郁鴻勝

摘要：長三角城市群突發(fā)公共事件合作應(yīng)對協(xié)調(diào)主體是長三角城市群政府的聯(lián)盟，重點范圍應(yīng)是長三角城市群核心區(qū)域的跨省際城市。應(yīng)以建設(shè)具有較強國際競爭力的世界級城市群為總體目標(biāo)，著眼于長江三角洲地區(qū)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，以民生為本，構(gòu)建社會主義和諧社會、維護城市安全、維護社會穩(wěn)定、維護人民的根本利益，深化長三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制，深化長三角城市可持續(xù)發(fā)展的政府制度合作，深化長三角城市應(yīng)對突發(fā)公共事件的一體化。

建立長三角城市群突發(fā)公共事件合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制，對于建設(shè)世界級長三角城市群有著重要的意義。長三角城市群突發(fā)公共事件合作應(yīng)對協(xié)調(diào)主體是長三角城市群政府的聯(lián)盟，重點范圍應(yīng)是長三角城市群核心區(qū)域的跨省際城市，主要內(nèi)容應(yīng)是：關(guān)于民生發(fā)展與社會穩(wěn)定的突發(fā)公共事件，包括經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境的城市安全與社會穩(wěn)定。

一、長三角城市群突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)經(jīng)驗

長三角城市群城市的突發(fā)公共事件的合作應(yīng)對協(xié)調(diào)工作的基本做法，歸總起來有8條經(jīng)驗，值得重視。

（一）長三角各城市積極籌建以安全世博為主題的組織和規(guī)劃機構(gòu)

2003年在南京舉行的長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會第四次會議上，開展了以安全世博為主題的系列活動。長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會《以承辦“上海世博會”為契機，加快長江三角洲城市聯(lián)動發(fā)展的意見》正式簽署，要求在上海世博會籌辦期間，長三角各城市著重開展積極籌建“上海世博會”長三角的工作機構(gòu)；大力加強城市間發(fā)展的規(guī)劃銜接；共同建設(shè)現(xiàn)代化區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)；全面保護城市生態(tài)環(huán)境，深入開展各類專題合作，共同制定《全面提升長三角城市形象和市民素質(zhì)活動方案》等六個方面工作。

上海世博會為長三角地區(qū)加速融合的關(guān)鍵性平臺，長三角各城市紛紛制定聯(lián)接上海世博會的計劃，城市之間的協(xié)調(diào)性逐漸加大。在上海世博會舉辦期間，長三角城市大量縱向和橫向事務(wù)都圍繞上海世博會的主題進(jìn)行協(xié)商合作，行政和體制障礙因共同舉辦上海世博會而被打破，長三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)工作形成了基本雛形。

（二）長三角各城市積極開展以安全高效為主題的基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)機制

上海世博會的舉辦促進(jìn)了長三角地區(qū)兩省一市之間交通網(wǎng)絡(luò)全面對接，使地區(qū)的空間聯(lián)系更緊密。其中杭州灣大橋、滬寧高鐵和蘇通長江大橋等重點項目的建設(shè)，進(jìn)一步縮短了城市之間的時空距離，完善了綜合交通運輸體系，區(qū)域內(nèi)人流、物流、資金流和信息流實現(xiàn)了更加高效便捷的流動和優(yōu)化配置，形成了地區(qū)的競爭優(yōu)勢。長三角構(gòu)筑完善的現(xiàn)代化區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)體系，進(jìn)一步解決了交通“瓶頸”問題，消除了地域限制對經(jīng)濟發(fā)展的障礙，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟的融合與發(fā)展。

（三）長三角各城市積極建立共同市場合作機制

上海世博會所建立的交流和投資平臺改善了長三角地區(qū)的投資環(huán)境，在世博會舉辦期間，大量的物流、人流、資本流和信息流將匯集到長三角一帶。在旅游會展業(yè)的帶動下，金融業(yè)、商業(yè)、物流業(yè)、傳媒業(yè)、通信業(yè)和賓館業(yè)等相關(guān)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)將得到極大發(fā)展，形成“旅游+會展”效應(yīng)，給上海及周邊區(qū)域帶來了巨大的經(jīng)濟效益，進(jìn)一步消除了長三角地區(qū)地方性壁壘，形成統(tǒng)一的商品和生產(chǎn)資料市場、投資市場和勞動力市場，深化長三角共同市場的合作統(tǒng)一。

