計(jì)鴻博

(桓仁縣水務(wù)局，遼寧 桓仁 117200)

新公共服務(wù)理論視角下的農(nóng)村小型水利工程建后管理研究

計(jì)鴻博

(桓仁縣水務(wù)局，遼寧 桓仁 117200)

小型水利工程是農(nóng)村地區(qū)最重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)村居民生活水平具有重要作用。文章以遼寧省本溪市為例，從公共服務(wù)的視角對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村小型水利工程的建后管理存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并探討了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。結(jié)論對(duì)改善我國(guó)農(nóng)村小型水利工程重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)狀具有重要的借鑒價(jià)值。

本溪市；小型水利工程；公共服務(wù)

我國(guó)不僅是人口大國(guó)也是農(nóng)業(yè)大國(guó)，在全國(guó)13.5億人口中，有近6.7億人生活在農(nóng)村。當(dāng)前，水資源問(wèn)題仍是制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸，以農(nóng)田灌溉為例，全國(guó)農(nóng)田的有效灌溉面積僅占全部耕地面積的一半左右。農(nóng)村小型水利工程是農(nóng)村地區(qū)必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品，在保障糧食生產(chǎn)、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境方面具有不可替代的重要作用[1]。然而，受長(zhǎng)期以來(lái)的重建設(shè)、輕管理思想的影響，上述水利工程的后期管理存在諸多問(wèn)題，并直接影響到工程效益的發(fā)揮。為實(shí)現(xiàn)工程效益的最大化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收，文章以遼寧省本溪市為例，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村小型水利工程的建后管理問(wèn)題進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

1 研究視角的界定

雖然“公共服務(wù)”是一個(gè)被廣泛應(yīng)用的概念，但是如何對(duì)這一概念進(jìn)行準(zhǔn)確界定學(xué)術(shù)界仍存在一定的爭(zhēng)議。在本次研究中，我們借鑒的是華東政法大學(xué)胡志平博士對(duì)公共服務(wù)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，綜合經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)和政治學(xué)三個(gè)不同學(xué)科的視角，認(rèn)為公共服務(wù)是政府為實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任和公

民權(quán)利而向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品或公共需求服務(wù)[2]。

本文的研究視角是農(nóng)村地區(qū)，因此我們認(rèn)為農(nóng)村公共服務(wù)就是在農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)。農(nóng)村水利是指旨在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生活條件的水利措施，包括農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水三個(gè)主要方面。受到工程規(guī)模的限制，農(nóng)村小型水利工程具有極強(qiáng)的區(qū)域性特點(diǎn)，只能對(duì)一縣、一鄉(xiāng)甚至一村產(chǎn)生效益。依據(jù)胡志平博士對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的分類，如果以服務(wù)功能劃分，農(nóng)村小型水利工程屬于生產(chǎn)型公共服務(wù)；如果以存在的形式劃分，農(nóng)村小型水利工程則屬于“看得見(jiàn)”的公共服務(wù)[3]。

隨著社會(huì)的發(fā)展和公共服務(wù)理論研究的深入，新公共服務(wù)理論逐步被學(xué)術(shù)界認(rèn)可和接受。該理論主要圍繞政府、公民和服務(wù)三者的關(guān)系展開(kāi)，主張積極實(shí)現(xiàn)政府與公民的合作，提高政府治理能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)作。基于新公共服務(wù)理論，僅依靠政府的力量是無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村小型水利工程的有效管理的，只有基于農(nóng)民、社會(huì)機(jī)構(gòu)和政府的三方合作，才能有效提高我國(guó)農(nóng)村小型水利工程的管理效率[4]。

2 本溪市農(nóng)村小型水利工程的現(xiàn)狀與管理問(wèn)題

2.1 農(nóng)村小型水利工程現(xiàn)狀

根據(jù)本溪市的水利工程普查結(jié)果，目前本溪市擁有水庫(kù)、泵站、壩塘4653處，小水渠1453 km，擁有蓄引提水總量約2.83億m3。本溪市農(nóng)村小型水利工程的完好率較低，特別是東部山區(qū)的完好率更低。本溪市人均有效灌溉面積0.161 hm2，畝均蓄水容積約55.43 m3，渠系水的利用系數(shù)以及灌溉水的利用系數(shù)處于0.4～0.5之間，均處于一個(gè)較低水平。本溪市的24座中小型水庫(kù)基本能夠正常蓄水。2807處壩塘總蓄水能力約4030萬(wàn)m3，由于長(zhǎng)期未能得到有效治理，工程完好率為40%。泵站的設(shè)計(jì)引水能力為1098萬(wàn)m3，實(shí)際引水能力僅有400多萬(wàn)m3，工程完好率僅有30%。

