嚴(yán)雙伍 桂凌

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法國(guó)政府的應(yīng)急安全機(jī)構(gòu)與運(yùn)行

嚴(yán)雙伍1桂凌2

1武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益協(xié)同中心；2武漢大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院

法蘭西第五共和國(guó)體制下，法國(guó)建立起了現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)急安全治理體系。該體系包括一系列相互協(xié)調(diào)的應(yīng)急安全機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。法國(guó)主要的應(yīng)急安全機(jī)構(gòu)有內(nèi)閣會(huì)議、中央日常管理機(jī)關(guān)、內(nèi)政部與相關(guān)各部、國(guó)家專(zhuān)員和地方政府等。運(yùn)行機(jī)制包括危機(jī)預(yù)警、危機(jī)應(yīng)對(duì)的中央決策、地方各層級(jí)的危機(jī)干預(yù)以及應(yīng)急安全的評(píng)估和監(jiān)督等。

法國(guó) 應(yīng)急安全 機(jī)構(gòu) 運(yùn)行

自第五共和國(guó)建立以來(lái)，法國(guó)應(yīng)急安全體制不斷完善，形成了預(yù)警機(jī)制、應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)化和應(yīng)急安全的法制化。法國(guó)已經(jīng)形成了國(guó)家現(xiàn)代應(yīng)急安全治理體系。這一體系以法國(guó)中央政府為決策核心，在內(nèi)政部和各專(zhuān)業(yè)部門(mén)的指揮和協(xié)調(diào)下，與各防衛(wèi)區(qū)、省級(jí)安全專(zhuān)員及派出機(jī)構(gòu)與相應(yīng)的行政長(zhǎng)官責(zé)任人共同形成安全指揮與執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)樞紐，構(gòu)成一個(gè)單線(xiàn)垂直的管理體系。

一、法國(guó)的應(yīng)急安全機(jī)構(gòu)

1、內(nèi)閣會(huì)議

根據(jù)《法國(guó)第五共和國(guó)憲法》及其他相關(guān)法律的規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)處理涉及國(guó)家安全的重大緊急事件，并且在必要的時(shí)候召集相關(guān)人員召開(kāi)內(nèi)閣會(huì)議，以便對(duì)事件進(jìn)行迅速有效的反應(yīng)。

內(nèi)閣會(huì)議是政府各部首腦商討研究決定國(guó)家重大方針的會(huì)議，通常在每周三上午在總統(tǒng)府召開(kāi)，人員包括總統(tǒng)、總理、各部部長(zhǎng)、總統(tǒng)府秘書(shū)長(zhǎng)、總理府秘書(shū)長(zhǎng)等。每次內(nèi)閣會(huì)議的主要內(nèi)容包括決定先前已經(jīng)討論過(guò)的各項(xiàng)法律草案和行政命令、決定重要人事任免、討論各部未來(lái)將要提出的法案或措施。在戴高樂(lè)時(shí)期，內(nèi)閣會(huì)議用于討論的時(shí)間較多，而在密特朗時(shí)期，內(nèi)閣會(huì)議則被限制參加人數(shù)，并減少了討論時(shí)間，將重點(diǎn)放在了決策問(wèn)題上，以提高內(nèi)閣會(huì)議的決策效率。

除了每周三定期召開(kāi)的內(nèi)閣會(huì)議外，總統(tǒng)也可以針對(duì)某個(gè)特別的議題召開(kāi)小型內(nèi)閣會(huì)議，以迅速作出重大決策。這種小型內(nèi)閣會(huì)議在吉斯卡爾·德斯坦（Valery Giscard d’Estaing）任總統(tǒng)時(shí)期經(jīng)常召開(kāi)。因?yàn)樗J(rèn)為這種小型會(huì)議更有彈性且效率更高，在處理有關(guān)國(guó)家安全和外交的緊急事件時(shí)十分有效。因此他通常直接召集國(guó)防部長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)等極少數(shù)內(nèi)閣成員進(jìn)行討論并作決定。

2、中央日常管理機(jī)關(guān)