（四）長三角各城市積極建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制

長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象長期存在，城市的主體產(chǎn)業(yè)基本雷同，這容易導(dǎo)致惡性競爭，不利于地區(qū)間的分工與協(xié)作。上海世博會推動了上海發(fā)展高附加值的高科技產(chǎn)業(yè)和高水平現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的同時，將部分制造業(yè)轉(zhuǎn)移給江浙兩省，從而推進(jìn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體整合與分工，改變了重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，形成了長三角地區(qū)聯(lián)動發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及高度化。上海世博會帶動了長三角地區(qū)各城市發(fā)展各自的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，形成布局合理、協(xié)作分工、各展所長的產(chǎn)業(yè)格局。

（五）長三角各城市積極建立統(tǒng)一高效的信息傳導(dǎo)機制

長三角地區(qū)不同的行政區(qū)域和城市的信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)長期未考慮統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和互聯(lián)互通，在造成社會資源極大浪費的同時，還影響整個地區(qū)信息一體化與經(jīng)濟一體化的進(jìn)程。上海世博會作為信息交流的平臺，促進(jìn)了長三角地區(qū)建立高效的信息傳導(dǎo)機制，建立超越行政區(qū)域及地方利益的信息一體化協(xié)調(diào)機制，以破除客觀和人為造成的條塊壁壘，實現(xiàn)長三角地區(qū)的信息共享。

（六）長三角各城市積極建立旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)合開發(fā)機制

上海世博會為長三角地區(qū)搭建了一個龐大的旅游合作平臺，共同開發(fā)具有地區(qū)風(fēng)情和人文色彩的、有代表性的特色旅游資源，聯(lián)手打造“世博之旅”。在上海世博會的7 000萬人次游客中，將有三分之一的游客，在世博會結(jié)束后繼續(xù)在長三角地區(qū)參觀旅游，蘇州、無錫、杭州、南京、揚州等城市將成為重要旅游地，直接受上海世博會的輻射和帶動。上海世博期間上海、江蘇、浙江的旅游部門對區(qū)域內(nèi)的旅游資源進(jìn)行整合，開辟了山水風(fēng)光游、民俗風(fēng)情游、水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)游、江南古城游、歷史文化游、休閑度假游等旅游新線路。利用上海世博會的擴散效應(yīng)，促進(jìn)長三角區(qū)域旅游的互補效應(yīng)與聯(lián)合開發(fā)，推動旅游業(yè)發(fā)展的區(qū)域一體化，放大世博旅游的綜合效應(yīng)、品牌效應(yīng)、溢出效應(yīng)。

（七）長三角各城市積極建立環(huán)境質(zhì)量區(qū)域聯(lián)動機制

為保障上海世博會期間環(huán)境質(zhì)量尤其是空氣質(zhì)量，2010年3月長三角區(qū)域開始引入環(huán)境質(zhì)量聯(lián)動機制，對以上海世博園區(qū)為核心的半徑300公里區(qū)域，嚴(yán)格控制污染物排放。環(huán)保部門與氣象部門協(xié)同，根據(jù)氣象條件來調(diào)整環(huán)保措施，確保空氣質(zhì)量。其中空氣質(zhì)量監(jiān)控運用三個層面的聯(lián)動：一是上海世博園區(qū)內(nèi)部監(jiān)測點實時監(jiān)控園區(qū)內(nèi)的空氣質(zhì)量；二是由上海40多個監(jiān)測站組成的監(jiān)測系統(tǒng)，全天候監(jiān)控企業(yè)排放；三是長三角兩省一市（上海、浙江、江蘇）聯(lián)合實時監(jiān)測，形成以上海世博園區(qū)為核心，半徑達(dá)300公里的“控污圈”，監(jiān)控重要企業(yè)，隨時采取措施。

（八）積極建立世博安保警務(wù)聯(lián)勤指揮機制

上海世博安保工作既對江蘇、浙江、安徽、上海公安工作提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也為加快推進(jìn)長三角警務(wù)聯(lián)勤指揮機制建設(shè)提供了難得機遇。2010年4月召開的蘇浙滬三省市公安廳局長和有關(guān)部門、警種負(fù)責(zé)人會議，專題研究部署構(gòu)建蘇浙滬世博安保警務(wù)聯(lián)勤指揮機制問題，并形成了《蘇浙滬警務(wù)聯(lián)勤指揮機制紀(jì)要》。機制紀(jì)要積極適應(yīng)“長三角”地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，有效整合資源，加大三地警務(wù)聯(lián)勤指揮機制建設(shè)力度，抓緊建立蘇浙滬警務(wù)聯(lián)勤指揮機制，為確保上海世博會的安全順利舉辦筑牢安全屏障，為探索“長三角”地區(qū)警務(wù)一體化奠定堅實基礎(chǔ)，為實現(xiàn)“長三角”地區(qū)警務(wù)一體化運作積極創(chuàng)造條件。

