尹振濤

回顧金融監(jiān)管的歷史發(fā)展，很容易令人產(chǎn)生這樣的印象，即金融發(fā)展的過程是“加強(qiáng)監(jiān)管”與“放松監(jiān)管”兩者不斷交替而構(gòu)成的循環(huán)：每當(dāng)金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所伴生的風(fēng)險威脅到金融乃至經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定時，政策當(dāng)局就會采取各種手段對金融活動加以控制；相反，一旦上述金融監(jiān)管措施阻礙了金融創(chuàng)新，削弱了金融競爭力，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)增長的瓶頸，政策當(dāng)局又會放松監(jiān)管措施，為金融活動留出更大的空間。

這種普遍存在的觀點(diǎn)不無道理。從某個角度來看，金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間，或者在更高的層面上，金融穩(wěn)定與金融發(fā)展之間，的確存在著一定的權(quán)衡關(guān)系。推動經(jīng)濟(jì)增長的金融發(fā)展必然會伴隨著一定的風(fēng)險，進(jìn)而威脅金融穩(wěn)定，因此，政策當(dāng)局必須要在發(fā)展與穩(wěn)定之間保持適當(dāng)?shù)钠胶?。但是上述觀點(diǎn)又存在著片面之處。首先，從長期來看，穩(wěn)定與發(fā)展是高度一致的。累積的金融風(fēng)險所導(dǎo)致的危機(jī)可能使得數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果毀于一旦，甚至令整個社會失序。因此，失去了金融穩(wěn)定這一前提，金融發(fā)展在長期上必然是不可持續(xù)的。其次，即使是在短期，金融監(jiān)管的存在對于金融市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也有著極為關(guān)鍵的意義。

金融是經(jīng)濟(jì)活動中信息不對稱最為嚴(yán)重的領(lǐng)域之一，如果沒有外部監(jiān)管與信用體系作為支撐，“劣幣驅(qū)除良幣”就會成為普遍現(xiàn)象，導(dǎo)致金融市場的急劇退化甚至崩潰。在此方面，雖然“地下金融”的存在經(jīng)常被作為批評過于嚴(yán)格的金融監(jiān)管的論據(jù)，但其本身卻不是否定金融監(jiān)管必要性的理由。作為“地下金融”或“民間金融”信用基礎(chǔ)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與私人救濟(jì)很難推廣到現(xiàn)代金融體系運(yùn)行所要求的尺度范圍，這也解釋了為什么這類金融活動通常處于較為初級的發(fā)展形態(tài)。同時值得注意的一點(diǎn)是，“地下金融”經(jīng)常依托于“正規(guī)金融”而存在，并以后者的合規(guī)經(jīng)營所留下的套利空間作為自己的生存基礎(chǔ)，其風(fēng)險也在相當(dāng)程度上被后者所分擔(dān)了。

在理論層面上，監(jiān)管當(dāng)局的功能首先在于維護(hù)金融市場“元規(guī)則”的穩(wěn)定性。這些“元規(guī)則”包括產(chǎn)權(quán)制度（自由交易的權(quán)利）和契約（交易形式）等，它們構(gòu)成了基本的金融交易正常進(jìn)行以及更高層次制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。在這方面，金融監(jiān)管的重要性在于，盡管某些市場規(guī)則的形成和維持是自發(fā)的——如交易中的機(jī)會主義行為在一定程度上可以通過長期交易關(guān)系和聲譽(yù)機(jī)制來加以約束，但大部分的經(jīng)濟(jì)制度卻并非自我實(shí)施（self-enforce）的，它們需要外在的力量來加以保護(hù)。除此之外，金融監(jiān)管的另一個重要功能是對市場失靈進(jìn)行干預(yù)和提供公共物品。當(dāng)遞增報酬、壟斷、不對稱信息和外部性等因素導(dǎo)致金融市場的運(yùn)作可能顯著偏離社會最優(yōu)狀態(tài)時，監(jiān)管當(dāng)局就有必要介入。這種介入可能是直接的，即監(jiān)管當(dāng)局直接動用行政力量對資源的配置進(jìn)行干預(yù)，也可能是間接的，即幫助金融市場建立起可以克服上述干擾因素的新制度。

