吳漢忠 上海鐵路局工務(wù)處

鄰近營(yíng)業(yè)線施工管理存在的問題與對(duì)策探討

吳漢忠 上海鐵路局工務(wù)處

梳理了目前鄰近營(yíng)業(yè)線施工管理在方案編制與審查、計(jì)劃提報(bào)與審核、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督控制方面存在的問題，基于原因分析提出相關(guān)對(duì)策措施，希冀對(duì)工務(wù)鄰營(yíng)施工管理有所裨益。

鄰近營(yíng)業(yè)線施工；問題；措施

1 引言

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，帶來了鄰近鐵路營(yíng)業(yè)線施工的大量增加?？偣荆ㄨF道部）、路局及時(shí)建立健全了鄰營(yíng)施工管理制度，為營(yíng)業(yè)線安全提供了制度保障。在建設(shè)單位、施工管理、設(shè)備管理、行車組織的共同努力下，鄰營(yíng)施工風(fēng)險(xiǎn)得到了較好的控制。結(jié)合在鄰營(yíng)施工監(jiān)督計(jì)劃審批工作中的體會(huì)，對(duì)鄰營(yíng)施工管理作一淺探。

2 目前鄰營(yíng)施工管理工作中存在的問題

2.1 方案編制針對(duì)性不強(qiáng)，預(yù)審、審核流于形式，走過場(chǎng)

2.1.1 方案的編制

方案編制前未進(jìn)行充分的現(xiàn)場(chǎng)設(shè)備和運(yùn)輸條件的調(diào)查摸底。未能根據(jù)鄰營(yíng)施工控制側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行編制。方案內(nèi)容很多，卻未講清施工對(duì)鄰近線路的影響和相應(yīng)控制措施。大量方案未形成清晰的施工分類控制表，分類錯(cuò)誤或模糊，不根據(jù)工位變化細(xì)分，以低概全；風(fēng)險(xiǎn)排查、防護(hù)措施不具針對(duì)性；設(shè)計(jì)檢算資料不符要求。

沒有按照（預(yù)）審查意見對(duì)方案進(jìn)行完善補(bǔ)充。

2.1.2 方案的預(yù)審與審核

方案預(yù)審走過場(chǎng)，流于形式。沒講清對(duì)既有線影響和控制措施，施工分類不正確的方案屢屢通過預(yù)審；預(yù)審組織單位未盡到把控責(zé)任，方案未按照預(yù)審要求進(jìn)行修訂完善就提交審查。

對(duì)施工類別的劃分未有實(shí)質(zhì)性的審核，如要求“按鄰營(yíng)施工B類控制”，卻不明確是否需納入施工計(jì)劃管理；“正確劃分鄰營(yíng)施工類別”“完善細(xì)分鄰營(yíng)施工類別劃分”“施工類別以路局下達(dá)的施工計(jì)劃為準(zhǔn)”等表述經(jīng)常出現(xiàn)在審查紀(jì)要中。方案編制、審核中存在的問題，必然反應(yīng)到計(jì)劃提報(bào)中。

2.2 計(jì)劃提報(bào)寬泛與錯(cuò)誤并存，審核走過場(chǎng)

2.2.1 計(jì)劃的提報(bào)

提報(bào)計(jì)劃時(shí)未對(duì)照施工方案和審查紀(jì)要，施工類別同審查意見相左，施工內(nèi)容與項(xiàng)目不吻合，施工機(jī)械與內(nèi)容不對(duì)應(yīng)，地點(diǎn)里程與方案不一致，設(shè)備管理單位勾選不全。施工內(nèi)容與實(shí)際進(jìn)度脫節(jié)，計(jì)劃的施工內(nèi)容、施工機(jī)械從工程開始至結(jié)束一成不變。將明文要求納入施工計(jì)劃管理的項(xiàng)目（如便梁支墩等）作為監(jiān)督計(jì)劃提報(bào)，把已在施工計(jì)劃中提報(bào)過的內(nèi)容照搬照抄到監(jiān)督計(jì)劃中。

2.2.2 計(jì)劃的審核

項(xiàng)目建設(shè)、監(jiān)理、設(shè)備管理單位審核人員對(duì)管理文件學(xué)習(xí)不夠、不認(rèn)真了解方案內(nèi)容與審查意見，不能發(fā)現(xiàn)計(jì)劃中的分類不當(dāng)或錯(cuò)誤。

2.3 鄰營(yíng)施工現(xiàn)場(chǎng)控制不到位

監(jiān)督方案粗疏，缺乏針對(duì)性。未能根據(jù)施工隊(duì)伍、施工內(nèi)容與環(huán)境制定針對(duì)性的監(jiān)督方案。方案編制主要由安全部門主導(dǎo)，專業(yè)技術(shù)部門介入不夠，監(jiān)督重點(diǎn)以防護(hù)等安全控制措施為主，對(duì)設(shè)備穩(wěn)定與安全具有本質(zhì)保障作用的施工技術(shù)的提示、卡控要求偏少、偏弱。監(jiān)督人員以線路專業(yè)為主為多，路橋涵技術(shù)力量不夠。

