楊雪芮，朱榮勤

(1.武漢市實(shí)驗(yàn)學(xué)校，湖北 武漢 430000；2.長江水利委員會(huì)，湖北 武漢 430072)

淺談農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的政策落實(shí)問題

楊雪芮1，朱榮勤2

(1.武漢市實(shí)驗(yàn)學(xué)校，湖北 武漢 430000；2.長江水利委員會(huì)，湖北 武漢 430072)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的試點(diǎn)工作已經(jīng)完成，全面推進(jìn)也正在有序進(jìn)行。通過對改革試點(diǎn)區(qū)調(diào)研，了解到在改革政策落實(shí)方面，存在初始水權(quán)劃定過松、按量分類分檔計(jì)價(jià)收費(fèi)不落實(shí)、水價(jià)成本核算不全、水權(quán)回購和轉(zhuǎn)讓可操作性不強(qiáng)，節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制不可持續(xù)以及用水合作組織空轉(zhuǎn)等方面的問題，進(jìn)而影響到改革政策的落實(shí)和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。立足于落實(shí)改革政策，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，指出科學(xué)確定農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，完善節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，做實(shí)、做強(qiáng)農(nóng)民用水合作組織，引導(dǎo)用水需求管理等是政策落實(shí)的關(guān)鍵要點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)水價(jià)； 水價(jià)改革； 改革政策； 政策落實(shí)

作為水價(jià)改革的重要組成部分，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革從2013年開始，用2～3 a開展試點(diǎn)。2013年全國共有55個(gè)試點(diǎn)縣。2014年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到27省80個(gè)縣。2015年試點(diǎn)工作全面完成，并開展了試點(diǎn)項(xiàng)目驗(yàn)收以及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣。2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，要求各地有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。2016年8月，筆者利用暑期社會(huì)實(shí)踐，到四川、貴州等項(xiàng)目試點(diǎn)縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，了解了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策落實(shí)的真實(shí)情況。為了促進(jìn)此項(xiàng)改革的有序推進(jìn)，在研究中央辦公廳和國家四部委所提改革意見的基礎(chǔ)上，圍繞改革根本目標(biāo)，本著實(shí)質(zhì)重于形式的原則，分析了各地政策落實(shí)的真實(shí)效果，查找政策實(shí)施中偏離目標(biāo)的薄弱環(huán)節(jié)。

1 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的主要內(nèi)容

根據(jù)國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部四部委下發(fā)的《深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)方案》，改革試點(diǎn)工作主要是從適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)水價(jià)、加強(qiáng)需求管理、拓寬資金渠道、推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高農(nóng)技水平等方面入手，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效為目標(biāo)，以建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，探索易推廣的改革模式，為全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革積累經(jīng)驗(yàn)。

2016年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，提出用10 a左右，建立健全能夠合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制；農(nóng)業(yè)用水價(jià)格總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，普遍實(shí)行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理，基本建立可持續(xù)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。

改革主要內(nèi)容包括：①明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)。核定區(qū)域農(nóng)業(yè)用水總量，實(shí)行用水總量控制，自上而下分配到縣、鄉(xiāng)、村或用水合作組織，直至到戶，明確農(nóng)業(yè)初始水權(quán)。②建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制；明確水價(jià)分級定價(jià)機(jī)制，區(qū)分不同的農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、缺水程度、供水來源，實(shí)行分類水價(jià)；逐步實(shí)行超定額超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。③建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。要求建立與節(jié)水成效、調(diào)價(jià)幅度、財(cái)力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。根據(jù)節(jié)水量對采取節(jié)水措施、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)節(jié)水的規(guī)模經(jīng)營主體、農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶給予獎(jiǎng)勵(lì)。

作為水價(jià)綜合改革的基礎(chǔ)措施，還要求完善灌排工程體系，配套供水計(jì)量設(shè)施。2014年，在試點(diǎn)階段，為推進(jìn)綜合改革試點(diǎn)的順利推進(jìn)，中央財(cái)政對每個(gè)試點(diǎn)縣下?lián)茇?cái)政補(bǔ)助1 000萬元，并要求省級配套500萬元，縣級財(cái)政根據(jù)實(shí)際安排配套資金，主要也用于工程和計(jì)量設(shè)施建設(shè)。

