)用正規(guī)中小學(xué)校和民間環(huán)保組織、環(huán)境志(義)工等多元化途徑，廣泛開展環(huán)境保育教育，提升公民生態(tài)環(huán)境保育的意識(shí)和環(huán)保素養(yǎng)。鼓勵(lì)民眾參與集水區(qū)保育、河流保育、濕地保護(hù)、海岸保育、生物多樣性保育、環(huán)境綠化等生態(tài)保育活動(dòng)，學(xué)習(xí)生態(tài)知識(shí)，提升環(huán)保素養(yǎng)。臺(tái)灣實(shí)施《環(huán)境教育法》規(guī)定，各機(jī)關(guān)、公營(yíng)事業(yè)機(jī)構(gòu)、高中以下學(xué)校等職員及學(xué)生，每年都須接受4小時(shí)以上的環(huán)境教育課程，為進(jìn)一步行政規(guī)范化推廣全民環(huán)境教育并取得成效提供了制度化的政策與法律保障[2]。

近30年來，臺(tái)灣的環(huán)境治理與生態(tài)保育取得良好成效的關(guān)鍵就是重視環(huán)境教育。臺(tái)灣地區(qū)通過環(huán)境教育，增進(jìn)了民眾保護(hù)環(huán)境的知識(shí)、技能、態(tài)度及價(jià)值觀，民眾的環(huán)保意識(shí)、環(huán)境素質(zhì)得到大幅度提升，臺(tái)灣經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的環(huán)保NGO就有300多個(gè)，主動(dòng)監(jiān)督、參與環(huán)保和水保已經(jīng)成為民眾的自覺行動(dòng)。

2 陜西石門水庫淤積現(xiàn)狀以及庫區(qū)保護(hù)存在的主要問題

2.1 水庫淤積現(xiàn)狀

根據(jù)2016年庫區(qū)實(shí)測(cè)淤積資料分析，石門水庫死水位595 m高程以下的淤積量為3319萬m3，占死庫容4430萬m3的74.9%，595 m高程以上有效庫容淤積量1316萬m3，占有效庫容6070萬m3的21.7%。水庫淤積形態(tài)逐漸向錐體淤積形態(tài)發(fā)展，壩前淤積高程已經(jīng)超過了底孔底檻高程(550 m)15 m，河床電站引水口處已經(jīng)與淤積高程持平，已經(jīng)嚴(yán)重威脅底孔安全、影響南干渠灌溉和電站發(fā)電。

2.2 水庫集水區(qū)保護(hù)存在的主要問題

水庫集水區(qū)面積3861km2，集水區(qū)內(nèi)多年平均降水量775mm，而且時(shí)空分布極為不均；山高坡陡，河道比降大，洪水陡漲陡落；坡耕地占耕地面積的89%，土壤侵蝕模數(shù)2556萬t/km2.a，水土流失面積占集水區(qū)面積的42.6%；滑坡、泥石流和崩塌時(shí)有發(fā)生，面上水土流失比較嚴(yán)重。更為突出的是庫區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失加劇水庫淤積，二十世紀(jì)90年代沿庫區(qū)的316國(guó)道改建工程中，6年內(nèi)年均增加入庫泥沙約60萬m3；當(dāng)前在建的寶巴高速公路，盡管全社會(huì)的水保環(huán)保保意識(shí)大大增強(qiáng)，但由于沿庫區(qū)多為峽谷段，棄渣場(chǎng)選擇困難，同時(shí)水土保持方案編制和審查批準(zhǔn)滯后、開工建設(shè)先行，各級(jí)水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)在保障重點(diǎn)工程建設(shè)進(jìn)度和盡可能地促進(jìn)減輕水土流失兩方面，處于兩難境地，仍有大量渣土堆積河道及其兩岸，遇到較大洪水，必將分期分批進(jìn)入水庫，造成新一輪淤積高峰；重點(diǎn)工程尚且如此，小微型更是隨意傾倒渣土，甚至將廢棄物直接傾倒入水庫。

3 加強(qiáng)陜西石門水庫保護(hù)的建議

3.1 創(chuàng)新監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行水保環(huán)保法規(guī)

（1）充分認(rèn)識(shí)石門水在供水、防洪、灌溉、旅游、發(fā)電等各方面的重要性，利用漢中市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)的有利條件，結(jié)合即將向城區(qū)供水的實(shí)際，制定石門水庫保護(hù)法規(guī)，明確庫區(qū)保護(hù)范圍、相關(guān)縣區(qū)和部門的保護(hù)職、責(zé)禁止行為、投資保障等，強(qiáng)化石門水庫保護(hù)措施的可操作性。