設(shè)備管理單位未能督促施工單位嚴(yán)格按照審定的方案進(jìn)行施工，如基坑邊坡坡度與設(shè)計(jì)不符，變形監(jiān)測(cè)點(diǎn)的設(shè)置與觀測(cè)頻次不夠等問題大量存在。

3 原因分析

3.1 方案編制與審核

（1）思想認(rèn)識(shí)不到位。方案編制與施工組織兩張皮，存在安全控制主要取決于現(xiàn)場(chǎng)，只是為了審核而編制的應(yīng)付思想。未把編制和審核作為一次風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)價(jià)并制定防控措施的過程，未把方案編制、審核作為控制和實(shí)現(xiàn)施工質(zhì)量、安全的源頭。不達(dá)要求的方案屢屢在“進(jìn)一步完善、補(bǔ)充、細(xì)化”等要求下被放行，逐漸形成了只要審查，就能通過的不良效應(yīng)。反饋于方案編制，編制更加粗疏。

（2）設(shè)備管理單位審核力量不夠，方案審核往往以安全防護(hù)措施為重點(diǎn)，對(duì)技術(shù)部分的審查力量不夠。人員不固定，審核尺度與重點(diǎn)的多變也導(dǎo)致施工單位編制上的無所適從。

（3）無論施工技術(shù)的復(fù)雜程度與對(duì)既有線的影響大小，皆須經(jīng)過預(yù)審、路局審核的流程規(guī)定，容易導(dǎo)致思想上的麻痹，造成預(yù)審走過場(chǎng)，終審不到位。

3.2 監(jiān)督計(jì)劃的提報(bào)與審核

（1）工作責(zé)任心不夠，沒有對(duì)照方案和審查意見來提報(bào)計(jì)劃，沒有將計(jì)劃提報(bào)也作為一次風(fēng)險(xiǎn)排查、分析、評(píng)價(jià)、控制過程，出現(xiàn)諸如施工類別與方案不符、與審查要求不符等低級(jí)錯(cuò)誤。

（2）相關(guān)人員對(duì)文件學(xué)習(xí)不夠，對(duì)文件理解有偏差。認(rèn)為已納入施工計(jì)劃管理的項(xiàng)目（內(nèi)容）仍需在鄰營(yíng)施工監(jiān)督計(jì)劃中提報(bào)。對(duì)鄰營(yíng)B類計(jì)劃，理解為只需納入監(jiān)督計(jì)劃管理。

（3）省事心理，施工、計(jì)劃兩張皮。項(xiàng)目涉及的內(nèi)容從開始就全部報(bào)上，后續(xù)照搬照抄至結(jié)束；更有甚者將多個(gè)（或所有）的施工方案與審查意見作為多條（或所有）計(jì)劃的附件上報(bào)。

（4）受施工影響的設(shè)備管理專業(yè)與建設(shè)工程專業(yè)不一致或同時(shí)影響幾個(gè)專業(yè)時(shí)，雖有“影響誰(shuí)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的規(guī)定，但由于對(duì)方案審查、計(jì)劃審批的職責(zé)存在模糊之處，易形成“誰(shuí)都負(fù)責(zé)又誰(shuí)都不負(fù)責(zé)”的局面。

3.3 鄰營(yíng)施工的現(xiàn)場(chǎng)控制

（1）鄰營(yíng)項(xiàng)目點(diǎn)多線長(zhǎng)，導(dǎo)致對(duì)有些項(xiàng)目的控制不夠；施工點(diǎn)數(shù)量的波動(dòng)，導(dǎo)致監(jiān)督隊(duì)伍力量配備不能完全與之匹配。

（2）監(jiān)督人員的專業(yè)能力同施工項(xiàng)目與內(nèi)容不匹配。對(duì)可能侵限的非工務(wù)施工，工務(wù)的監(jiān)督只能是被動(dòng)的防御，對(duì)施工技術(shù)源頭控制力不從心。鄰營(yíng)施工以影響路橋穩(wěn)定為多，線路養(yǎng)修出身的監(jiān)督人員對(duì)該類施工項(xiàng)目的監(jiān)督必然有一個(gè)適應(yīng)過程。

（3）施工單位在成本、工期的壓力之下，不可避免會(huì)出現(xiàn)安全按低線控制的傾向，加大了監(jiān)督難度?，F(xiàn)場(chǎng)經(jīng)常需要進(jìn)行方案變更，但變更滯后于施工進(jìn)度要求，導(dǎo)致監(jiān)督失據(jù)。

4 對(duì)策措施

4.1 方案的編制與審核

4.1.1 方案審核分類管理

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施與風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)匹配的原則，建議按照技術(shù)復(fù)雜程度與對(duì)既有線的影響程度，實(shí)施分類審核管理，既提高審核效率，又突出重點(diǎn)。參加預(yù)審的單位根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)影響和方案編制質(zhì)量提出是否需路局審查的建議意見，由路局建設(shè)管理部門決定是否采納。將編制質(zhì)量作為是否需要路局審查的條件之一，形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)編制質(zhì)量的提高。