2 改革試點(diǎn)工作實(shí)施情況

為完成改革試點(diǎn)任務(wù)，各試點(diǎn)縣都制定了實(shí)施方案，成立了由財(cái)政、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、水利等部門參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，并根據(jù)實(shí)際創(chuàng)新了體制機(jī)制，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，為改革的全面推進(jìn)和政策落實(shí)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

在改革試點(diǎn)階段，貴州省編制了“建、管、養(yǎng)、用”一體化改革實(shí)施方案，探索適合山區(qū)現(xiàn)代水利發(fā)展的模式。按照“先建機(jī)制、后建設(shè)項(xiàng)目”的原則，創(chuàng)新實(shí)施“613”管理模式，即“一個(gè)工程項(xiàng)目、一次產(chǎn)權(quán)頒證、一個(gè)用水合作組織、一套管理人員、一套章程制度、一個(gè)村規(guī)民約”作為保障，助推“建、管、養(yǎng)、用”一體化改革目標(biāo)，今后的農(nóng)田水利項(xiàng)目都要求制定“建、管、養(yǎng)、用”一體化方案，對項(xiàng)目建設(shè)，建成后誰來管、怎么管、水費(fèi)如何征收、征收后如何使用等方面都在方案中逐一明確落實(shí)。

四川省采用民辦公助的方式推進(jìn)試點(diǎn)縣的配套水利工程建設(shè)，由項(xiàng)目受益主體農(nóng)民用水協(xié)會(huì)作為工程建設(shè)和管理的項(xiàng)目法人主體，全程參與項(xiàng)目的建設(shè)和管理，強(qiáng)化農(nóng)民的主人翁意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，使其自愿出資、出力，也避免了因項(xiàng)目施工而引起青苗補(bǔ)助、春耕占用的矛盾。

山東安丘縣推行“一提一補(bǔ)”制，即在測算的終端水價(jià)基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，將提價(jià)增收的水費(fèi)作為獎(jiǎng)補(bǔ)資金來源，對照定額按節(jié)水量進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。通過“一提一補(bǔ)”，部分解決了精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的資金來源問題，實(shí)現(xiàn)了獎(jiǎng)補(bǔ)的可持續(xù)性。項(xiàng)目區(qū)水費(fèi)收入通過經(jīng)濟(jì)作物補(bǔ)貼糧食作物達(dá)到平衡，實(shí)現(xiàn)全成本水價(jià)。

河南在《河南省水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》中提出，要逐步推行分檔水價(jià)，探索實(shí)行兩部制水價(jià)和季節(jié)水價(jià)制度，用水量年際變化較大的地方實(shí)行基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)，用水量受季節(jié)影響較大的地方實(shí)行豐枯季節(jié)水價(jià)。

因?yàn)榻處熢谡n程結(jié)束之后，提前布置下節(jié)課所要討論的問題，所以，學(xué)生在下節(jié)課之前，應(yīng)圍繞如何解決問題做好充分的準(zhǔn)備工作，只有這樣，才能夠在課堂上做到有備無患。然后在課堂討論環(huán)節(jié)，由小組組長組織小組成員進(jìn)行內(nèi)部自由討論，首先圍繞規(guī)定話題，發(fā)表自身意見和解決方法，必須人人發(fā)言，其次根據(jù)發(fā)言進(jìn)行小組內(nèi)部討論，最后總結(jié)形成最終意見。在這一過程中，允許部分同學(xué)保持觀點(diǎn)和意見，在下一階段時(shí)，在全班同學(xué)面前提出個(gè)人意見。而教師在此階段中所需要做的就是深入到學(xué)生群體中，不僅要充分發(fā)揮監(jiān)督管理作用，還要適當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)作用。

截止2015年6月，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作基本完成，根據(jù)各試點(diǎn)縣上報(bào)的工作總結(jié)，從形式上看，全國80個(gè)試點(diǎn)縣除個(gè)別試點(diǎn)外，各項(xiàng)機(jī)制基本建立，部分地區(qū)已經(jīng)付諸實(shí)施。在農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方面，80個(gè)試點(diǎn)縣中，44個(gè)縣將水權(quán)證發(fā)放到用水戶，36個(gè)縣發(fā)放到用水合作組織，其中7個(gè)實(shí)施了農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓或回購。在用水合作組織建設(shè)方面，80個(gè)縣已全部完成登記注冊。在水價(jià)形成機(jī)制建設(shè)方面，78個(gè)縣批復(fù)了水價(jià)調(diào)整方案，其中43個(gè)縣批復(fù)了分類水價(jià)；糧食作物水價(jià)36個(gè)縣達(dá)到全成本水平，32個(gè)達(dá)到運(yùn)維成本水平；經(jīng)濟(jì)作物的水價(jià)47個(gè)達(dá)到全成本或微利水平，6個(gè)達(dá)到運(yùn)維成本水平。在精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制建設(shè)方面，69個(gè)縣出臺(tái)精準(zhǔn)補(bǔ)貼政策，80個(gè)縣出臺(tái)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)政策。

