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        互補協(xié)調(diào)視域下的新型城鎮(zhèn)化建設

        2017-04-07 15:51:26劉勇
        上海城市管理 2017年2期
        關鍵詞:平原城鎮(zhèn)縣域

        劉勇

        摘要:擴大內(nèi)需首推新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,但在新經(jīng)濟時代如何更有效地推進新型城鎮(zhèn)化,迫切需要新想法、新思維。因此,新型城鎮(zhèn)化目標是城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化途徑強調(diào)“兩個集中”、新型城鎮(zhèn)化重點地區(qū)是“七大平原”、新型城鎮(zhèn)化要求恢復“縣管市”制度,這是四個關鍵性的內(nèi)容,由此才能真正崛起新型城市的當代展演空間,同時助推城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化升級與轉型,作出這個時代我們應有的貢獻。

        DOI:10.3969/j.issn.1674—7739.2017.02.001

        對于中國新型城市建設問題的探討,已是當前人們深度聚焦的展望性話題。自進入城市化發(fā)展快速階段,在相當長的一段時間里,人們不斷詬病“千城一面”、環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”,也在文化創(chuàng)意、修舊如舊、東情西韻中,反復修正我們對于城市未來發(fā)展的執(zhí)念精進與創(chuàng)新合作。在21世紀更在意城市卓越發(fā)展的廣闊理念下,珍視城市生命猶如藝術之永恒,建設真正體現(xiàn)與人為善的城市景致,將成為業(yè)界行家奉行不悖的城市創(chuàng)新發(fā)展的共通特質。因此,關于“新型城鎮(zhèn)化”的建設,由注目聚焦的藍圖轉化為城市居民的幸福聚落,是一個需要我們不斷燃燒智慧激情的理想追求過程,由此才能真正崛起新型城市的當代展演空間,同時助推城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化升級與轉型,作出這個時代我們應有的貢獻。

        在參與國家改革和發(fā)展的重大方針和政策研究、政府有關文件的起草和前期評估,解讀與宣講國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重大政策和措施、參與第三方政策實施效果的評估,承接各部門、地方和企業(yè)政策咨詢和研究項目的過程中,人們會越來越清晰地認識到,新型城鎮(zhèn)化已再次成為當前中國穩(wěn)增長的重要抓手。在前年的“達沃斯”世界經(jīng)濟論壇上,李克強總理強調(diào)為應對中國經(jīng)濟依然嚴峻的下滑壓力,中國需要重啟新型城鎮(zhèn)化進程;“六中全會”后中央政治局經(jīng)濟形勢分析會議,再次強調(diào)在供給側結構改革和“三去一降一補”政策的基礎上,還要重視擴大內(nèi)需的作用;今年的“達沃斯”世界經(jīng)濟論壇上,習近平主席把中國定位于全球化捍衛(wèi)者,堅守巴黎協(xié)定成果以體現(xiàn)對子孫后代必須擔負的責任。

        毫無疑問,新型城鎮(zhèn)化建設的探討視域、觀察標桿,應該著眼更廣闊的媒介平臺。換言之,擴大內(nèi)需首推新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,但在新經(jīng)濟時代如何更有效地推進新型城鎮(zhèn)化,迫切需要新想法、新思維。

        首先,要進一步梳理“新型城鎮(zhèn)化目標是城鄉(xiāng)一體化”的關鍵內(nèi)涵。談及城鄉(xiāng)一體化,這不單是人口集中問題,還需要解決“四農(nóng)”問題和城市病問題,需要更合理地實行人口雙向流動。從全球視角看,當前城鎮(zhèn)化的差異性是很大的。例如美國,有250萬個平均耕地在200英畝(1英畝約等于0.4公頃)以上的集約化和規(guī)?;霓r(nóng)莊,農(nóng)業(yè)人口僅占10%,已經(jīng)沒有“村莊”了,只有為農(nóng)業(yè)服務的專業(yè)鎮(zhèn),大約有2.3萬個,其中10萬人口以上的城市大約有280個,基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。而中國,則有360萬個行政村和自然村,農(nóng)業(yè)人口還高達7億人,占比50%左右,每個村平均人口近195人,建制鎮(zhèn)(包括鄉(xiāng)集鎮(zhèn))近3.2萬個。所以考慮未來中國城鎮(zhèn)體系的基本結構,建議每個村留下一戶或外來農(nóng)業(yè)人才專業(yè)大戶(現(xiàn)代集約化農(nóng)業(yè)需要人口雙向流動),變360萬個行政村和自然村為農(nóng)莊,資本下鄉(xiāng),形成集約化規(guī)?;彝マr(nóng)莊;相應建設2.5萬個以上的專為農(nóng)業(yè)服務的建制鎮(zhèn)(其余發(fā)展為特色小鎮(zhèn),如交通、文化、旅游、體育、養(yǎng)生等風情小鎮(zhèn));逐步形成2 000個城市、3萬個農(nóng)業(yè)服務特色建制鎮(zhèn),以及360萬個農(nóng)莊的城鄉(xiāng)一體化新局面。