2.2 農(nóng)村小型水利工程建后管理存在的問(wèn)題

2.2.1 工程年久失修，效益嚴(yán)重衰減

根據(jù)對(duì)本溪市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際調(diào)查，許多小水渠、小壩塘等小型水利工程存在不同程度的老化和損毀。雖然本溪市和各縣水務(wù)局會(huì)對(duì)這些工程進(jìn)行定期檢查，但是卻沒(méi)有對(duì)運(yùn)行一定年限的工程進(jìn)行整修，導(dǎo)致部分工程不能發(fā)揮正常功能。如不能有效解決工程的后期管理問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)使這些水利工程陷入惡性循環(huán)的怪圈，甚至危及當(dāng)?shù)鼐用竦纳?cái)產(chǎn)安全。

2.2.2 管理資金不足

本溪市大部分屬于山地丘陵地區(qū)，地形復(fù)雜，水利工程建設(shè)、管理的成本較高。由于資金缺乏，建后工程無(wú)法進(jìn)行有效的檢查和維護(hù)，部分受損嚴(yán)重的工程只能棄之不理，進(jìn)一步加大了管理難度。此外，國(guó)家劃撥的小型水利工程專項(xiàng)資金只能惠及部分村鎮(zhèn)，大部分村鎮(zhèn)的小型水利工程仍面臨后期管理資金上的嚴(yán)重短缺。

2.2.3 產(chǎn)權(quán)改革嚴(yán)重滯后，管理責(zé)任難以有效落實(shí)

本溪市各縣按照國(guó)家的政策導(dǎo)向，積極推進(jìn)農(nóng)村小型水利工程的產(chǎn)權(quán)改革。由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)引導(dǎo)，部分地區(qū)經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)改革調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與小型水利工程后期管理的積極性，但是受程序不公開(kāi)、價(jià)格不合理等因素的影響，改革進(jìn)程依然困難重重。此外，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)性的增大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)逐步失去對(duì)農(nóng)民的束縛作用，即使政府積極實(shí)行產(chǎn)權(quán)改革，也無(wú)法解決成本與收益之間的矛盾，產(chǎn)權(quán)管理難以真正落實(shí)[5]。

2.2.4 管理制度不健全

針對(duì)農(nóng)村小型水利工程的建后管理，本溪市只對(duì)部分地區(qū)進(jìn)行了改革，而沒(méi)有改革的地區(qū)一般仍由村組集體負(fù)責(zé)。由于管理主體的缺位，這些水利工程往往沒(méi)有專人負(fù)責(zé)管理和維護(hù)，自然與人為損壞情況比較普遍。尤其是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民對(duì)小型水利工程普遍采取使用但不維護(hù)的態(tài)度，所有這些現(xiàn)象均表明必須建立一套健全的管理制度。

2.2.5 農(nóng)民參與管理的積極性不高

在新公共管理理論下，小型水利工程的建后管理不僅是政府責(zé)任，也離不開(kāi)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的參與和配合。當(dāng)前，農(nóng)民對(duì)小型水利工程的重要作用認(rèn)識(shí)不足，大多只關(guān)注眼前利益，而不能從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的角度考慮問(wèn)題，導(dǎo)致在水利工程建后管理領(lǐng)域糾紛頻發(fā)。由于缺乏農(nóng)民這一水利工程受益主體的主動(dòng)配合，很多工程的建后管理問(wèn)題一直得不到有效解決。

3 加強(qiáng)小型水利工程建后管理的對(duì)策與建議

3.1 完善小型水利工程的產(chǎn)權(quán)改革

本溪市及轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)政府應(yīng)該在既有改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)中央精神，完善產(chǎn)權(quán)改革。改革的目的是明晰小型水利工程的產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)政府與農(nóng)民之間的合作。針對(duì)本溪市農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)狀，政府不僅要在改革中保障經(jīng)營(yíng)者的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，還要做好以下幾個(gè)方面的工作。