二、長三角城市群突發(fā)公共事件城市合作現(xiàn)狀和存在主要問題

（一）應(yīng)對突發(fā)公共事件城市合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的現(xiàn)狀

近年來，長三角區(qū)域內(nèi)各城市間的應(yīng)急管理工作，主要圍繞“一案三制”即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理的體制、機制和法制展開，應(yīng)對的危機范圍逐漸擴大，覆蓋面從以自然災(zāi)害為主逐漸擴大到覆蓋自然災(zāi)害、重大疫情、生產(chǎn)事故和社會危機四個方面。長三角區(qū)域的各城市應(yīng)對危機的方式從被動的“撞擊-反應(yīng)”的危機處置方式，逐漸演變?yōu)閺念A(yù)防管理到后期評估的危機全過程管理。危機管理體制從專門部門應(yīng)對單一災(zāi)害過渡到綜合協(xié)調(diào)的危機管理，從議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào)過渡到政府專門辦事機構(gòu)的協(xié)調(diào)。在長三角城市的政府行政管理機構(gòu)不做大的調(diào)整的情況下，依托于省、市（地級市、縣的政府辦公廳、室）的應(yīng)急辦發(fā)揮了城市和區(qū)域間的協(xié)調(diào)樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度的危機管理的新體制初步確立。

（二）應(yīng)對突發(fā)公共事件城市間合作的主要困境

1.信息不對稱仍是制約相互協(xié)調(diào)的主要因素

政府決策是以客觀、真實、及時和充分的信息為前提，如果信息不真實和不充分，那么政府很難保證決策的正確性，在突發(fā)事件下，信息的準(zhǔn)確、真實甚至是影響應(yīng)對突發(fā)事件成效的關(guān)鍵性因素。對此，西方發(fā)達(dá)國家通常都建有規(guī)范和有效的信息通報制度，包括通報的種類、范圍、時限、方式、途徑，并建立了與新聞機構(gòu)良性合作的機制，嚴(yán)格規(guī)定隱瞞、截留、刪改、夸大、臆測、緩報、謊報人員的法律責(zé)任。但是，在長三角區(qū)域城市的許多突發(fā)事件中，區(qū)域內(nèi)各級政府還沒有就此達(dá)成統(tǒng)一的口徑、形成規(guī)范性的統(tǒng)一制度，甚至還存在隱瞞真實信息的情況，給長三角許多城市的區(qū)域決策造成偏差，并在一定程度上造成了社會的混亂。

2.行政體制與應(yīng)急體制不一致的矛盾客觀存在

由于行政區(qū)劃和管理體制具有一定的剛性，不可以隨意變動，而突發(fā)公共事件具有跨地域性和突發(fā)性，因此各級政府通常是通過臨時的應(yīng)急指揮部來處理緊急的事務(wù)。這一模式也是世界各國普遍使用的方式之一，但是在中國的行政管理體系下，這一模式表現(xiàn)為在應(yīng)急指揮部之外再組建部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子，各有用處。領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會和部際聯(lián)席會議制存在分類不清、職能不統(tǒng)一，關(guān)系不順的問題，從而造成議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議的權(quán)威性不足，尤其無法有效組織各部門開展危機前的預(yù)防、演練、儲備預(yù)防性工作。在長三角區(qū)域的跨行政的協(xié)調(diào)、指揮時，這種問題表現(xiàn)得更為突出。長三角區(qū)域的地方政府合作組織，目前還是主要采用跨區(qū)域的聯(lián)席會、溝通會或者區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)人高層會議的形式，更多帶有象征性的宣示意義，在長三角區(qū)域缺乏跨區(qū)域的行政權(quán)威，很難實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨越行政區(qū)界限或功能區(qū)界限的更大范圍的公共服務(wù)合作，協(xié)調(diào)結(jié)果難以保證。但是，若為保證應(yīng)急指揮時的組織權(quán)威性，而設(shè)置一個跨行政區(qū)的正式區(qū)域政府應(yīng)急指揮機構(gòu)，又會牽涉到一個層級政府的設(shè)置問題和與各地方政府的上下層級關(guān)系、行政成本等問題，也缺乏法律的依據(jù)。因此，在長三角區(qū)域的合作組織形式與協(xié)調(diào)效力問題，是長三角區(qū)域地方政府應(yīng)對突發(fā)公共事件協(xié)調(diào)合作時難以逾越的困境。

