劉勇
摘要:擴(kuò)大內(nèi)需首推新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,但在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代如何更有效地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,迫切需要新想法、新思維。因此,新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)是城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化途徑強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)集中”、新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)地區(qū)是“七大平原”、新型城鎮(zhèn)化要求恢復(fù)“縣管市”制度,這是四個(gè)關(guān)鍵性的內(nèi)容,由此才能真正崛起新型城市的當(dāng)代展演空間,同時(shí)助推城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化升級與轉(zhuǎn)型,作出這個(gè)時(shí)代我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
DOI:10.3969/j.issn.1674—7739.2017.02.001
對于中國新型城市建設(shè)問題的探討,已是當(dāng)前人們深度聚焦的展望性話題。自進(jìn)入城市化發(fā)展快速階段,在相當(dāng)長的一段時(shí)間里,人們不斷詬病“千城一面”、環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”,也在文化創(chuàng)意、修舊如舊、東情西韻中,反復(fù)修正我們對于城市未來發(fā)展的執(zhí)念精進(jìn)與創(chuàng)新合作。在21世紀(jì)更在意城市卓越發(fā)展的廣闊理念下,珍視城市生命猶如藝術(shù)之永恒,建設(shè)真正體現(xiàn)與人為善的城市景致,將成為業(yè)界行家奉行不悖的城市創(chuàng)新發(fā)展的共通特質(zhì)。因此,關(guān)于“新型城鎮(zhèn)化”的建設(shè),由注目聚焦的藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為城市居民的幸福聚落,是一個(gè)需要我們不斷燃燒智慧激情的理想追求過程,由此才能真正崛起新型城市的當(dāng)代展演空間,同時(shí)助推城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化升級與轉(zhuǎn)型,作出這個(gè)時(shí)代我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
在參與國家改革和發(fā)展的重大方針和政策研究、政府有關(guān)文件的起草和前期評估,解讀與宣講國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大政策和措施、參與第三方政策實(shí)施效果的評估,承接各部門、地方和企業(yè)政策咨詢和研究項(xiàng)目的過程中,人們會越來越清晰地認(rèn)識到,新型城鎮(zhèn)化已再次成為當(dāng)前中國穩(wěn)增長的重要抓手。在前年的“達(dá)沃斯”世界經(jīng)濟(jì)論壇上,李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)為應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)依然嚴(yán)峻的下滑壓力,中國需要重啟新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程;“六中全會”后中央政治局經(jīng)濟(jì)形勢分析會議,再次強(qiáng)調(diào)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和“三去一降一補(bǔ)”政策的基礎(chǔ)上,還要重視擴(kuò)大內(nèi)需的作用;今年的“達(dá)沃斯”世界經(jīng)濟(jì)論壇上,習(xí)近平主席把中國定位于全球化捍衛(wèi)者,堅(jiān)守巴黎協(xié)定成果以體現(xiàn)對子孫后代必須擔(dān)負(fù)的責(zé)任。
毫無疑問,新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的探討視域、觀察標(biāo)桿,應(yīng)該著眼更廣闊的媒介平臺。換言之,擴(kuò)大內(nèi)需首推新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,但在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代如何更有效地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,迫切需要新想法、新思維。
首先,要進(jìn)一步梳理“新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)是城鄉(xiāng)一體化”的關(guān)鍵內(nèi)涵。談及城鄉(xiāng)一體化,這不單是人口集中問題,還需要解決“四農(nóng)”問題和城市病問題,需要更合理地實(shí)行人口雙向流動。從全球視角看,當(dāng)前城鎮(zhèn)化的差異性是很大的。例如美國,有250萬個(gè)平均耕地在200英畝(1英畝約等于0.4公頃)以上的集約化和規(guī)?;霓r(nóng)莊,農(nóng)業(yè)人口僅占10%,已經(jīng)沒有“村莊”了,只有為農(nóng)業(yè)服務(wù)的專業(yè)鎮(zhèn),大約有2.3萬個(gè),其中10萬人口以上的城市大約有280個(gè),基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。而中國,則有360萬個(gè)行政村和自然村,農(nóng)業(yè)人口還高達(dá)7億人,占比50%左右,每個(gè)村平均人口近195人,建制鎮(zhèn)(包括鄉(xiāng)集鎮(zhèn))近3.2萬個(gè)。所以考慮未來中國城鎮(zhèn)體系的基本結(jié)構(gòu),建議每個(gè)村留下一戶或外來農(nóng)業(yè)人才專業(yè)大戶(現(xiàn)代集約化農(nóng)業(yè)需要人口雙向流動),變360萬個(gè)行政村和自然村為農(nóng)莊,資本下鄉(xiāng),形成集約化規(guī)模化家庭農(nóng)莊;相應(yīng)建設(shè)2.5萬個(gè)以上的專為農(nóng)業(yè)服務(wù)的建制鎮(zhèn)(其余發(fā)展為特色小鎮(zhèn),如交通、文化、旅游、體育、養(yǎng)生等風(fēng)情小鎮(zhèn));逐步形成2 000個(gè)城市、3萬個(gè)農(nóng)業(yè)服務(wù)特色建制鎮(zhèn),以及360萬個(gè)農(nóng)莊的城鄉(xiāng)一體化新局面。