由于市場失靈現(xiàn)象的存在和人們的有限理性，監(jiān)管當(dāng)局常常會對金融市場的制度創(chuàng)新加以約束，盡管這些創(chuàng)新并沒有違反基本的產(chǎn)權(quán)和契約制度。例如絕大部分國家都對金融機(jī)構(gòu)的資質(zhì)有嚴(yán)格的要求，同時某些金融交易是被禁止的，因?yàn)樗鼈兛赡軐ν顿Y者的利益和整個金融體系的穩(wěn)定造成損害。不過在另一方面，監(jiān)管當(dāng)局也可能成為金融創(chuàng)新的積極推動者。監(jiān)管當(dāng)局作為信息中介和規(guī)則仲裁者的優(yōu)勢使得它能夠幫助金融市場主體克服新制度創(chuàng)立時常常面臨的協(xié)調(diào)問題，并且可以通過補(bǔ)貼的方式降低新制度建立時和運(yùn)行初期的交易成本。對于中國這樣正處于金融體系改革與金融市場培育過程中的經(jīng)濟(jì)體，監(jiān)管當(dāng)局在金融創(chuàng)新上的引導(dǎo)和保護(hù)作用就表現(xiàn)得更為顯著。

意識到金融監(jiān)管與金融發(fā)展的上述關(guān)系之后，如果用更為綜合性的視角來反思金融監(jiān)管體制的變遷，就會發(fā)現(xiàn)它更傾向于螺旋式的上升而并非簡單重復(fù)的“治—亂”循環(huán)，其背后也隱藏著諸多的影響因素。如經(jīng)濟(jì)與金融環(huán)境的變化、金融政策目標(biāo)的不同、金融知識的積累、監(jiān)管技術(shù)的進(jìn)步等。舉一個簡單的例子，在監(jiān)管當(dāng)局對金融體系的運(yùn)行機(jī)制認(rèn)識不足也缺乏適當(dāng)調(diào)控手段的情況下，其面對可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)失序的金融創(chuàng)新的自然反應(yīng)就是以“一刀切”的方式直接叫停，而在發(fā)現(xiàn)這種做法會導(dǎo)致金融發(fā)展停滯之后又只能再次無奈地全面放開。但是在監(jiān)管當(dāng)局具有了更多經(jīng)驗(yàn)和更為有效的調(diào)控工具之后，就能夠?qū)嵤┻x擇性的操作，從而使上述政策性經(jīng)濟(jì)周期得以平滑。

理解上述觀點(diǎn)的一個關(guān)鍵在于，從來就不存在完美的金融監(jiān)管體系。在理想的情況下，金融監(jiān)管體系的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式是公共選擇的結(jié)果。但在更為一般和現(xiàn)實(shí)的條件下，它則是行為人在更為基本的制度約束下相互博弈的產(chǎn)物，并且其結(jié)構(gòu)和功能具有路徑依賴的性質(zhì)。同時非常重要的一點(diǎn)是，不管其產(chǎn)生的具體途徑是哪一種，都很難保證金融監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)的最優(yōu)性。如果僅僅從績效的角度出發(fā)，最優(yōu)的金融監(jiān)管體系規(guī)模和結(jié)構(gòu)是在其功能與成本之間加以權(quán)衡的結(jié)果。最優(yōu)的金融監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)以盡可能低的成本來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，而這一能力則取決于四個基本因素：技術(shù)、信息、激勵和資源。其中技術(shù)條件構(gòu)成了監(jiān)管機(jī)制的根本約束，信息和激勵是決定監(jiān)管體系組織效率的關(guān)鍵因素，而不同監(jiān)管部門能夠獲得的資源數(shù)量則對其行政能力做出了最終限制。

