張加旺 ，孫 悅 ，郭秋峰

2015年9月，按照“糧食種植區(qū)、地下水灌溉、農(nóng)戶分散經(jīng)營”等條件，水利部選擇齊河縣開展引入社會資本建設(shè)和管理農(nóng)田高效節(jié)水灌溉試點。項目區(qū)覆蓋7個行政村，548戶2 940人，耕地面積352.8 hm2，種植以小麥、玉米為主的糧食作物，灌溉方式以引黃補源、井灌為主。項目區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施薄弱，群眾高效節(jié)水灌溉需求迫切。項目以水資源高效利用為核心，通過政府和社會資本共同建設(shè)噴灌節(jié)水設(shè)施，明晰工程產(chǎn)權(quán)，對灌溉用水進行市場化運營管理，保證農(nóng)民、社會資本、政府三方共贏。

1 主要做法

1.1 積極吸引社會資本

試點實施過程中，政府主要負責水源工程建設(shè)，社會資本主要負責田間工程建設(shè)、運行和管理。政府與社會資本風險共擔，并保障社會資本最低收益。工程投資1 012.4萬元，其中，水源工程637.4萬元全部由省財政籌集，田間節(jié)水灌溉設(shè)施投資375萬元，由省財政與社會資本按照4∶6分擔，省財政投入150萬元，吸引社會資本225萬元。

1.2 合作社運營管理

構(gòu)建 “企業(yè)+農(nóng)民用水協(xié)會”的合作社新模式。社會資本方和農(nóng)民用水協(xié)會依法成立農(nóng)業(yè)灌溉專業(yè)合作社，按出資比例行使權(quán)利和承擔義務(wù)，共同經(jīng)營管理、分享紅利。合作社作為工程運行管理主體，為用水戶提供及時可靠的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉服務(wù)，并負責設(shè)施的運行管理和維修養(yǎng)護，經(jīng)費來源主要是灌溉水費及以水利服務(wù)為依托的綜合經(jīng)營收入等。通過構(gòu)建合作社并賦予其市場主體的權(quán)利，增強了協(xié)會成員參與改革的活力和動力，調(diào)度社會資本積極性，有效解決了建設(shè)成本高、灌溉組織難、水費收取難、維修養(yǎng)護難的問題，充分實現(xiàn)企業(yè)和協(xié)會優(yōu)勢互補、利益共享。

1.3 完善體制機制建設(shè)

一是推進水權(quán)改革?？h政府出臺《水權(quán)分配管理辦法》，按照 《齊河縣水權(quán)控制指標分配方案》將縣域水資源量自上而下逐層分解，再根據(jù)項目區(qū)20年灌溉平均用水量，確定項目區(qū)初始水權(quán)分配指標為每畝205 m3，向548戶每戶發(fā)放一個水權(quán)證。二是推進水價改革。出臺《農(nóng)業(yè)水價綜合改革辦法》，綜合考慮項目區(qū)農(nóng)業(yè)用水終端水價成本、用水戶承受能力及支付意愿等因素，確定了項目區(qū)當年水價為0.88元/m3，水價每5年上浮10%。三是建立激勵約束機制。設(shè)立節(jié)水獎勵和灌溉補貼資金，按年度對用水戶定額內(nèi)節(jié)約水量給予獎勵，根據(jù)節(jié)水量占定額水量的比例，給予0.2～0.5元/m3的獎勵；在風調(diào)雨順不需灌溉或特大干旱年無法灌溉等情況，導致工程運行維護收不抵支時，縣財政對合作社進行補貼，保證合作社正常運行，在社會資本方連續(xù)2年資本收益率之和低于8%時，縣政府補足缺口；實行超定額累進加價制度，以年為單位，根據(jù)對用水戶超定額用水量實行累進加價，根據(jù)超定額比例，按照110%～200%的執(zhí)行水價進行收費。