3 改革試點(diǎn)政策落實(shí)中存在的問題

從形式上看，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作從方案設(shè)計(jì)、機(jī)制建立、機(jī)構(gòu)設(shè)立等方面已基本完成設(shè)定目標(biāo)，非試點(diǎn)縣也基本按照《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》要求逐步推進(jìn)。但是，根據(jù)實(shí)地調(diào)研情況，筆者認(rèn)為，一些地方的改革政策雖然在方案、文件中已經(jīng)明確，但距離政策真正落實(shí)，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，農(nóng)田灌排工程良性運(yùn)行和農(nóng)村水利體制機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)，還存在一定差距。主要表現(xiàn)在以下方面。

(1) 南方豐水區(qū)農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)劃定過松，起不到用水總量的控制作用。按照改革要求，各地需要核定本區(qū)域農(nóng)業(yè)用水總量，并細(xì)分到各種水源，自上而下逐級分配到用水合作組織，直至到戶，作為農(nóng)業(yè)初始水權(quán)。該初始水權(quán)將作為用水總量控制上限，超出上限，必須通過有償轉(zhuǎn)讓獲得；此外，不同作物的農(nóng)業(yè)用水定額也將以初始水權(quán)作為前提和基礎(chǔ)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多試點(diǎn)縣特別是南方豐水區(qū)，由于各省的綜合水權(quán)還沒有落實(shí)，各行業(yè)用水總量缺少上限控制，在核定縣及以下單元的農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)時(shí)，較少考慮可節(jié)水潛力，基本按照實(shí)際需求甚至是可供水量來確定總量控制指標(biāo)。由于忽略可節(jié)水潛力，導(dǎo)致上限指標(biāo)較高，用水定額也相應(yīng)提高，超額累進(jìn)加價(jià)對節(jié)約用水的激勵(lì)和約束作用大大降低。

(2) 南方丘陵地區(qū)土地過于分散，計(jì)量成本較高，距離按量分類分檔收費(fèi)存在差距。按照改革方案，項(xiàng)目區(qū)初始水權(quán)、用水定額、水費(fèi)核定和征收、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)均以水量作為計(jì)算依據(jù)，因而用水的精確計(jì)量就成為改革政策落實(shí)到位的一項(xiàng)前提性工作。試點(diǎn)時(shí)期中央財(cái)政補(bǔ)助和各級地方資金補(bǔ)助除完善末級渠系等終端設(shè)施以外，也主要用于設(shè)置計(jì)量設(shè)施。在實(shí)際執(zhí)行中，很多地方特別是南方丘陵地區(qū)，農(nóng)地的耕作用途和承包權(quán)都很分散，如要分農(nóng)戶、分用途計(jì)量水費(fèi)，難度和成本很高。這類地區(qū)除極少數(shù)規(guī)模經(jīng)營大戶單獨(dú)計(jì)量，真正實(shí)現(xiàn)按量分類分檔收費(fèi)以外，普遍做法是，按渠系分布，將1個(gè)或幾個(gè)自然村作為1個(gè)用水合作組織，配置1個(gè)計(jì)量設(shè)施，以水量計(jì)費(fèi)，內(nèi)部仍按土體面積進(jìn)行分?jǐn)偂Ｓ捎谕恋赜猛緹o法劃分，因而很難實(shí)現(xiàn)分類收費(fèi)。