上述分析只是一個靜態(tài)的分析框架，通過它我們能夠理解由于監(jiān)管當(dāng)局經(jīng)驗(yàn)積累和監(jiān)管技術(shù)進(jìn)步而帶來的監(jiān)管政策變遷，但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，金融監(jiān)管體制變遷的更重要原因常常在于，經(jīng)濟(jì)與金融實(shí)踐的發(fā)展使得金融監(jiān)管的目標(biāo)與功能本身發(fā)生了轉(zhuǎn)移。即便是金融監(jiān)管的基本目標(biāo)，不同環(huán)境下“系統(tǒng)性風(fēng)險”的具體表現(xiàn)及其決定因素可能并不相同，監(jiān)管當(dāng)局在不同基本目標(biāo)上的權(quán)重分配也會相應(yīng)發(fā)生變化。在這種情況下，金融監(jiān)管體系很可能就需要全新的監(jiān)管理念與機(jī)制來應(yīng)對形勢發(fā)展的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前全球金融監(jiān)管改革中宏觀審慎管理的興起就是其中的一個例子。隨著現(xiàn)代金融體系的日益復(fù)雜化，各種金融產(chǎn)品的爆炸式增長，金融機(jī)構(gòu)的行為模式及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也發(fā)生了很大的變化。在復(fù)雜的金融體系下，傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管已經(jīng)難以獨(dú)立承擔(dān)維護(hù)金融穩(wěn)定的任務(wù)，不僅如此，它還產(chǎn)生了順周期性等問題，從而使得自己本身成為了影響金融穩(wěn)定的一個因素，美國次貸危機(jī)就是一個最好的例子。出現(xiàn)這一情況的根本原因在于，現(xiàn)代金融體系是一個復(fù)雜系統(tǒng)，它的總體運(yùn)行狀態(tài)不能簡單地歸結(jié)于其子系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)的加總，因此要求單個金融機(jī)構(gòu)保持傳統(tǒng)意義上的“良好”經(jīng)營狀態(tài)并不足以保證整個金融體系的穩(wěn)定，甚至可能由于“合成謬誤”產(chǎn)生相反的效果。并且在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中，金融監(jiān)管也越來越不可能脫離貨幣政策等宏觀因素而獨(dú)立存在，相反，其實(shí)施效果極大地依賴于這些整體性的背景因素。因此，金融監(jiān)管要走出傳統(tǒng)圍繞個體金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的框架，就必須從金融體系的總體層面出發(fā)，綜合考慮各種因素對金融穩(wěn)定狀況進(jìn)行評估，同時在總體層面上對監(jiān)管指標(biāo)與工具進(jìn)行選擇和運(yùn)用，宏觀審慎政策就是上述各種因素的一個共同產(chǎn)物。它實(shí)際上是在金融穩(wěn)定的層面找到了宏觀與微觀之間的一個結(jié)合點(diǎn)，并因此大大拓展了中央銀行的職責(zé)范圍和可控選擇的政策工具箱。

對于正面臨經(jīng)濟(jì)增長方式調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增速放緩的中國，通過宏觀審慎管理來防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險和維護(hù)金融市場穩(wěn)定就顯得尤為重要。在宏觀審慎政策的實(shí)施當(dāng)中，主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和權(quán)限劃分非常關(guān)鍵。其中的要點(diǎn)在于，主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職權(quán)分配不僅取決于政策制定者的目標(biāo)與具體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，而且具有路徑依賴的特性，也就是受制于原有的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)。例如，我國實(shí)行的分業(yè)監(jiān)管體制，其優(yōu)勢在于分工明確，各監(jiān)管部門可以迅速在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)積累起較高的技能與經(jīng)驗(yàn)，但是這一模式的缺陷在于不同監(jiān)管部門之間的信息與資源被分割，因而不利于金融形勢的綜合判斷和跨域經(jīng)營的監(jiān)管，而這兩種能力對于宏觀審慎政策恰恰是至關(guān)重要的。因此，如何在現(xiàn)有監(jiān)管體制基礎(chǔ)上進(jìn)行改革以適應(yīng)宏觀審慎政策的需要，是我國未來監(jiān)管框架建設(shè)中的一個重要問題。

（作者為中國社會科學(xué)院金融研究所法與金融室副主任）