3.激勵機制與官員晉升體制客觀上不利于區(qū)域協(xié)調(diào)

區(qū)域間和部門間政府的協(xié)調(diào)合作行動之所難以達(dá)成，是因為各地政府、各個部門都是著眼于本地社會經(jīng)濟發(fā)展的獨立利益團體，客觀上存在著謀求地方利益和部門利益最大化的動機。因而在協(xié)調(diào)時，各地方政府都會盡量利用自身的行政權(quán)力來試圖使本地利益最大化，對一些需要共同協(xié)調(diào)的問題，如水資源分配與管理問題、旅游資源共同開發(fā)問題、環(huán)境共同保護問題，各地政府達(dá)成實質(zhì)性協(xié)調(diào)行動的可能性并不高。在突發(fā)公共事件時，趨利避害、先要利己、降低自身損失，而非全面平息危機。比如在當(dāng)前的長三角區(qū)域的政府績效評估體制中，突出的政績是官員晉升的主要依據(jù)，因而掩蓋一些對別的地區(qū)有利或者對本地有害的信息，如關(guān)于本地假冒偽劣商品的信息、關(guān)于本地企業(yè)污染江河的信息、關(guān)于本地生產(chǎn)安全事件的信息等，是各地方政府的理性選擇，而這些都是我們前面分析過的可能的公共事件突發(fā)的誘發(fā)因素。這樣就導(dǎo)致了區(qū)域合作中相對方所得到的信息不完全，從而容易出現(xiàn)各地在不完全信息狀態(tài)下協(xié)作的難題。

4.區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)缺乏法律法規(guī)制度的保障

我國現(xiàn)行憲法以及各人民政府組織法都從不同的角度規(guī)定了地方政府在國家政治經(jīng)濟生活中的地位和作用，但對地方政府之間如何開展協(xié)調(diào)行動、各地政府在區(qū)域合作中的地位、區(qū)域管理機構(gòu)的法律地位等方面卻找不到相關(guān)的法律依據(jù)，這就不能給區(qū)域內(nèi)地方政府間的協(xié)調(diào)行動提供一個科學(xué)有效的法律保障。這就造成了當(dāng)前區(qū)域內(nèi)政府間合作，主要依靠的是非制度化的合作協(xié)調(diào)機制，政府間的共識達(dá)成大多是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人的承諾來保障，缺乏法律效力和穩(wěn)定性，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變動容易使合作機制喪失效力。在應(yīng)對突發(fā)公共事件時，各地方政府間合作一般采取集體磋商或者應(yīng)急聯(lián)絡(luò)的形式，沒有固定的談判機制，在涉及到實質(zhì)性利益問題時，往往由于分歧太大而無法協(xié)調(diào)合作，這當(dāng)然也是世界各國在集體行動中的一個典型難題。

三、長三角城市群突發(fā)公共事件城市合作協(xié)調(diào)機制的基本思路與目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想

全面落實國務(wù)院關(guān)于《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，以建設(shè)具有較強國際競爭力的世界級城市群為總體目標(biāo)，著眼于長江三角洲地區(qū)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，以民生為本，構(gòu)建社會主義和諧社會、維護城市安全、維護社會穩(wěn)定、維護人民的根本利益，深化長三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制，深化長三角城市可持續(xù)發(fā)展的政府制度合作，深化長三角城市應(yīng)對突發(fā)公共事件的一體化。

（二）基本原則

把握長三角經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，針對長三角城市特定的經(jīng)濟、社會和地理氣候環(huán)境，完善長三角城市安全應(yīng)急管理體系，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定。為構(gòu)建社會主義和諧社會，建立長三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制，主要原則有如下五個方面：

1.以人為本，減少危害

把保障公眾健康和生命安全作為首要任務(wù)。凡是可能造成人員傷亡的突發(fā)公共事件發(fā)生前，要及時采取人員避險措施；突發(fā)公共事件發(fā)生后，要優(yōu)先開展搶救人員的緊急行動；要加強搶險救援人員的安全防護，最大程度地避免和減少突發(fā)公共事件造成的人員傷亡和危害。