(3) 部分地方水價(jià)成本核算不全，導(dǎo)致水價(jià)虛低，影響了供水工程的良性運(yùn)行。按照改革要求，需要根據(jù)農(nóng)業(yè)供水成本、水資源稀缺程度以及用戶承受能力等因素，合理制定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格。供水價(jià)格原則上應(yīng)逐步提高到運(yùn)行維護(hù)成本水平，水資源緊缺、用戶承受能力強(qiáng)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)水價(jià)可提高到完全成本水平。在實(shí)際執(zhí)行中，有些試點(diǎn)地區(qū)特別是原來不收水費(fèi)的地區(qū)，為避免矛盾，達(dá)到收取水費(fèi)的目的，在核定農(nóng)業(yè)水價(jià)時(shí)以農(nóng)民承受能力為出發(fā)點(diǎn)，盡可能降低實(shí)際收費(fèi)。比如，有些地區(qū)對末級渠系的折舊、維修費(fèi)用及人員費(fèi)用核算不全，有些地區(qū)在水價(jià)成本核定過程中扣除縣級財(cái)政現(xiàn)有的對水管單位維修經(jīng)費(fèi)的撥款。由于成本核算不全，“全成本水價(jià)”或“微利水價(jià)”名不符實(shí)。水價(jià)偏低，水費(fèi)收入不到位，無法滿足供水工程運(yùn)行的實(shí)際需要，進(jìn)而影響到水利工程運(yùn)行的可持續(xù)性。

(4) 南方豐水區(qū)節(jié)約水量的水權(quán)回購和轉(zhuǎn)讓可操作性不強(qiáng)，節(jié)水效益難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響到節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的落實(shí)。按照改革制度設(shè)計(jì)，為激勵(lì)節(jié)約用水，鼓勵(lì)用水戶對節(jié)約的水量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，政府或其授權(quán)的水行政主管部門、灌區(qū)管理單位可利用節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)基金對節(jié)約的水量進(jìn)行回購，在滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的前提下，推行節(jié)水量跨區(qū)域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓。影響該政策執(zhí)行的因素主要有兩點(diǎn):一是回購資金來源，二是回購的經(jīng)濟(jì)性和轉(zhuǎn)讓市場的活躍性。除政府和行政主管部門以外，很多灌區(qū)管理單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)沒有全額保障，需要?jiǎng)?chuàng)收彌補(bǔ)，在回購、轉(zhuǎn)讓節(jié)約水量時(shí)需要遵循市場規(guī)律，低買高賣。在南方豐水區(qū)，由于用水上限控制較松、獲取非工程供水渠道較多，導(dǎo)致節(jié)約水量的實(shí)物市場需求不足，回購單位的經(jīng)濟(jì)利益無法實(shí)現(xiàn)，影響到回購和轉(zhuǎn)讓的實(shí)際操作。即使是不以盈利為目的，節(jié)約水量的回購也會(huì)因回購資金無法收回而不可持續(xù)。由于水權(quán)回購和轉(zhuǎn)讓的可操作性不夠，如果缺乏財(cái)政補(bǔ)貼，將導(dǎo)致用水戶的節(jié)水效益難以實(shí)現(xiàn)，必將影響到對節(jié)水行為的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

(5) 部分地方將精準(zhǔn)補(bǔ)貼的對象擴(kuò)大，資金來源不可持續(xù)，導(dǎo)致其鼓勵(lì)改革的保障作用無法實(shí)現(xiàn)。按照農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的制度設(shè)計(jì)，開展精準(zhǔn)補(bǔ)貼主要是對水價(jià)提價(jià)后超出運(yùn)行成本且用戶無法承受的部分進(jìn)行補(bǔ)貼，通過減輕用水戶負(fù)擔(dān)，達(dá)到調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民用水改革的積極性和主動(dòng)性的目的。在實(shí)際執(zhí)行中，有的地區(qū)不是先提價(jià)再補(bǔ)貼，有的將運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等同于精準(zhǔn)補(bǔ)貼，偏離了設(shè)置精準(zhǔn)補(bǔ)貼的初衷。此外，由于財(cái)政緊張，精準(zhǔn)補(bǔ)貼缺乏可持續(xù)的資金來源，但在試點(diǎn)期，為完成改革任務(wù)，在制定方案時(shí)，對精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制的設(shè)計(jì)只有原則性表述和承諾，未能從精準(zhǔn)補(bǔ)貼的對象界定、補(bǔ)貼金額、資金來源、支付方式等方面落實(shí)。在試點(diǎn)結(jié)束后，由于沒有中央財(cái)政支持和上級部門的監(jiān)督檢查，一些地方的精準(zhǔn)補(bǔ)貼也就難以為繼。