在法國(guó)的應(yīng)急安全體制中，中央政府是最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在國(guó)家內(nèi)部安全事務(wù)中，前國(guó)家防務(wù)總秘書(shū)處（Le Secrétariat Général de La Défense Nationale (SGDN)）是協(xié)助總理指揮和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的常設(shè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)2008年發(fā)布的《防務(wù)與國(guó)家安全白皮書(shū)》相關(guān)機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容和《2009-2014年軍事計(jì)劃法》，新成立的國(guó)防和國(guó)家安全委員會(huì)吸納了國(guó)家防務(wù)總秘書(shū)處，及2002年成立的國(guó)內(nèi)安全秘書(shū)處（Le Secrétariat de La Sécurité Intérieure (SGCI)）機(jī)構(gòu)和職能，從而開(kāi)始全面負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)外安全事務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)和能源安全、反恐及各類(lèi)危機(jī)應(yīng)對(duì)工作。按職能劃分，國(guó)防和國(guó)家安全委員會(huì)下屬的國(guó)家安全保護(hù)處（La Direction de La Protection et de La Sécurité de L’Etat，(PSE)）主要負(fù)責(zé)分析和監(jiān)測(cè)危機(jī)及安全威脅，為政府處理國(guó)內(nèi)外危機(jī)事件作好預(yù)防和應(yīng)對(duì)工作。此外，國(guó)家安全信息系統(tǒng)辦公室（L’Agence Nationale de La Sécurité des Systèmes d’Information，ANSSI）作為信息安全管理部門(mén)，其也參與國(guó)家應(yīng)急安全相關(guān)事務(wù)的決策與執(zhí)行工作。此外，法國(guó)還建有應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到最高級(jí)別或者發(fā)生重大安全突發(fā)事件需要在國(guó)家層面組織應(yīng)對(duì)時(shí)，總理將成立臨時(shí)部際委員會(huì)。2012年根據(jù)1月2日重大危機(jī)管理政府組織的第5567/SG號(hào)通報(bào)，法國(guó)確立了國(guó)家應(yīng)急組織?？偫砜删晚憫?yīng)的政策與戰(zhàn)略方案與總統(tǒng)隨時(shí)保持溝通與聯(lián)絡(luò)?？偫磉€可以根據(jù)危機(jī)的性質(zhì)、事態(tài)的發(fā)展程度等將工作委托給一名部長(zhǎng)，該部長(zhǎng)以總理的名義領(lǐng)導(dǎo)部際應(yīng)急指揮中心。[1]《法國(guó)公布重大核或放射性事故國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃》，《國(guó)外核新聞》，2014年3月，第19-20頁(yè)。

3、內(nèi)政部和政府相關(guān)各部

法國(guó)內(nèi)政部是應(yīng)急安全管理的主要負(fù)責(zé)部門(mén)，部長(zhǎng)負(fù)責(zé)應(yīng)急處置工作的決策和協(xié)調(diào)工作，內(nèi)政部下屬的警察總局負(fù)責(zé)維持社會(huì)秩序，民防總局(DDSC)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)其他自然災(zāi)害或者人為災(zāi)難。后者的職能主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：第一是救援組織職能。民防總局設(shè)有專(zhuān)門(mén)的國(guó)家行動(dòng)中心，并擁有自己的救援力量，在必要的時(shí)候，它可以應(yīng)地方或者其他國(guó)家的要求派出救援力量。第二是應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理。民防總局負(fù)責(zé)分析和掌握各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患和應(yīng)急資源狀況，向民眾普及安全知識(shí)，并建立預(yù)警制度。第三是指導(dǎo)協(xié)調(diào)救援力量。民防總局需要負(fù)責(zé)指導(dǎo)政府和民間各類(lèi)救援力量的建設(shè)，擬定和執(zhí)行民事安全預(yù)算。在臨時(shí)部際委員會(huì)的應(yīng)急處理中心成立后，民防總局還負(fù)責(zé)承擔(dān)具體的辦事職能。總體來(lái)看，由于應(yīng)急管理職能的不斷強(qiáng)化，法國(guó)內(nèi)政部在各類(lèi)應(yīng)急事件中的作用原來(lái)越重要。

2008年白皮書(shū)發(fā)布以來(lái)，法國(guó)內(nèi)政部在國(guó)家安全中的角色得到了前所未有的提升。2008年7月，國(guó)內(nèi)情報(bào)中央指導(dǎo)處（Direction Central du Reinsegnement Intérieur, DCRI）及展望與戰(zhàn)略小組（Prospective and Strategy Delegation）相繼成立，前者整合了前國(guó)家情報(bào)總局(Renseignements Généraux成立于1907年)及國(guó)土監(jiān)護(hù)局（Direction de Surveillance du Territoire,成立于1944年）之職能，它主要功能是整合國(guó)家資源進(jìn)行反恐、反針對(duì)本國(guó)的偵察活動(dòng)、反經(jīng)濟(jì)情報(bào)偵察、反國(guó)家公共暴力及有組織犯罪活動(dòng)等。而后者則是為內(nèi)政部預(yù)防和評(píng)估國(guó)內(nèi)安全威脅的中長(zhǎng)期議題，并未雨綢繆，組織應(yīng)對(duì)機(jī)動(dòng)方案。

除了內(nèi)政部負(fù)責(zé)應(yīng)急安全的綜合管理和處置外，與緊急事件相關(guān)的其他各部，如國(guó)防部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、交通部、工業(yè)部、生態(tài)部等部門(mén)都要負(fù)責(zé)和參與與各自領(lǐng)域相關(guān)的突發(fā)事件的防范和處置工作。各部往往還設(shè)有自己的危機(jī)處理中心，負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，制定和落實(shí)安全防范措施，調(diào)查突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的分布，指導(dǎo)和參與處置一般性的突發(fā)事件，提供專(zhuān)業(yè)性的資源和技術(shù)支持。