2.居安思危，預(yù)防為主

增強憂患意識，把預(yù)防作為長三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作工作的中心環(huán)節(jié)和主要任務(wù)。堅持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，常態(tài)管理與非常態(tài)管理相結(jié)合，做好應(yīng)對城市安全，協(xié)調(diào)管理的各項準(zhǔn)備工作。

3.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)

長三角城市聯(lián)盟的地級市政府，要按照“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的模式，這里的兩級政府指“省、市（地級市）”、三級管理指“地級市、縣級市和區(qū)鎮(zhèn)”、四級網(wǎng)絡(luò)指“長三角城市聯(lián)盟、地級市、縣級市和區(qū)鎮(zhèn)”，建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制，落實責(zé)任制，明確責(zé)任人及其管理權(quán)限。

4.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強管理

城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制，要與城市的應(yīng)急管理體系相結(jié)合、要與城市應(yīng)急預(yù)案相結(jié)合、要與城市的實情相結(jié)合。城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)，要充分考慮城市人口的承載能力、資源支撐能力、生態(tài)環(huán)境和社會承受能力，依法應(yīng)對協(xié)調(diào)和管理，使城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制工作規(guī)范化、制度化、法制化。

5.加強宣傳，全民參與

要提高長三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作重要性認(rèn)識，在長三角城市的社區(qū)、農(nóng)村、學(xué)校、醫(yī)院、企事業(yè)等基層單位，要提高應(yīng)對突發(fā)公共事件的處置能力，通過廣泛宣傳和知識普及，提高群眾參與應(yīng)急管理能力和自救能力，為提高國家和全社會預(yù)防和處置突發(fā)公共事件效率，減少人民群眾生命財產(chǎn)損失打下堅實基礎(chǔ)。

（三）總體目標(biāo)

根據(jù)長三角區(qū)域的上海、江蘇、浙江和安徽的城市應(yīng)急管理中長期規(guī)劃的要求，在上海、江蘇、浙江和安徽的城市組織制定的城市公共突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案基礎(chǔ)上，建立長三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)工作平臺，建立區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的長效機制，建立健全長三角城市安全應(yīng)急管理體制、機制和法制，完善和提升城市綜合減災(zāi)體系，提高長三角城市突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)和協(xié)調(diào)能力，使長三角城市群的城市安全應(yīng)急管理和緊急處置能力達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家城市水平。

四、長三角城市群突發(fā)公共事件城市合作協(xié)調(diào)機制的內(nèi)容與任務(wù)

（一）城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容

根據(jù)長三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)工作，擬采用分類管理、分級負(fù)責(zé)的原則，將區(qū)域突發(fā)公共事件的災(zāi)害分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類。長三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)重點，是公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。

1.公共衛(wèi)生事件類

重點建立長三角區(qū)域公共衛(wèi)生突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制。長三角區(qū)域公共衛(wèi)生突發(fā)公共事件主要分為兩大類：一是法定報告的傳染病大流行，二是重大動物疫情。長三角城市力爭不發(fā)生法定報告的傳染病大流行的特大型公共衛(wèi)生事件。要實施最嚴(yán)格的食品安全制度，要實施最嚴(yán)格的水環(huán)境保護制度，確保水環(huán)境免受污染。長三角城市力爭不發(fā)生重大動物疫情，力爭不在長三角城市出現(xiàn)我國已經(jīng)消滅的和尚未發(fā)生的動物疫病傳入和發(fā)生情況。

2.社會安全事件類

重點建立長三角區(qū)域社會安全事件類的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制。長三角區(qū)域社會安全事件類主要分為四大類：一是金融突發(fā)事件，二是大規(guī)模群體性事件，三是影響市場穩(wěn)定的突發(fā)事件，四是恐怖襲擊事件。

（1）金融突發(fā)事件城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制

長三角城市要建立金融應(yīng)急處置機構(gòu)、隊伍和信息平臺，進(jìn)一步明確金融應(yīng)急工作機制，組織開展應(yīng)急處置培訓(xùn)和演練工作，加快建立預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，明確預(yù)警系統(tǒng)所涉及的監(jiān)測變量、指標(biāo)菜單和緊戒線等內(nèi)容。及時判定預(yù)警事件的類別，對風(fēng)險狀況做出判斷，能夠為采取進(jìn)一步的預(yù)防和處置措施提供技術(shù)支持，確保各種影響銀行業(yè)金融機構(gòu)正常經(jīng)營和服務(wù)的突發(fā)事件得到及時有效的處置，力爭不發(fā)生具有全國影響性的金融事件，對國際上出現(xiàn)的、已經(jīng)影響或極有可能影響國內(nèi)宏觀金融穩(wěn)定的事件，能起到緩沖和化解作用。