(6) 有些用水合作組織空轉(zhuǎn)，無法實(shí)現(xiàn)用水管水自治和以水養(yǎng)水的良性運(yùn)行。作為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的創(chuàng)新舉措，成立用水合作組織的主要目的是通過用水管水自治，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，建立以水養(yǎng)水的良性運(yùn)行機(jī)制。目前用水合作組織有兩種形式，即農(nóng)民用水協(xié)會(huì)和農(nóng)民用水合作社，協(xié)會(huì)(合作社)的成員一般為一個(gè)或幾個(gè)村的全體農(nóng)戶，秘書長(理事長)與村干部高度重合，甚至有些協(xié)會(huì)(合作社)的成員與村民、秘書長(理事長)與村干部完全一致，普遍存在人員結(jié)構(gòu)老化的問題。在履行職責(zé)方面，部分試點(diǎn)縣(如四川省射洪縣)參與了工程需求調(diào)查、申報(bào)、設(shè)計(jì)及水價(jià)方案制定、工程建設(shè)、用水管理、工程管護(hù)等工作，有些仍處于機(jī)構(gòu)空轉(zhuǎn)狀態(tài)，協(xié)會(huì)(合作社)的啟動(dòng)資金虛設(shè)，辦公場所不固定，距離健康可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)還存在較大差距。

4 促進(jìn)改革政策落實(shí)的關(guān)鍵要點(diǎn)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的試點(diǎn)工作已經(jīng)結(jié)束，全面推進(jìn)工作也正在有序進(jìn)行。試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的以上6個(gè)方面的問題不具有普遍性，但具有代表性，即形式上照搬上級要求，但實(shí)質(zhì)偏離改革目標(biāo)，政策落實(shí)缺乏可操作性。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策落實(shí)，順利完成既定目標(biāo)，關(guān)鍵是要抓住各項(xiàng)政策的改革宗旨，實(shí)事求是，創(chuàng)新機(jī)制。

(1) 核定初始水權(quán)，關(guān)鍵要充分挖掘節(jié)水潛力，明確用水戶權(quán)利和義務(wù)，達(dá)到促進(jìn)節(jié)水的目的。初始水權(quán)是項(xiàng)目區(qū)用水總量的控制指標(biāo)和用水定額的測算依據(jù)，農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)(用水總量控制水平)的指標(biāo)高低將直接影響到農(nóng)業(yè)水價(jià)改革所要實(shí)現(xiàn)的最低節(jié)水目標(biāo)。如果分配過松，則很難激勵(lì)用水戶實(shí)施節(jié)水，該項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)定也將流于形式，失去意義。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的節(jié)水目標(biāo)，必須充分挖掘項(xiàng)目區(qū)的節(jié)水潛力。在明確區(qū)域用水總量控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，核查登記各種農(nóng)用地面積，根據(jù)地方灌溉保證率、灌溉定額計(jì)算出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展實(shí)際需求，再充分考慮節(jié)水技術(shù)應(yīng)用等情況，科學(xué)核定灌溉水利用系數(shù)和灌溉節(jié)水總量，得出農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)，逐級分解至縣、鄉(xiāng)和村或農(nóng)民用水合作組織，核發(fā)水權(quán)證，注明用水權(quán)利和義務(wù)等。

(2) 建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，關(guān)鍵要客觀開展全成本核算，實(shí)行分類定價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)，以保障水利工程運(yùn)維的可持續(xù)和促進(jìn)節(jié)水、保糧、調(diào)結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)以價(jià)格調(diào)整為核心的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，價(jià)格過低，調(diào)節(jié)需求的功能將大大降低。因而，必須嚴(yán)格遵循《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》(國家發(fā)改委令第42號)、《定價(jià)成本監(jiān)審一般技術(shù)規(guī)范》(發(fā)改價(jià)格【2007】1219】)、《水利工程供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法((發(fā)改價(jià)格【2006】310】)》等，全面收集供水成本資料，客觀開展成本監(jiān)審，并綜合考慮農(nóng)業(yè)供水成本、水資源稀缺程度和用水戶承受能力等因素，確定運(yùn)維成本水價(jià)或全成本水價(jià)。為加大價(jià)格調(diào)節(jié)力度，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)節(jié)水、保糧、調(diào)結(jié)構(gòu)的改革目標(biāo)，還要區(qū)分糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)和其他用途，實(shí)行分類水價(jià)。其中，糧食作物用水價(jià)格應(yīng)達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平；一般經(jīng)濟(jì)作物用水價(jià)格應(yīng)達(dá)到完全成本水平；高附加值經(jīng)濟(jì)作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等用水價(jià)格應(yīng)達(dá)到一定盈利水平。劃分用水量級和加價(jià)幅度，實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)，加大用水定額的控制性，鼓勵(lì)節(jié)水。