4、國(guó)家專(zhuān)員

除中央政府設(shè)立的各部參與應(yīng)急安全管理外，法國(guó)還向全國(guó)的26個(gè)大區(qū)（其中本土22個(gè)）、100個(gè)省（本土有96個(gè)）派出國(guó)家專(zhuān)員，代表中央政府監(jiān)督大區(qū)和省兩級(jí)的地方行政和財(cái)政事務(wù)。在應(yīng)急安全管理上，法國(guó)將全國(guó)分為10個(gè)防衛(wèi)區(qū)（其中7個(gè)在本土，3個(gè)在海外），為民事安全管理的區(qū)域性實(shí)體。國(guó)家向防衛(wèi)區(qū)和省派出專(zhuān)員，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的國(guó)民安全工作，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)擔(dān)負(fù)指揮和協(xié)調(diào)處置工作的職能。國(guó)家專(zhuān)員在危機(jī)來(lái)臨時(shí)集中區(qū)域資源、應(yīng)對(duì)跨省的大區(qū)域突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用。在跨區(qū)域方面，防衛(wèi)區(qū)還建立了指揮執(zhí)行中心(Inter-regional Centres for Operational Coordination of Public Safety, CIRCOSC)它在協(xié)調(diào)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，更廣泛的區(qū)域資源配合上更具優(yōu)勢(shì)。[2]Patrick Lagadec : Crisis Management in France : Trends,Shifts and Perspectives. Journal of Contigences and Crisis Management, December 2002, No.4 Volume 10 p.159-161.

5、地方政府

法國(guó)各地方的應(yīng)急管理和處置分別由市長(zhǎng)和省長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織。市長(zhǎng)和省長(zhǎng)在各自權(quán)限范圍內(nèi)調(diào)用各種資源參與應(yīng)急處置工作。省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施省級(jí)的應(yīng)急預(yù)案，預(yù)案會(huì)涉及所有可能的風(fēng)險(xiǎn)、造成的后果、響應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。各省辦公廳的主任作為省長(zhǎng)的助手參與救援管理工作。防區(qū)內(nèi)跨省的預(yù)案由防區(qū)的省合作制定和實(shí)施?！秶?guó)民安全現(xiàn)代化法》還硬性規(guī)定，所有的救援方案必須在五年內(nèi)進(jìn)行全面修訂或重新起草，省長(zhǎng)每年必須組織一次以上的應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的演習(xí)，以測(cè)試和保持各政府部門(mén)的的緊急救援和協(xié)調(diào)能力，同時(shí)提高公眾的應(yīng)對(duì)水平。在全國(guó)跨部行動(dòng)指揮中心及各省民事安全應(yīng)急指揮中心的工作人員，由來(lái)自消防、警察、憲兵、醫(yī)療衛(wèi)生、紅十字會(huì)、媒體應(yīng)對(duì)及新聞發(fā)言人，以及各領(lǐng)域?qū)＜一虼斫M成，負(fù)責(zé)處置日常業(yè)務(wù)并在應(yīng)急發(fā)生時(shí)分別為內(nèi)政部長(zhǎng)、民事安全局長(zhǎng)、省長(zhǎng)的應(yīng)急決策提供信息及專(zhuān)業(yè)服務(wù)。行政長(zhǎng)官還有一項(xiàng)重要工作即是起草地區(qū)應(yīng)急計(jì)劃（ORSEC PLAN），它作為一種地區(qū)救援性的應(yīng)急機(jī)制預(yù)案，是應(yīng)對(duì)區(qū)域性緊急危機(jī)的關(guān)鍵執(zhí)行舉措，它也成為考核官員的重要指標(biāo)。[3]Patrick Lagadec: Crisis Management in France : Trends, Shifts and Perspectives, Crisis Management In France,Vol10, NO.4, Dec, 2002, p.160.

以核能領(lǐng)域?yàn)槔▏?guó)建立有專(zhuān)門(mén)的安全管理體制，以突出專(zhuān)業(yè)性的能力，保護(hù)民眾免受重大安全事件的威脅。法國(guó)是核能大國(guó)，截止目前一共有22座核電站，58個(gè)現(xiàn)役商業(yè)核電機(jī)組。[4]法國(guó)電力公司（électricité de France）網(wǎng)站：https://www.edf.fr/groupe-edf/premier-electricien-mondial/activites/accueil訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2015年10月27日。保證這些核電設(shè)施的安全必須有一套完備的應(yīng)急安全體系。在法律體系上，法國(guó)制定了大量的法律和條文，全面涵蓋放射性防護(hù)、核設(shè)施監(jiān)督、放射性材料管理、放射性醫(yī)療、核輻照加工、核貿(mào)易出口、第三方核責(zé)任、核廢物管理、核礦資源開(kāi)采、核事故應(yīng)急等各方面。這些法規(guī)，保障了法國(guó)龐大的核工業(yè)的安全管理。在管理上，法國(guó)對(duì)核電設(shè)施實(shí)行中央政府和省級(jí)地方政府兩級(jí)管理。在中央這一層面上，總理直接領(lǐng)導(dǎo)的核安全部際委員會(huì)擔(dān)負(fù)協(xié)調(diào)各方行動(dòng)，保障公眾和環(huán)境安全，制定涉核的嚴(yán)重事故救援計(jì)劃和事故善后處理計(jì)劃的職能；由工業(yè)部、環(huán)保護(hù)、衛(wèi)生部共同設(shè)立的核安全與輻射防護(hù)總局專(zhuān)職負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和管理核安全應(yīng)急工作；內(nèi)政部下屬的民防總局負(fù)責(zé)編制應(yīng)急計(jì)劃、應(yīng)急準(zhǔn)備、救援協(xié)調(diào)組織、資源調(diào)集等職責(zé)；而輻射防護(hù)與核安全研究院主要提供技術(shù)支持，負(fù)責(zé)輻射監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)管理和評(píng)估決策系統(tǒng)設(shè)計(jì)等。為解決部際應(yīng)急中心在地方突出事故中的滯后性，針對(duì)核事故法國(guó)還成立了初始應(yīng)急組織，它在行政區(qū)（大區(qū)行政長(zhǎng)官或省長(zhǎng)）及核行業(yè)（核安全主管部門(mén)/運(yùn)營(yíng)商/輻射防護(hù)與核安全研究所）兩個(gè)層面設(shè)立。基層應(yīng)急管理組織中的領(lǐng)導(dǎo)為當(dāng)?shù)氐氖￠L(zhǎng)，負(fù)責(zé)救援決策和指揮協(xié)調(diào)的工作，并及時(shí)向大區(qū)和內(nèi)政部應(yīng)急中心（COGIC）匯報(bào)。省長(zhǎng)承擔(dān)事故發(fā)生時(shí)下令執(zhí)行應(yīng)急干預(yù)計(jì)劃的職責(zé)，并通知各地市長(zhǎng)和市民事故的發(fā)生，同時(shí)省長(zhǎng)可獲得必要的支援和資源。