其次,就新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)途徑而言,要因勢利導(dǎo)地強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)集中”。一是人口向城鎮(zhèn)集中,這當(dāng)中要注意“度”的問題。人口向城鎮(zhèn)集中有兩個(gè)基本條件:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和效益不斷提高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余勞動力,這是推力;城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)張以及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善,這是拉力。這兩個(gè)力量共同作用的結(jié)果,是使人口向城鎮(zhèn)集中。因此,在城鎮(zhèn)化過程中,要求產(chǎn)城融合,不斷創(chuàng)造非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會,這是個(gè)漸進(jìn)的過程。另外,居民福利和社保一體化將有利于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展;但同時(shí)又要防止“不足”和“過度”的城市?。粡?qiáng)調(diào)實(shí)體城鎮(zhèn)及明確邊界;尊重縣域區(qū)劃,依托行政體系。二是城鎮(zhèn)集中形成于平原地區(qū),這當(dāng)中要注意空間格局的問題。城鎮(zhèn)的出現(xiàn)需要農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ),因?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)就密集(當(dāng)然人口也就密集)。因此,農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好的平原地區(qū)(特別是沿海地區(qū))城鎮(zhèn)就能密集形成,從而構(gòu)成各類城鎮(zhèn)集群,如城鎮(zhèn)圈、城鎮(zhèn)群,以及城鎮(zhèn)綿延帶等。顯然,京津冀地區(qū)具備了形成城鎮(zhèn)綿延帶的條件,包括空間結(jié)構(gòu)模式的選擇、經(jīng)濟(jì)與政治雙中心,所以天津應(yīng)成為京津冀的核心。
再次,要進(jìn)一步認(rèn)識新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)地區(qū)是“七大平原”?!捌叽笃皆钡貐^(qū),包括東北平原、華北平原、長江中下游平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地區(qū)、關(guān)中平原,以及河套平原等。這些地區(qū)將繼續(xù)成為我國城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)群,以及人口的聚集地區(qū)。其中,要特別關(guān)注沿海三大城鎮(zhèn)綿延帶地區(qū),這些地區(qū)的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后階段,具備進(jìn)一步吸引農(nóng)村剩余勞動力、推進(jìn)人口郊區(qū)化、大力發(fā)展郊區(qū)特色小鎮(zhèn)的條件,是未來我國城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)的重點(diǎn)地區(qū),也有助于提供解決各類城市病的有效辦法。此外,京津冀地區(qū)在疏散大城市功能、改善周邊貧困地區(qū)發(fā)展條件方面已經(jīng)取得一定的成效,有關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得推薦,如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、精準(zhǔn)扶貧等。除“七大平原”地區(qū)外,還有一些小平原,如汾河河谷平原、昆明貴陽盆地、北部灣沿海平原、鄂爾多斯盆地、河西走廊平原、天山南北坡地區(qū)、“一江兩河”流域等,也可以是新型城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)群出現(xiàn)的次重點(diǎn)地區(qū)。
最后,建議新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中恢復(fù)“縣管市”制度。發(fā)達(dá)國家行政區(qū)劃的基本特點(diǎn),是層級少、區(qū)域與城鎮(zhèn)政府分設(shè),一般為區(qū)域管城鎮(zhèn)(沒有上下級關(guān)系,只有分工合作的安排,都直接為居民提供不同的服務(wù))。區(qū)域政府取“虛(軟性管理)”,城鎮(zhèn)政府取“實(shí)(硬件管理)”。我國分兩類地方政府,即區(qū)域政府與城鎮(zhèn)政府,在相當(dāng)程度上會導(dǎo)致地域發(fā)展的不平衡,協(xié)調(diào)發(fā)展不夠,因此建議恢復(fù)“縣管市”制度。一是“縣管市”能解決許多大小城鎮(zhèn)病問題??h政府是縣域內(nèi)各大小居民點(diǎn)的聯(lián)合協(xié)作機(jī)構(gòu),管理縣域內(nèi)居民點(diǎn)之間或城鎮(zhèn)之間的共同事務(wù),如城際交通通信、縣域水利、自然生態(tài)等。二是縣域內(nèi)可以存在多個(gè)城鎮(zhèn),符合城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律。各城鎮(zhèn)邊界和性質(zhì)可以明確不需要設(shè)立行政級別;各城鎮(zhèn)之間相互競爭,促進(jìn)快速發(fā)展;有利于各城鎮(zhèn)避免盲目擴(kuò)展,又有利于城鎮(zhèn)間的交往與合作。三是有利于辦好縣域各居民點(diǎn)管理點(diǎn)內(nèi)共同事務(wù),特別是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及居民安全、公共教育等。
當(dāng)下談及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),是完全不同以往的創(chuàng)新探索,迫切需要我們更謹(jǐn)慎、更周密地謀篇布局、判斷省思,以使城鎮(zhèn)化建設(shè)中的硬性設(shè)施與柔性措施相得益彰、互補(bǔ)協(xié)調(diào),其“新型”的重要內(nèi)在價(jià)值可以成為未來人類得以共享的傳承資源。
■責(zé)任編輯:張 煒