（2）大規(guī)模群體性事件城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制

長三角城市力爭不出現(xiàn)影響較大的非法集會游行示威、上訪請愿、聚眾鬧事、罷工等，杜絕由此造成的人員死亡事件。杜絕影響學(xué)校正常教育秩序的高校內(nèi)大規(guī)模迅速聚集和多校串聯(lián)事件以及高招試題泄密引發(fā)的群體性事件，杜絕發(fā)生涉及境內(nèi)外宗教組織背景的大型非法宗教活動。

（3）影響市場穩(wěn)定的突發(fā)事件城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制

長三角城市避免發(fā)生群眾大量集中搶購、糧食脫銷斷檔、價格大幅度上漲等糧食市場急劇波動等狀況；避免發(fā)生重要生活必需品市場異常波動，供應(yīng)短缺。

（4）恐怖襲擊事件城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制

長三角城市建立預(yù)防預(yù)警機制，力爭不出現(xiàn)利用生物戰(zhàn)劑、化學(xué)毒劑或利用劫持公共交通工具、爆炸手段在重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共聚集場所造成嚴(yán)重危害后果，杜絕外國駐華使領(lǐng)館等敏感涉外場所受到襲擊，杜絕大規(guī)模攻擊國家機關(guān)、軍隊或民用計算機信息系統(tǒng)造成重大危害。有效控制境內(nèi)外敵對組織、敵對分子的違法犯罪活動，有效控制民轉(zhuǎn)刑案件，建立健全社會治安防控網(wǎng)絡(luò)，有效提高破案水平和應(yīng)急反應(yīng)能力，不斷提高群眾對社會治安的滿意程度。

（二）長三角城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制的建設(shè)任務(wù)

圍繞建立長三角區(qū)域突發(fā)公共事件城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制，長三角城市將重點開展以下建設(shè)任務(wù)。

1.完善長三角城市對區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)體系建設(shè)

由長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會牽頭，研究制訂長三角城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制工作的規(guī)范性文件和條例。建立健全長三角城市聯(lián)盟的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”。建立地級市、縣級市和區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市安全應(yīng)急管理組織網(wǎng)絡(luò)。加強城市安全應(yīng)急管理的宣傳教育、科研、演練、預(yù)案管理和志愿者隊伍建設(shè)。建立和完善城市安全應(yīng)急管理的四級網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。

2.加大長三角城市對區(qū)域突發(fā)公共事件預(yù)防體系建設(shè)

建議在長江三角洲地區(qū)三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會上，已經(jīng)確定的交通、能源、科技、環(huán)保四個平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上，增加突發(fā)公共事件的城市合作第五個平臺，將突發(fā)公共事件的城市合作內(nèi)容列為協(xié)調(diào)層的合作機制來執(zhí)行。長三角城市地區(qū)要組織長三角城市和省市的委辦專業(yè)部門，加強突發(fā)公共事件預(yù)防的宏觀和微觀管理，建立城市安全評估體系。

3.提高長三角城市對區(qū)域突發(fā)公共事件監(jiān)測能力建設(shè)

組織長三角城市開展城市的社會性突發(fā)事件、重點傳染病、食物中毒等食源性疾病、食品污染物、水源污染等災(zāi)害事故監(jiān)測系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測。組織開展預(yù)警、預(yù)報的新技術(shù)、新方法運用。開展對區(qū)域突發(fā)公共事件監(jiān)測、預(yù)警的科研產(chǎn)品宣傳力度，組織專家建立區(qū)域突發(fā)公共事件的災(zāi)害評估系統(tǒng)，研究建立長三角區(qū)域突發(fā)公共事件預(yù)警指數(shù)、等級標(biāo)準(zhǔn)以及綜合預(yù)警指標(biāo)體系。

4.增強長三角城市抵御突發(fā)公共事件的抗風(fēng)險能力建設(shè)

加強長三角城市抵御突發(fā)公共事件的應(yīng)急工程設(shè)施建設(shè)，確保長三角城市人們的正常生活、生產(chǎn)秩序安全。重點在信息化建設(shè)上，要實現(xiàn)城市區(qū)域間，特別是實施跨省市的通信線路的暢通，建立跨省市的“四級”突發(fā)公共事件的信息平臺。

5.提升社會突發(fā)安全事件應(yīng)急處置的協(xié)調(diào)能力建設(shè)