法國(guó)除了政府承擔(dān)和安全監(jiān)管和處置職責(zé)外，核電設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者——法國(guó)電力公司和各地的核電站負(fù)有安全保障和事故處置職責(zé)。作為幾乎全部核電站業(yè)主的法國(guó)電力公司設(shè)有輻射防護(hù)研究和檢測(cè)機(jī)構(gòu)、應(yīng)急指揮中心的。各個(gè)核電站也設(shè)有應(yīng)急機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)安全預(yù)警、場(chǎng)內(nèi)救援等職責(zé)，核電站站長(zhǎng)有權(quán)下令對(duì)核事故進(jìn)行內(nèi)部干預(yù)。

二、法國(guó)應(yīng)急安全機(jī)構(gòu)的運(yùn)行

1、危機(jī)預(yù)警

在法國(guó)，應(yīng)急安全管理是一種嚴(yán)格層級(jí)式管理。法國(guó)實(shí)行的是預(yù)警常態(tài)化，逐級(jí)通報(bào)和逐級(jí)干預(yù)的雙向運(yùn)行機(jī)制。法國(guó)作為世界上第一個(gè)針對(duì)自然災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害建立保險(xiǎn)體制的國(guó)家，很注重從日常行政工作中滲透危機(jī)管理思維。法國(guó)有應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的較為完備的法律和行政法規(guī)設(shè)置。例如，作為最重要的民事安全預(yù)警機(jī)制，“民事安全應(yīng)急反映計(jì)劃”（Organisation de la Réponse de Sécurité Civile，簡(jiǎn)稱(chēng)ORSEC）是法國(guó)從下至下的每個(gè)層次行政官員必須嚴(yán)格定期制定的應(yīng)急安全預(yù)警與應(yīng)對(duì)計(jì)劃，包括中央政府、大區(qū)、省等各級(jí)行政主體。[5]法國(guó)應(yīng)急計(jì)劃網(wǎng)站：http://www.plan-orsec.org/訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2015年10月27日。ORSEC計(jì)劃并非是一個(gè)任務(wù)清單，而是一個(gè)關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的總體框架。它明確了應(yīng)急管理的任務(wù)，即誰(shuí)指揮，可能將面臨哪些危機(jī)；提出可應(yīng)對(duì)的方式，包括人員安排、設(shè)備的使用及傳輸流程；指出方案的執(zhí)行辦法，如動(dòng)員方式等。在結(jié)構(gòu)上，它會(huì)預(yù)設(shè)一個(gè)危機(jī)管理總部，其分別下設(shè)在危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)和遠(yuǎn)程的指揮中心。前者負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)的運(yùn)行，后者在物流、后援的安排上靈活調(diào)度。其主要包括六大領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)措施：秩序維護(hù)，包括災(zāi)情所在地秩序的恢復(fù)、法治保障、傷亡統(tǒng)計(jì)及社會(huì)損失確認(rèn)；搜索救援：它由消防力量、跨區(qū)域醫(yī)療力量及志愿者服務(wù)組成；醫(yī)療衛(wèi)生救助，進(jìn)一步做現(xiàn)場(chǎng)搶救及善后治理工作，廣泛接納社會(huì)援助力量；交通運(yùn)轉(zhuǎn)，它包括修復(fù)災(zāi)難造成的公共設(shè)施損壞，恢復(fù)公共交通，確保外地資源的運(yùn)達(dá)與輸送；通信保障，確保災(zāi)難現(xiàn)場(chǎng)與外界的信息通暢；公共傳播，包括與媒體和社會(huì)公共溝通，保障社會(huì)的知情權(quán)與信息的透明度，并進(jìn)行政府公共危機(jī)傳播。結(jié)構(gòu)如圖示：