要建立完整的產(chǎn)權(quán)改革方案。本溪市各縣級(jí)政府要依據(jù)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)度要求，收集和完善小型水利工程的普查、建設(shè)、權(quán)屬證明、確權(quán)申請(qǐng)等各種相關(guān)資料，為產(chǎn)權(quán)改革提供有力的證據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。

在產(chǎn)權(quán)改革中要秉承權(quán)責(zé)一致的原則。也就是誰(shuí)投資、誰(shuí)所有；誰(shuí)所有、誰(shuí)管理的原則[6]。這樣既可以鼓勵(lì)社會(huì)資金參與農(nóng)村小型水利工程建設(shè)，還有助于避免建成后無(wú)人維護(hù)管理的尷尬局面，同時(shí)也能在一定程度上減輕政府在建后管理方面的資金負(fù)擔(dān)。

在農(nóng)村小型水利工程確權(quán)結(jié)束后，地方政府要加快進(jìn)行權(quán)屬登記和頒證工作。

3.2 加強(qiáng)資金管理

本溪市各級(jí)政府要貫徹中央政策，結(jié)合本地實(shí)際，加強(qiáng)資金整合力度。按照政府統(tǒng)籌、渠道不亂、整合使用的原則實(shí)行水利資金的統(tǒng)一管理。縣級(jí)政府要集中資金推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村小型水利工程修復(fù)與管理項(xiàng)目，通過(guò)資金整合方式推進(jìn)資金統(tǒng)一審批，提高審批效率和資金的使用效率[7]。

要建立農(nóng)村小型水利工程管理專項(xiàng)資金。在中央和遼寧省財(cái)政逐步加大農(nóng)村小型水利工程管理補(bǔ)助資金的政策背景下，市縣兩級(jí)政府要結(jié)合本地實(shí)際，將小型水利工程管理資金納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，保障管理資金投入。具體而言，一是設(shè)立應(yīng)急資金，為汛期或突發(fā)狀況下的應(yīng)急管理做好準(zhǔn)備；二是設(shè)立專項(xiàng)資金，保障資金的?？顚Ｓ?，避免管理資金斷裂。

要規(guī)范資金管理。農(nóng)村小型水利工程的管理資金必須按程序發(fā)放，同時(shí)加大資金使用的監(jiān)管力度，防止資金挪用或違規(guī)操作，規(guī)范資金的使用和管理。

要積極推進(jìn)PPP融資模式。目前，本溪市的農(nóng)村小型水利工程資金來(lái)源單一，沒(méi)有形成多元化的投融資體制，而公共服務(wù)產(chǎn)品屬性也決定了小型水利工程缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，極易導(dǎo)致政府的沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，本溪市應(yīng)該在該領(lǐng)域積極引入PPP融資模式，實(shí)行以公共財(cái)政資金為杠桿，吸引社會(huì)資金投資管理。

3.3 完善管護(hù)配套設(shè)施

針對(duì)本溪市農(nóng)村小型水利工程領(lǐng)域重建設(shè)、輕管護(hù)的實(shí)際情況，政府應(yīng)該提高對(duì)水利工程后期管理的重視程度。首先，對(duì)年久失修的小型水利工程，政府應(yīng)該組織人員成立專項(xiàng)小組，制定詳細(xì)的維修管護(hù)實(shí)施計(jì)劃[8]。對(duì)已經(jīng)改造好的水利工程，政府應(yīng)當(dāng)派遣專業(yè)水利人員進(jìn)行定期檢查和維護(hù)，避免反復(fù)維修、反復(fù)損壞的局面。此外，對(duì)轄區(qū)內(nèi)在建或能夠正常運(yùn)行的小型水利工程，要積極實(shí)施建設(shè)與管護(hù)相互配套。縣級(jí)政府要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民需求、村莊分布、在建和建成的小型水利工程情況進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，并作出后期管理的規(guī)劃和安排。為提高后期管理的有效性，政府要在管理計(jì)劃制定過(guò)程中充分聽(tīng)取水利專家、基層干部和群眾代表的意見(jiàn)和建議，實(shí)現(xiàn)小型水利工程建后管理的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4 構(gòu)建科學(xué)、高效的基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)