（2）充分挖掘漢中市石門水庫管理局建立的庫區(qū)環(huán)境保護(hù)大隊(duì)的潛力，堅(jiān)持巡回檢查、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、制止違法行為、協(xié)助執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處違法案件。庫區(qū)管護(hù)大隊(duì)聘請(qǐng)5~6名當(dāng)?shù)赜型娜罕妳⑴c環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督和宣傳，發(fā)揮他們生活在當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)，既能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、便于監(jiān)督，也能起到很好的帶動(dòng)宣傳作用。

（3）水保和環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)將石門庫區(qū)作為監(jiān)管重點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)法，尤其是要認(rèn)真執(zhí)行“三同時(shí)制度”，堅(jiān)決杜絕開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中在河道和坡面亂倒、亂堆的行為。

（4）與漢臺(tái)公安分局石門派出所加強(qiáng)橫向聯(lián)合，充分利用石門派出所專門負(fù)責(zé)石門庫區(qū)、樞紐區(qū)域、灌區(qū)涉及水工程和水環(huán)境管理、保護(hù)的公安工作的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)聯(lián)合檢查，配合和依托他們打擊破壞庫區(qū)保護(hù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境、偷魚毒魚等違法行為。

3.2 把庫區(qū)作為特別區(qū)域，全方位加強(qiáng)水保綜合治理

（1）按照水庫的重要性，分級(jí)列入特殊區(qū)域予以重點(diǎn)治理和保護(hù)。省級(jí)政府將綜合利用的大型水庫、市縣對(duì)重要的中小型水庫列入重點(diǎn)保護(hù)和治理區(qū)域，在制定水土保持規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃中，將這些水庫的集水區(qū)作為特別區(qū)域?qū)Υ?/p>

（2）在預(yù)防和治理措施上，因地制宜?？紤]到庫區(qū)的特殊性，在水土流失防治措施布局上，與面上水土保持區(qū)別對(duì)待，不規(guī)定坡改梯面積等硬性指標(biāo)，在有效治理坡面的基礎(chǔ)上，更加注重實(shí)施溝道整治、河岸滑塌治理等措施，減少入庫泥沙；同時(shí)，對(duì)庫區(qū)的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行更嚴(yán)格的監(jiān)督管理。

（3）綜合規(guī)劃，多管齊下。庫區(qū)應(yīng)編制水保、環(huán)保綜合規(guī)劃并定期修訂。在實(shí)施中，實(shí)行政府統(tǒng)籌，相關(guān)部門按照規(guī)劃各司其職、各負(fù)其責(zé)、持續(xù)實(shí)施、嚴(yán)格考核，齊心協(xié)力推進(jìn)庫區(qū)保護(hù)和治理。

3.3 加強(qiáng)庫區(qū)保護(hù)宣傳教育，推進(jìn)群眾深度參與

在采取目前通行宣傳的基礎(chǔ)上，采取庫區(qū)保護(hù)機(jī)構(gòu)的人員、水土保持工作者深入庫區(qū)鄉(xiāng)村與群眾座談交流的方式，提升廣大農(nóng)戶庫區(qū)保護(hù)知識(shí)和保護(hù)意識(shí)；通過聘請(qǐng)文化程度較高、責(zé)任心較強(qiáng)的農(nóng)村監(jiān)督員，讓他們參與日常違法監(jiān)督、保護(hù)知識(shí)宣傳、及時(shí)通報(bào)違法信息等，帶動(dòng)周邊群眾自覺保護(hù)庫區(qū)環(huán)境，逐步形成庫區(qū)群眾、企事業(yè)單關(guān)注水土保持和保護(hù)水庫的良好氛圍。

[1]楊進(jìn)懷.臺(tái)灣水土保持的特點(diǎn)及幾點(diǎn)啟示[J].中國(guó)水土保持2015年（2）：4-5.

[2]杜強(qiáng).臺(tái)灣自然生態(tài)環(huán)境保育初探[J].現(xiàn)代臺(tái)灣研究2011年(3):22-25.

F062.2

B

1673-9000（2017）03-0047-02

2017-04-07

黃在軍（1968-），男，陜西寧強(qiáng)人，工程師，主要從事水庫管理和水土保持工作。