(3) 完善精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，關(guān)鍵要精準(zhǔn)確定補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)對象，多渠道籌集資金予以保障，以調(diào)動(dòng)參與者積極性和保障改革順利開展。作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和保障措施，必須在水價(jià)調(diào)整的前提下，保證精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的運(yùn)行能夠促進(jìn)節(jié)水,保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)不增加。因而在確定補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)對象和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)須嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行，補(bǔ)貼對象應(yīng)為農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，獎(jiǎng)勵(lì)對象應(yīng)為采取節(jié)水措施和調(diào)整生產(chǎn)模式促進(jìn)節(jié)水的農(nóng)戶。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運(yùn)行維護(hù)成本的差額確定。為保證精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，還需從資金籌措方面予以創(chuàng)新，比如可利用超定額累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)分成收入、地下水提價(jià)分成收入、高附加值作物或非農(nóng)業(yè)供水分成利潤、水權(quán)轉(zhuǎn)讓分成收入、社會(huì)捐贈(zèng)等多種渠道予以籌集；還可通過統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金、水管單位公益性維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)等，來落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金來源；中央財(cái)政也要根據(jù)各地水資源稀缺程度、價(jià)格水平、用水戶承受能力等，給予合理補(bǔ)貼。

(4) 成立農(nóng)民用水合作組織，關(guān)鍵要做實(shí)、做強(qiáng)，以帶動(dòng)水利工程管護(hù)和農(nóng)民用水管水的良性運(yùn)行。作為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人主體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)(合作社)只有在機(jī)構(gòu)、人員、辦公場所、經(jīng)費(fèi)都能確實(shí)到位的情況下，才能真正履行工程管護(hù)、用水管理、協(xié)商定價(jià)、水費(fèi)計(jì)收的責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)管水用水的農(nóng)民自治和水利設(shè)施的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。要在完成注冊登記和制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)充實(shí)有熱情、懂技術(shù)、擅經(jīng)營的專職人員作為理事，負(fù)責(zé)具體運(yùn)營；采用自建或政府無償支援的方式獲得相對獨(dú)立的辦公場所；開辦資金要通過財(cái)政撥付或集體募集的方式足額到位，不得中途抽逃；對各級財(cái)政支持的各類小型項(xiàng)目，要優(yōu)先安排農(nóng)民合作組織作為建設(shè)管護(hù)主體，強(qiáng)化農(nóng)民參與和全程監(jiān)督；鼓勵(lì)支持農(nóng)民用水協(xié)會(huì)(合作社)引入民間資本，參與市場競爭發(fā)展壯大，以帶動(dòng)工程管護(hù)和農(nóng)民用水管水的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

(5) 創(chuàng)新農(nóng)村水利體制機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，還需多部門合作，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)土地整理和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，引導(dǎo)用水需求管理。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革涉及到價(jià)格、國土資源、水利、農(nóng)業(yè)等多方面的行業(yè)政策布局。為創(chuàng)新農(nóng)村水利體制機(jī)制，推廣按量、分類、分檔計(jì)價(jià)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，還需多部門合作，多項(xiàng)改革并舉。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)土地整理要與完善灌排工程體系、配套供水計(jì)量設(shè)施統(tǒng)籌考慮；要加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上，通過村組內(nèi)互換并地等方式，實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種，多種形式規(guī)模經(jīng)營；在進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革時(shí)，也必須充分考慮水量供給情況，因地制宜，建立與當(dāng)?shù)厮Y源相匹配的作物種植結(jié)構(gòu)和種植制度，通過水價(jià)調(diào)節(jié)來引導(dǎo)用水需求管理。

(編輯：李 慧)

1006-0081(2017)03-0034-04

2017-02-11

楊雪芮，女，武漢實(shí)驗(yàn)學(xué)校.

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