        其次,就新型城鎮(zhèn)化的建設途徑而言,要因勢利導地強調(diào)“兩個集中”。一是人口向城鎮(zhèn)集中,這當中要注意“度”的問題。人口向城鎮(zhèn)集中有兩個基本條件:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和效益不斷提高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余勞動力,這是推力;城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴張以及城鎮(zhèn)基礎設施不斷完善,這是拉力。這兩個力量共同作用的結果,是使人口向城鎮(zhèn)集中。因此,在城鎮(zhèn)化過程中,要求產(chǎn)城融合,不斷創(chuàng)造非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會,這是個漸進的過程。另外,居民福利和社保一體化將有利于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展;但同時又要防止“不足”和“過度”的城市?。粡娬{(diào)實體城鎮(zhèn)及明確邊界;尊重縣域區(qū)劃,依托行政體系。二是城鎮(zhèn)集中形成于平原地區(qū),這當中要注意空間格局的問題。城鎮(zhèn)的出現(xiàn)需要農(nóng)業(yè)的基礎,因為農(nóng)業(yè)發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)就密集(當然人口也就密集)。因此,農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好的平原地區(qū)(特別是沿海地區(qū))城鎮(zhèn)就能密集形成,從而構成各類城鎮(zhèn)集群,如城鎮(zhèn)圈、城鎮(zhèn)群,以及城鎮(zhèn)綿延帶等。顯然,京津冀地區(qū)具備了形成城鎮(zhèn)綿延帶的條件,包括空間結構模式的選擇、經(jīng)濟與政治雙中心,所以天津應成為京津冀的核心。

        再次,要進一步認識新型城鎮(zhèn)化的重點地區(qū)是“七大平原”。“七大平原”地區(qū),包括東北平原、華北平原、長江中下游平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地區(qū)、關中平原,以及河套平原等。這些地區(qū)將繼續(xù)成為我國城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)群,以及人口的聚集地區(qū)。其中,要特別關注沿海三大城鎮(zhèn)綿延帶地區(qū),這些地區(qū)的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進入中后階段,具備進一步吸引農(nóng)村剩余勞動力、推進人口郊區(qū)化、大力發(fā)展郊區(qū)特色小鎮(zhèn)的條件,是未來我國城鎮(zhèn)化進一步推進的重點地區(qū),也有助于提供解決各類城市病的有效辦法。此外,京津冀地區(qū)在疏散大城市功能、改善周邊貧困地區(qū)發(fā)展條件方面已經(jīng)取得一定的成效,有關經(jīng)驗值得推薦,如產(chǎn)業(yè)轉移、精準扶貧等。除“七大平原”地區(qū)外,還有一些小平原,如汾河河谷平原、昆明貴陽盆地、北部灣沿海平原、鄂爾多斯盆地、河西走廊平原、天山南北坡地區(qū)、“一江兩河”流域等,也可以是新型城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)群出現(xiàn)的次重點地區(qū)。

        最后,建議新型城鎮(zhèn)化建設中恢復“縣管市”制度。發(fā)達國家行政區(qū)劃的基本特點,是層級少、區(qū)域與城鎮(zhèn)政府分設,一般為區(qū)域管城鎮(zhèn)(沒有上下級關系,只有分工合作的安排,都直接為居民提供不同的服務)。區(qū)域政府取“虛(軟性管理)”,城鎮(zhèn)政府取“實(硬件管理)”。我國分兩類地方政府,即區(qū)域政府與城鎮(zhèn)政府,在相當程度上會導致地域發(fā)展的不平衡,協(xié)調(diào)發(fā)展不夠,因此建議恢復“縣管市”制度。一是“縣管市”能解決許多大小城鎮(zhèn)病問題??h政府是縣域內(nèi)各大小居民點的聯(lián)合協(xié)作機構,管理縣域內(nèi)居民點之間或城鎮(zhèn)之間的共同事務,如城際交通通信、縣域水利、自然生態(tài)等。二是縣域內(nèi)可以存在多個城鎮(zhèn),符合城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律。各城鎮(zhèn)邊界和性質可以明確不需要設立行政級別;各城鎮(zhèn)之間相互競爭,促進快速發(fā)展;有利于各城鎮(zhèn)避免盲目擴展,又有利于城鎮(zhèn)間的交往與合作。三是有利于辦好縣域各居民點管理點內(nèi)共同事務,特別是城鎮(zhèn)基礎設施建設,以及居民安全、公共教育等。

        當下談及推進新型城鎮(zhèn)化建設,是完全不同以往的創(chuàng)新探索,迫切需要我們更謹慎、更周密地謀篇布局、判斷省思,以使城鎮(zhèn)化建設中的硬性設施與柔性措施相得益彰、互補協(xié)調(diào),其“新型”的重要內(nèi)在價值可以成為未來人類得以共享的傳承資源。

        ■責任編輯:張 煒

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