圖1：法國(guó)應(yīng)急安全響應(yīng)模式[6]根據(jù)法國(guó)應(yīng)急安全響應(yīng)模式特點(diǎn)制圖。

自然災(zāi)害是法國(guó)公共安全的主要威脅來(lái)源之一，法國(guó)16000多個(gè)市鎮(zhèn)均有遭遇波及的危險(xiǎn)，其包括洪水、地震、雪崩、森林火災(zāi)、龍卷風(fēng)、火山爆發(fā)等。對(duì)此，法國(guó)生態(tài)、能源、可持續(xù)發(fā)展及國(guó)土資源部制定了專(zhuān)門(mén)應(yīng)急計(jì)劃—可預(yù)測(cè)性自然災(zāi)害防治計(jì)劃（Le Plan de Prévention des Risques Naturels Prévisibles-PPR）。該計(jì)劃包含三大主要內(nèi)容：一是針對(duì)法國(guó)自然地理、社會(huì)人文情況的調(diào)研報(bào)告，包括特點(diǎn)、現(xiàn)狀及影響；二是預(yù)警危機(jī)的可能性來(lái)源，原因及未來(lái)的發(fā)展趨向；三是不同區(qū)域可能性災(zāi)害和危機(jī)的解決和預(yù)防辦法等。此外，法國(guó)還有針對(duì)其它可能造成大量社會(huì)危害的主要風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和安排，如核安全、工業(yè)污染、危險(xiǎn)物品運(yùn)輸?shù)取＠?，?015年1月巴黎連續(xù)發(fā)生恐怖襲擊時(shí)，總理府宣布將首都所在的巴黎大區(qū)反恐方案“警惕海盜計(jì)劃”[7]Vigipirate計(jì)劃,即通常所說(shuō)的“警惕海盜計(jì)劃”,屬于法國(guó)的國(guó)家安全警戒系統(tǒng)。該計(jì)劃于1978年由當(dāng)時(shí)的法國(guó)總統(tǒng)瓦萊里·吉斯卡爾·德斯坦創(chuàng)制。該計(jì)劃分“簡(jiǎn)單”和“加強(qiáng)”兩個(gè)階段。后一個(gè)階段計(jì)劃要?jiǎng)佑谜r(shí)期不承擔(dān)法國(guó)本土個(gè)人和財(cái)產(chǎn)安全管理任務(wù)的軍隊(duì)。自該計(jì)劃創(chuàng)立以來(lái),先后于1995年、2000年、2004年、2005年以及2007年被激活過(guò)五次。該計(jì)劃一旦被激活就需要采取特別的安全措施,包括增加大量的警察、軍警混合巡邏隊(duì)伍在地鐵、火車(chē)站以及其他易受攻擊的地方加強(qiáng)防范。安全警戒提至最高，加強(qiáng)對(duì)新聞機(jī)構(gòu)、大型商場(chǎng)和宗教場(chǎng)所等的保護(hù)。同時(shí)，法國(guó)全境執(zhí)行安全任務(wù)的軍人增加至1萬(wàn)人以上，充分進(jìn)行危機(jī)預(yù)警。

2、危機(jī)應(yīng)對(duì)的中央決策

在應(yīng)急安全事務(wù)方面，根據(jù)危機(jī)的可預(yù)測(cè)性和突發(fā)性及事件的影響程度，政府有著不同的管理與干預(yù)流程，形成了從中央政府到內(nèi)政部等各部委應(yīng)急事務(wù)管理工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。中央政府從總理府至部委均有專(zhuān)門(mén)常設(shè)機(jī)構(gòu)及臨時(shí)部際機(jī)構(gòu)設(shè)置?？偫砀膰?guó)民安全辦公室（SGDN）是總理指揮突發(fā)事件工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)。危機(jī)發(fā)生后，它將從已有的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案、應(yīng)急規(guī)劃和所掌握的各方情報(bào)信息中協(xié)調(diào)指揮各部門(mén)及地區(qū)進(jìn)行危機(jī)事件應(yīng)對(duì)。然后，再視風(fēng)險(xiǎn)程度及現(xiàn)實(shí)需要設(shè)置臨時(shí)的部際委員會(huì)或應(yīng)急處理中心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)工作，由內(nèi)政部則負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指揮、執(zhí)行。一般來(lái)說(shuō)，作為緊急事件的對(duì)應(yīng)性機(jī)構(gòu)安排，部際委員會(huì)起著實(shí)質(zhì)性的總體指揮與決策角色。在特別重大的應(yīng)急事件中，總理會(huì)擔(dān)任部際委員會(huì)主任，成員還有來(lái)自軍方和有關(guān)部門(mén)的要員協(xié)助。如果危機(jī)還難以控制，法國(guó)總統(tǒng)會(huì)親自參與危機(jī)處理程序。危機(jī)事件管理中，法國(guó)內(nèi)政部則承擔(dān)著關(guān)鍵的執(zhí)行與樞紐任務(wù)，任務(wù)主要由其所轄的民防總局（DDSC）和警備系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行。