提出加強對社會突發(fā)安全事件形勢分析的重大研究課題，切實將應(yīng)對社會突發(fā)安全事件和協(xié)調(diào)能力建設(shè)，納入到長三角區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的整體規(guī)劃中來考慮，加強在非常態(tài)條件下妥善應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的能力。建立包括基本指揮所、預(yù)備指揮所、機動指揮所在內(nèi)的應(yīng)對社會突發(fā)安全事件災(zāi)害緊急處置指揮基本配系，形成快速有效的應(yīng)急反應(yīng)能力。建立和完善互聯(lián)、共享的應(yīng)對社會突發(fā)安全事件綜合信息管理系統(tǒng)。加強社會突發(fā)安全事件預(yù)防、救援等硬件設(shè)施建設(shè)，提高應(yīng)急救援手段。

五、長三角城市群的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制的政策建議

（一）加快制定長三角城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的政策和法規(guī)

長三角城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的政策和法規(guī)是城市合作的基礎(chǔ)。目前，長三角地區(qū)有3個省級地方立法主體和5個較大城市地方立法主體（南京、杭州、寧波、蘇州、無錫），形成了一系列具有地方特色的法規(guī)。加快系統(tǒng)梳理城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)法規(guī)和政策，提出統(tǒng)一法規(guī)政策的對策建議?；谖C管理法規(guī)上關(guān)于區(qū)域性危機管理合作治理的概述，加快推進(jìn)長三角地區(qū)危機管理合作治理的法規(guī)和區(qū)域間自愿合作層面上的意向協(xié)議制定。一方面，在現(xiàn)有的法律規(guī)范上進(jìn)行修改完善，增加區(qū)域性危機管理合作治理款項和意見，以指導(dǎo)各個區(qū)域內(nèi)危機應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)與合作。另一方面，區(qū)域間政府要達(dá)成意向協(xié)議與合作框架，僅在中央層面出臺有關(guān)區(qū)域性危機管理合作治理政策并不能一定促進(jìn)地方政府的合作，更需要地方政府自覺認(rèn)識到危機管理合作治理的意義，主動參與區(qū)域間危機治理，借助達(dá)成合作協(xié)議框架形成法規(guī)條款，構(gòu)架區(qū)域性危機管理合作治理法規(guī)制度。

（二）建立長三角城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的組織框架、發(fā)展基金、訴求表達(dá)、監(jiān)督約束和仲裁機制

建立城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的組織框架。長三角城市合作應(yīng)對形成自上而下和自下而上相結(jié)合的區(qū)域合作組織框架，由“三省一市省市長聯(lián)席會議”決策、“滬蘇浙皖經(jīng)濟合作與發(fā)展座談”協(xié)調(diào)，建立城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的組織體系。建立長三角城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的發(fā)展基金，由國家引導(dǎo)、三省一市為主，設(shè)立長三角城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的發(fā)展基金，用于長三角城市突發(fā)公共事件城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)工作。長三角城市要以基金為抓手，進(jìn)行區(qū)域利益平衡和補償，在城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)中產(chǎn)生的區(qū)域利益分享和補償機制，實現(xiàn)區(qū)域深層次合作。建立城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的咨詢委員會，形成多方利益訴求表達(dá)機制。由三省一市相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇鴦?wù)院有關(guān)部委、學(xué)者、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人以及其他特邀人員等組成長三角城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的咨詢委員會，為長三角城市突發(fā)公共事件的應(yīng)對合作提供重大決策咨詢。并對合作重大問題提出可行性建議和利益評估，形成科學(xué)合理、多方利益訴求表達(dá)機制。建立城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的監(jiān)督和約束機制，建議長三角合作應(yīng)對協(xié)調(diào)各城市承諾，合作方有權(quán)對應(yīng)對協(xié)調(diào)事件的全過程中任何有地方利益傾向的行為進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)疑，禁止城市政府對突發(fā)公共事件的隱瞞和不符合實際情況的謊報。建立城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的仲裁機制，成立“長三角城市突發(fā)公共事件的合作應(yīng)對仲裁專業(yè)委員會”，負(fù)責(zé)對長三角城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)中任何地區(qū)、專業(yè)、行業(yè)的部門和機構(gòu)不履行或者破壞協(xié)議的行為進(jìn)行仲裁。應(yīng)制定《長三角城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)的爭議仲裁條例》，長三角城市的各級政府有權(quán)對任何不履行或者破壞協(xié)議行為方實行措施限制。