2 取得的成效

1）“三省”：一是省水。項目實施前大水漫灌，每畝次灌溉用水60 m3實以上，正常年份灌溉4次；實行專業(yè)化、現(xiàn)代化統(tǒng)一噴灌后，每畝次灌溉用水25～30 m3水，正常年份灌溉6次，每畝年節(jié)水64 m3，項目區(qū)年節(jié)水33.7萬m3。二是省力。項目實施前用 “機井+小白龍+燃油或電力設(shè)備”灌溉，費工費力；實行統(tǒng)一噴灌后，每畝每年可省工2個，項目區(qū)年省工1.2萬個，省工效益超過100萬元。三是省錢。社會資本投資225萬元，占田間設(shè)施投資的60%。通過引入社會資本，擴大了項目建設(shè)規(guī)模，改變了農(nóng)田水利建設(shè)依賴政府的傳統(tǒng)模式，開創(chuàng)了新的投資渠道。正常年份合作社灌溉6次，每畝收水費約150元，企業(yè)年均收益率8.2%，發(fā)展前景看好。

2）“三促”：一是促進了水利改革。齊河縣探索開展了農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立了農(nóng)業(yè)水價形成機制，為項目運營奠定了基礎(chǔ)，更為全省深化水利改革積累了經(jīng)驗。二是促進了農(nóng)民增收。根據(jù)農(nóng)業(yè)測產(chǎn)情況，項目區(qū)與周邊地塊以及附近村莊地塊相比，項目區(qū)內(nèi)小麥、玉米平均畝產(chǎn)分別高40.0 kg、60.0 kg，糧食產(chǎn)量增加和轉(zhuǎn)移勞動力收入使農(nóng)民群眾得到實惠。三是促進了生態(tài)改善。通過水資源合理利用，減少了地下水開采量，大水漫灌的觀念逐步轉(zhuǎn)變，不再產(chǎn)生深層滲漏和地面徑流，生態(tài)環(huán)境得到改善。

3 存在的問題

3.1 項目運營效益尚未顯現(xiàn)

2016年合作社共收取水費26.46萬元，支出運行費用24.6萬元，加上當年社會資本應收回設(shè)備折舊費28.56萬元，缺口26.7萬元。原因主要有：一是試通水正值小麥返青，邊調(diào)試邊通水，造成部分浪費。綜合考慮運營初期和群眾接受度，暫時未收費。二是整年度總體風調(diào)雨順，灌溉次數(shù)未達到設(shè)計次數(shù)。

3.2 區(qū)域范圍局限較大

從試點來看，糧食作物區(qū)引入社會資本建設(shè)高效節(jié)水灌溉，應優(yōu)先選擇在水資源緊缺、用水成本高、土地集約化經(jīng)營，以及群眾易于接受的地區(qū)開展，并以農(nóng)業(yè)灌溉專業(yè)合作社為管理載體進行推廣。目前在普通糧食作物區(qū)大面積推廣試點的條件還不夠成熟。

3.3 配套改革有待推進

試點項目區(qū)開展了農(nóng)業(yè)水價綜合改革，但節(jié)水獎勵和精準補貼政策尚未落實。受傳統(tǒng)灌溉思想影響，群眾用水需求矛盾突出，項目實施后，施行合作社管理，成立專門的灌溉服務(wù)隊，但是服務(wù)水平與滿足群眾需求仍有一定差距。水費收繳制度、吸引社會資本進入和合理退出的政策辦法均有待進一步完善。

3.4 風險防范有待加強

如果出現(xiàn)連續(xù)風調(diào)雨順或特大干旱，灌溉用水大幅減少，水費收入大幅減少，政府補貼支出壓力將加大，需要進一步完善資金籌措、農(nóng)業(yè)保險等防范措施，及早化解風險。

4 建議

建議以齊河試點為契機，不斷完善鼓勵和引導社會資本參與農(nóng)田建設(shè)管理的政策措施，多渠道加大水利投入。

1）完善試點政策措施。指導試點地區(qū)適當調(diào)整完善政策措施，研究資金風險防范制度。規(guī)范合作社管理，加大宣傳和服務(wù)力度，使群眾逐步了解和接受統(tǒng)一灌溉模式，提高灌溉保障水平。

2）分類推進改革試點。為進一步做好探索引入社會資本建設(shè)和管理為做好農(nóng)田水利引入社會資本工作，突出“節(jié)水優(yōu)先、兩手發(fā)力”，積累探索更多的經(jīng)驗，不斷增加試點數(shù)量，進一步增加不同模式的試點，加強跟蹤評估，不斷積累可復制可推廣的經(jīng)驗。

3）深化涉水配套改革。通過深化農(nóng)業(yè)水價改革，有效配置水資源，保證水費收入，保障社會資本的合理收益。深化水權(quán)制度改革，促進工農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換，促進節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展。