可見(jiàn)，內(nèi)政部在危機(jī)管理中發(fā)揮著多元角色，作為維護(hù)公共治安和民事安全的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，內(nèi)政部在應(yīng)急事務(wù)處理中統(tǒng)領(lǐng)著其它相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)與指揮工作。其下屬的民事防務(wù)與公共安全局還將在具體事件中與國(guó)防部、警察總局、憲兵總部和氣象、鐵路、公路運(yùn)輸?shù)人械恼块T(mén)，以及所涉社會(huì)不同團(tuán)體和組織保持協(xié)調(diào)與合作關(guān)系。該局可視危機(jī)情況調(diào)度分布于全國(guó)多個(gè)救援中心的職業(yè)消防隊(duì)員及救援物資資源，以承擔(dān)火災(zāi)、危化品泄漏、交通事故等處置和水上、高空救援等工作。該局下設(shè)有全國(guó)民事安全部際行動(dòng)指揮中心，它與各地由省長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的民事安全局應(yīng)急指揮中心相聯(lián)絡(luò)，從而形成對(duì)全國(guó)各地的重大安全災(zāi)害及公共危機(jī)事件予以掌握及應(yīng)對(duì)。以其為核心，法國(guó)形成了以各省、市為縱向系統(tǒng)，以?xún)?nèi)政部為中心的相關(guān)部為橫向系統(tǒng)的從橫交錯(cuò)、有機(jī)聯(lián)系與協(xié)作的應(yīng)急管理和指揮處理體系。

3、地方參與危機(jī)管理

法國(guó)應(yīng)急安全管理是一種從下到上逐級(jí)干預(yù)的運(yùn)行機(jī)制。民眾在面臨或者遭遇安全事件時(shí)向警察或消防員報(bào)警，事件發(fā)生地的市長(zhǎng)負(fù)責(zé)指揮市一級(jí)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行應(yīng)急處置工作。如果災(zāi)情擴(kuò)大，再上報(bào)至省一級(jí)應(yīng)急反應(yīng)中心，并由省長(zhǎng)調(diào)動(dòng)資源進(jìn)行干預(yù)并擔(dān)任總指揮。如果事態(tài)仍然無(wú)法控制，并有蔓延至全國(guó)的趨勢(shì)，7大防衛(wèi)區(qū)應(yīng)急管理中心和內(nèi)政部民事安全局應(yīng)急管理中心將介入應(yīng)急安全事件的相應(yīng)工作，直至與歐盟的民防信息跟蹤中心合作。

市鎮(zhèn)：在遇到突發(fā)的應(yīng)急安全事件時(shí)，民眾首先會(huì)向當(dāng)?shù)兀ㄊ墟?zhèn)這一級(jí)別）的警察局或者消防隊(duì)報(bào)警，分布在各區(qū)的警察和消防隊(duì)員會(huì)在第一時(shí)間迅速到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，消防隊(duì)員會(huì)展開(kāi)救助，并根據(jù)情況進(jìn)行快速處置；如果受傷者傷情較重，消防隊(duì)員會(huì)在進(jìn)行初步處置之后，將傷者送往醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的救治。法國(guó)共有36000多個(gè)市鎮(zhèn)，但是由于市鎮(zhèn)規(guī)模一般都比較小，因此其力量、資源和處置能力往往無(wú)法有效地處理一般性應(yīng)急安全事件。在這種情況下，省成為了法國(guó)應(yīng)急管理體系中最主要的危機(jī)應(yīng)對(duì)主體。

?。悍▏?guó)的應(yīng)急管理體制中，分為中央政府、防衛(wèi)區(qū)、省政府以及市鎮(zhèn)政府四級(jí)不同的應(yīng)對(duì)主體，省政府是應(yīng)對(duì)安全危機(jī)的最主要力量。在法國(guó)，一旦發(fā)生的應(yīng)急安全事件超出了市鎮(zhèn)這一級(jí)別的應(yīng)對(duì)力量的能力，設(shè)立在市鎮(zhèn)隸屬于省消防隊(duì)的消防中心會(huì)直接向省長(zhǎng)通報(bào)。在接到市鎮(zhèn)政府或者消防中心的支援請(qǐng)求或認(rèn)為有必要進(jìn)行干預(yù)時(shí)，省長(zhǎng)首先協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)所掌握的資源力量對(duì)市鎮(zhèn)的應(yīng)急行動(dòng)進(jìn)行支援，暫不直接參與救援行動(dòng)的指揮工作，而將指揮權(quán)限保留在市鎮(zhèn)政府手中。只有事態(tài)發(fā)展到了較大規(guī)模，市鎮(zhèn)及增援力量仍無(wú)法有效控制事態(tài)時(shí)，省長(zhǎng)才會(huì)啟動(dòng)省級(jí)應(yīng)急預(yù)案，直接接管市鎮(zhèn)政府指揮應(yīng)對(duì)危急事件應(yīng)對(duì)工作，市鎮(zhèn)政府主要為省長(zhǎng)提供資源支持。