（三）抓突發(fā)安全事件應(yīng)急處置信息平臺共建共享

要加強長三角突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對信息平臺建設(shè)。要在已建立的長三角旅游、物價、工商、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、衛(wèi)生、食監(jiān)、藥監(jiān)、公安、三防等各個領(lǐng)域的信息應(yīng)用系統(tǒng)基礎(chǔ)上，建立穩(wěn)定通暢的突發(fā)公共事件應(yīng)急處置信息溝通渠道，實現(xiàn)長三角城市的各領(lǐng)域信息互通共享、聯(lián)合監(jiān)管。要在制度安排上，建設(shè)江蘇、浙江、安徽和上海各級政府的公務(wù)信息，以增加地方政府政務(wù)透明度、公共信息的共享性和地方政府間的政務(wù)協(xié)作能力。

（四）實施重點領(lǐng)域試點

目前，長三角地區(qū)經(jīng)濟快速增長，區(qū)域資源消耗加速和環(huán)境污染加劇現(xiàn)象突出，資源環(huán)境瓶頸日益凸顯，突發(fā)安全事件時有發(fā)生。為此，加強長三角城市生態(tài)環(huán)境突發(fā)安全事件制度合作一體化建設(shè)，就成為長三角城市的首選。長三角城市的突發(fā)安全事件應(yīng)急處置的主要內(nèi)容是：一是長三角地區(qū)建立定期舉行城市環(huán)境保護合作聯(lián)席會議，研究決定區(qū)域環(huán)境保護合作重大事項。建立和完善三省一市環(huán)境保護工作交流和情況通報制度，定期通報和交流省市環(huán)境保護工作情況，定期組織各種形式的環(huán)境保護區(qū)域論壇、研討會，開展環(huán)境管理、污染防治、生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境科技等方面的交流。二是聯(lián)合制定城市生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護合作計劃，聯(lián)合做好黃浦江源頭地區(qū)和太湖流域的環(huán)境保護，重點加強水資源和海洋環(huán)境保護，共同推進(jìn)海洋開發(fā)。共同探討酸雨和二氧化硫污染區(qū)域防治途徑，采取措施削減二氧化硫等大氣污染物排放量，逐步降低區(qū)域內(nèi)酸雨頻率和降水酸度。加強環(huán)境監(jiān)測合作。建立長三角城市環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強三省一市環(huán)境監(jiān)測工作的合作，及時、準(zhǔn)確、完整地掌握區(qū)域環(huán)境質(zhì)量及其動態(tài)變化趨勢。在總結(jié)完善現(xiàn)行排污權(quán)交易試點工作基礎(chǔ)上，建立健全排污交易機制，試行以電力行業(yè)和沿江、太湖區(qū)域為主體的多種形式的污染物排放交易機制。三是長三角地區(qū)要加強在清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟方面的統(tǒng)一立法、加強在生態(tài)規(guī)劃、信息溝通等方面的合作與交流。研究合作開展長三角城市的能源發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃研究，建立長三角城市能源合作協(xié)調(diào)發(fā)展機制，消除體制性障礙，探討和試點開展城市循環(huán)經(jīng)濟合作的領(lǐng)域、途徑、方式和方法。

（五）探索長三角城市環(huán)境保護和區(qū)域補償制度

長三角城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機制，不僅體現(xiàn)城市發(fā)展的共同利益，還要關(guān)注共同管治。長三角各城市要建立生態(tài)環(huán)境聯(lián)合保護制度，建立和完善三省一市環(huán)境保護工作交流和情況通報制度，定期通報和交流省市環(huán)境保護工作情況；建立環(huán)境信息共享機制，形成相鄰區(qū)域環(huán)境應(yīng)急和環(huán)境執(zhí)法機制的正常化和規(guī)范化；聯(lián)合制定區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護合作計劃，聯(lián)合做好黃浦江源頭地區(qū)、太湖流域以及杭州灣的環(huán)境保護，重點加強水資源和海洋環(huán)境保護，共同推進(jìn)海洋開發(fā)。根據(jù)各地生態(tài)、資源稟賦統(tǒng)一規(guī)劃各類主體功能區(qū)域，探索差別化的區(qū)域生態(tài)、資源利用政策，建立生態(tài)、資源補償機制。在總結(jié)完善現(xiàn)行排污權(quán)交易試點工作基礎(chǔ)上，建立健全排污交易機制，試行以電力行業(yè)和沿江、太湖區(qū)域為主體的多種形式的污染物排放交易機制。

■責(zé)任編輯：張 煒