要建立健全基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理制度?！盁o(wú)規(guī)矩不成方圓”，科學(xué)、完善的管理制度可以有效提升基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作效率。因此，本溪市可以從人事制度、工作制度以及考核評(píng)價(jià)制度三方面進(jìn)行管理制度的構(gòu)建與完善。要實(shí)現(xiàn)崗位設(shè)置的科學(xué)化，技術(shù)人員的比例不低于80%，依照公開(kāi)招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗、合理流動(dòng)的原則進(jìn)行人事管理；進(jìn)一步完善工作制度，構(gòu)建完善的工作規(guī)范和相應(yīng)的激勵(lì)制度，提高工作人員的工作積極性；構(gòu)建完善的考核制度，工作人員的業(yè)績(jī)要與人員的聘用和職務(wù)晉升直接掛鉤。

要進(jìn)一步強(qiáng)化用水協(xié)會(huì)的服務(wù)功能。用水協(xié)會(huì)一直是我國(guó)農(nóng)民參與水利管理的主要途徑。但是，管理與引導(dǎo)機(jī)制的缺乏導(dǎo)致本溪市農(nóng)民對(duì)用水協(xié)會(huì)的實(shí)際參與度并不高，因此當(dāng)?shù)卣e極引導(dǎo)農(nóng)民參與協(xié)會(huì)管理。例如，要大力推廣用水協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的民主選舉工作，提高他們的信任度。

要鼓勵(lì)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)管理。農(nóng)民是農(nóng)村小型水利工程事業(yè)的主體，他們的支持和參與直接影響到水利事業(yè)的健康發(fā)展。因此，本溪市各級(jí)政府和用水協(xié)會(huì)要加大在農(nóng)村地區(qū)的水利知識(shí)、水利政策和水利技術(shù)的宣傳推廣力度，幫助農(nóng)民提高小型水利工程的管理能力，提高他們的自主經(jīng)營(yíng)管理水平。

4 結(jié) 語(yǔ)

小型水利是農(nóng)村公共服務(wù)的重要內(nèi)容，對(duì)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量具有重要作用。國(guó)家十分重視農(nóng)村水利建設(shè)，但是在建后管理方面卻相對(duì)滯后。加強(qiáng)農(nóng)村小型水利工程的建后管理，充分發(fā)揮其工程效益是十分緊迫的課題。雖然農(nóng)村小型水利工程建后管理任重道遠(yuǎn)，但是在中央和各級(jí)地方政府的支持下，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的普遍參與下，農(nóng)村小型水利工程的建后管理會(huì)日漸完善。

[1] 田君海.農(nóng)村小型水利工程建后管理對(duì)策分析[J].黑龍江水利科技,2014(11):271-272.

[2] 胡志平.從制度匹配檢視農(nóng)村公共服務(wù)均等化[J].社會(huì)科學(xué)研究,2013(1):15-22.

[3] 胡志平.公共服務(wù)均等化與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的“三維”匹配[J].探索,2016(3):118-123.

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[7] 邢偉濟(jì),張瑞鋒.浙江省文成縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)的問(wèn)題與思考[J].水利發(fā)展研究,2009(7):62-64.

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Research on the management of rural small hydraulic project after the new public service theory

JI Hongbo

(WaterAffairsBureauofHuanrenCounty,Huanren117200,China)

Small hydraulic project is the most important public infrastructure in rural areas, and it plays an important role in ensuring agricultural production and improving the living standards of rural residents. Taking Benxi city in Liaoning Province as an example, this paper analyzed the problems existing in the construction of the local rural small hydraulic project from the perspective of public service, and discussed the corresponding countermeasures. The conclusion has important reference value for improving the current situation of the heavy construction and light management of small hydraulic project in rural areas of China.

Benxi city; small hydraulic project; public service

計(jì)鴻博(1981-)，女，遼寧建平人，工程師，主要從事水利工程設(shè)計(jì)與管理工作。E-mail:CZ100A@163.com。

D035；F323.213

A

2096-0506(2017)01-0047-04