防衛(wèi)區(qū)：中央政府及各部將應(yīng)對(duì)緊急措施的指令統(tǒng)一下達(dá)給派駐到大區(qū)和省的國(guó)家專(zhuān)員，國(guó)家專(zhuān)員直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，有權(quán)協(xié)調(diào)地方政府采取各項(xiàng)緊急措施，地方政府則是國(guó)家專(zhuān)員執(zhí)行中央指令的配合者。因此當(dāng)省級(jí)的救援力量和物資不足以應(yīng)對(duì)大面積的危機(jī)事件時(shí)，防衛(wèi)區(qū)將開(kāi)始介入事件處置工作，在更大的范圍內(nèi)調(diào)集人力、物力和技術(shù)資源，支持省長(zhǎng)應(yīng)對(duì)危機(jī)。由于省在應(yīng)急安全體系中占有最重要的地位，因此法國(guó)明確規(guī)定，雖然省長(zhǎng)在行政上隸屬于大區(qū)區(qū)長(zhǎng)，各項(xiàng)事務(wù)要接受大區(qū)區(qū)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，但是這其中不包括應(yīng)急安全管理的指揮權(quán)。所以在跨省或者跨大區(qū)的應(yīng)急安全事件中，具有決定權(quán)的仍然是各省的省長(zhǎng)。對(duì)于超出省長(zhǎng)和省級(jí)應(yīng)急機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)能力的危機(jī)事件，防衛(wèi)區(qū)區(qū)長(zhǎng)將應(yīng)請(qǐng)求或者主動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，在優(yōu)先跨省調(diào)集各種資源為省長(zhǎng)應(yīng)對(duì)危機(jī)事件進(jìn)行支持仍無(wú)法有效應(yīng)對(duì)時(shí)才啟動(dòng)防衛(wèi)區(qū)應(yīng)急計(jì)劃，防衛(wèi)區(qū)區(qū)長(zhǎng)才接替省長(zhǎng)直接指揮處置工作。

4、應(yīng)急安全管理的評(píng)估與監(jiān)督

法國(guó)應(yīng)急安全管理體制的發(fā)展是與現(xiàn)代公共危機(jī)爆發(fā)性質(zhì)和形式的多元化相伴隨的。政府安全治理的工作不僅不要受到政府本身激勵(lì)機(jī)制的評(píng)估與監(jiān)督，還因其所代表的廣泛公眾利益而承受輿論考驗(yàn)，正是這種內(nèi)外壓力不斷地推動(dòng)政府安全治理的革新。[8]Borraz O, Gilbert C: Quand l’Etat prend des risques. In: Borraz O, Guiraudon V (eds),Politiques Publiques 1. La France dans la gouvernance européenne, Presses de Sciences Po, Paris. 2008。pp. 337–357.具體分析，應(yīng)急安全管理的評(píng)估與監(jiān)督工作貫穿危機(jī)發(fā)生的全過(guò)程，它可以分為具體工作成效的監(jiān)督和政府治理方式上的監(jiān)督。

從應(yīng)急安全工作的執(zhí)行來(lái)看，法國(guó)集中化、垂直雙向式的決策管理模式有利于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及指揮機(jī)構(gòu)命令和要求的貫徹，而地區(qū)對(duì)支援和反饋的通暢也能達(dá)到較好的程度。因此，在危機(jī)執(zhí)行主體作出應(yīng)急響應(yīng)時(shí)，對(duì)險(xiǎn)情的判斷與評(píng)估工作需提前開(kāi)展，它來(lái)自于響應(yīng)單位執(zhí)行者、專(zhuān)業(yè)人士及所涉危機(jī)的經(jīng)歷者共同的反饋，這一反饋會(huì)隨著危機(jī)事件的發(fā)展與信息的擴(kuò)散卷入更多的監(jiān)督者，決策者及上級(jí)機(jī)構(gòu)在此時(shí)會(huì)根據(jù)事件的具體情勢(shì)作出更合適、明確的應(yīng)對(duì)指示。（法國(guó)應(yīng)急安全響應(yīng)體制整體模式，以核安全事故為例，見(jiàn)后圖。）應(yīng)當(dāng)注意到的是，隨著危機(jī)事件卷入者的個(gè)體角色意識(shí)增強(qiáng)和信息獲取手段的多樣，應(yīng)急安全工作的透明度需不斷提升，因此，一些關(guān)鍵角色的話(huà)語(yǔ)權(quán)給予了政府治理工作前所未有的壓力。安全監(jiān)督所涉部門(mén)主體成倍增長(zhǎng)，責(zé)任的增強(qiáng)使其應(yīng)急工作預(yù)警能力主動(dòng)性提高，如健康、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等部門(mén)在應(yīng)對(duì)復(fù)雜情況時(shí)均會(huì)建立其各自的應(yīng)急服務(wù)計(jì)劃，而這些部門(mén)的前置性程序在危機(jī)管理中更是不可忽視。例如一些關(guān)乎民生安全部門(mén)的設(shè)立：法國(guó)藥品安全局（The French Agency for Drug Safety, AFSSAPS）、法國(guó)食品安全局(The French Agency for Food Safety,AFFSSA)、法國(guó)國(guó)家公共健康監(jiān)督局(The National Public Health Monitoring Agency,INVS)等，這些機(jī)構(gòu)的評(píng)估、建議和監(jiān)督關(guān)乎安全大局。此外，安全技術(shù)知識(shí)不再是政府機(jī)構(gòu)的專(zhuān)屬，許多擁有特殊技能的人員也會(huì)在危機(jī)中加入到相關(guān)領(lǐng)域的救援與監(jiān)督工作中，而危機(jī)中的受害者和有輿論引導(dǎo)力量的公民個(gè)體也會(huì)對(duì)政府的安全工作展開(kāi)評(píng)估與監(jiān)督。在最外圍，也是最為重要的一環(huán)便是司法監(jiān)督，它包括政府受到立法、司法機(jī)構(gòu)的質(zhì)詢(xún)和彈劾，也包括受害者和利益相關(guān)者對(duì)有關(guān)部門(mén)和責(zé)任者的司法聲索。因此，安監(jiān)工作的全過(guò)程不再為政府勢(shì)力所壟斷。

圖2：法國(guó)國(guó)家層面的核或放射性應(yīng)急機(jī)構(gòu)組織[9]《法國(guó)公布重大核或放射性事故國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃》，《國(guó)外核新聞》，2014年3月。第21頁(yè)。

如上分析，法國(guó)的應(yīng)急安全治理工作有著眾多監(jiān)督閥門(mén)，然而從本質(zhì)上來(lái)看，應(yīng)急安全的治理過(guò)程是一個(gè)集體安全行為，它會(huì)造成一定程度上的公權(quán)力對(duì)私權(quán)力的侵犯，譬如隱私的被動(dòng)公開(kāi)、團(tuán)體利益乃至個(gè)體利益的妥協(xié)等。因此，法國(guó)政府的公共安全治理行為也一直遭到社會(huì)倫理與道德的質(zhì)疑，它主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是政府以“公共秩序”的名義實(shí)施政策行為或?qū)е聡?guó)家監(jiān)督行為的不透明，且一些危險(xiǎn)性的工業(yè)行為可能會(huì)以導(dǎo)致公眾恐慌為由而采取隱匿的措施。[10]Bonnaud L: Au nom de la loi et de la technique: L’évolution de la figure de l’inspecteur des installations classées depuis les années 1970. Politix 20051/69, 131–161這一質(zhì)疑在法國(guó)制定有關(guān)情報(bào)與反恐相關(guān)法案時(shí)表現(xiàn)明顯，它體現(xiàn)為對(duì)公眾隱私的合法性獲取，且是無(wú)事先通知與認(rèn)可的。[11]汪閩燕：《法國(guó)高票通過(guò)反恐情報(bào)法案巴黎律師公會(huì)主席:反恐監(jiān)聽(tīng)監(jiān)控應(yīng)受限制》，《法制日?qǐng)?bào)》，2015 年5 月12 日，第 010 版。二是政府在危機(jī)治理中強(qiáng)調(diào)“平等權(quán)利”，它是一個(gè)已為憲法和行政法所認(rèn)可的原則，它要求不能在公民之間有所區(qū)分，而是應(yīng)該平等對(duì)待。然而它卻在危機(jī)處理機(jī)制中在優(yōu)先分配稀缺資源上產(chǎn)生矛盾，例如，2009年在經(jīng)歷HINI流感病毒襲擊時(shí)，法國(guó)公共健康部決定給每個(gè)公民注射疫苗，而不是向其中1/3的實(shí)際受損者提供畜牧免疫幫助。[12]Assemblée Nationale:Rapport fait au nom de la Commission d’Enquête sur la manière dont a été programmée, expliquée et gérée la campagne de vaccination contre la grippe A(H1N1 )n°2698.固然，政府的公權(quán)力行為本身就處于廣大公眾的聚光燈下，政策的制定過(guò)程也是社會(huì)各種利益的博弈與平衡，應(yīng)急安全的最終目的是維護(hù)國(guó)家政權(quán)和邊界的安全與穩(wěn)定。在媒體時(shí)代，政府和公眾對(duì)秩序和聲譽(yù)的期待顯然更高，在此壓力下，政府的過(guò)分謹(jǐn)慎和預(yù)先防治措施雖有越界之嫌，畢竟這與現(xiàn)代政府的治理邏輯并不相悖。

法國(guó)建立的上述應(yīng)急安全機(jī)制雖然比較有效地保障了社會(huì)的穩(wěn)定，但在當(dāng)前恐怖活動(dòng)極為猖獗的形勢(shì)下，仍然暴露出了許多不足。如何進(jìn)一步強(qiáng)化和完善法國(guó)應(yīng)急安全機(jī)制建設(shè)，是法國(guó)政府面臨的新的急迫任務(wù)。

（責(zé)任編輯：羅國(guó)祥）

[Résumé]Sous le régime de la Verépublique est instauré l’institution de la gestion de la sécurité nationale en cas de crise majeure. Il comprend dans cette institution toute une gamme d’organes de coordination visant à parer aux menaces imminentes : conseil de cabinet, autorités centrales pour la gestion permanente, ministère de l’intérieur et les services qui en dépendent, commissaire national et les autorités locales.