4.1.2 方案編制標(biāo)準(zhǔn)化

在建設(shè)大施組編制基礎(chǔ)上，鄰營(yíng)方案應(yīng)側(cè)重于對(duì)營(yíng)業(yè)線設(shè)備的安全、穩(wěn)定、使用的影響，說清與既有線的空間位置關(guān)系，梳理清對(duì)既有線的風(fēng)險(xiǎn)影響之所在。方案編制前的現(xiàn)場(chǎng)設(shè)備與運(yùn)輸條件的調(diào)查應(yīng)全面細(xì)致，設(shè)備管理、行車組織單位應(yīng)主動(dòng)介入方案的編制。

方案必須形成清晰的施工類別控制表，對(duì)因工位變化需改變類別的，應(yīng)明確對(duì)應(yīng)的施工工位。

4.1.3 方案審核規(guī)范化

方案審查會(huì)議通知發(fā)布的同時(shí)，應(yīng)提交待審方案。對(duì)不能達(dá)到審核要求的方案要堅(jiān)決退回。方案審查必須對(duì)施工類別形成明確的意見。

為確保在施工技術(shù)的源頭實(shí)現(xiàn)鄰營(yíng)施工安全，在“影響誰(shuí)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確參加方案審查的各專業(yè)系統(tǒng)的審查重點(diǎn)與職責(zé)，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)督控制與施工技術(shù)控制的并重。

4.2 計(jì)劃的提報(bào)與審核

（1）抓住計(jì)劃提報(bào)的源頭--方案編制與審核，應(yīng)形成明確、準(zhǔn)確的鄰營(yíng)施工控制類別，明確與類別對(duì)應(yīng)的工位、施工機(jī)械等要素。

（2）加強(qiáng)人員的教育培訓(xùn)。許多問題的出現(xiàn)，主要是由于相關(guān)人員與單位對(duì)管理規(guī)定的理解偏差所致。同時(shí)應(yīng)統(tǒng)一對(duì)相關(guān)文件的解釋，避免令出多門。

（3）加強(qiáng)計(jì)劃提報(bào)的考核。應(yīng)落實(shí)安全管理中的強(qiáng)制原則。一是加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃提報(bào)錯(cuò)誤的考核，二是加大錯(cuò)誤計(jì)劃的退回力度，以促其吸取教訓(xùn)；建議優(yōu)化計(jì)劃生效流程，以系統(tǒng)審核通過作為生效依據(jù)，減少對(duì)工期的影響。

（4）計(jì)劃的審批審核，實(shí)行分類管理。對(duì)C類計(jì)劃，建議路局主要以對(duì)計(jì)劃正確性的日常檢查為主。

（5）進(jìn)一步優(yōu)化計(jì)劃提報(bào)系統(tǒng)。目前路局鄰營(yíng)施工計(jì)劃系統(tǒng)中許多內(nèi)容的模版來自于施工計(jì)劃，如便梁支墩施工項(xiàng)目、高壓旋噴樁機(jī)等施工機(jī)械出現(xiàn)在系統(tǒng)內(nèi)，易誤導(dǎo)計(jì)劃提報(bào)人員。

4.3 鄰營(yíng)施工的現(xiàn)場(chǎng)控制

（1）監(jiān)督方案的編制要有針對(duì)性。方案編制要建立在對(duì)施工影響因素的全面梳理之上，監(jiān)督檢查控制表要有針對(duì)性，確保關(guān)鍵環(huán)節(jié)、項(xiàng)目不漏。對(duì)于施工跨度大的項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)進(jìn)度分階段編制、下發(fā)，通過分階段編制，以及時(shí)調(diào)整完善監(jiān)督方案。

監(jiān)督方案的編制要體現(xiàn)安全與技術(shù)雙控制要求，要突出對(duì)技術(shù)方案執(zhí)行的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)鄰營(yíng)施工的本質(zhì)化安全控制。

（2）強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督人員的培訓(xùn)。在強(qiáng)化安全行為控制、觀測(cè)測(cè)量、信息溝通、應(yīng)急處置等培訓(xùn)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)施工技術(shù)、施工管理等方面的培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)安全控制關(guān)口的前移。

（3）理順鄰營(yíng)施工監(jiān)督與設(shè)備管理單位的提前介入關(guān)系。目前監(jiān)督責(zé)任落實(shí)原則更多的是“影響誰(shuí)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”但在諸如既有線電化改造等施工時(shí)，極易形成設(shè)備管理提前介入與施工監(jiān)督間分工的模糊。本人認(rèn)為應(yīng)從施工安全的源頭控制出發(fā)，明確新建設(shè)備管理專業(yè)牽頭負(fù)責(zé)鄰營(yíng)施工的本質(zhì)化安全--施工技術(shù)的控制。

（4）建設(shè)管理與設(shè)備管理單位（部門）間應(yīng)建立常態(tài)的施工信息（施工隊(duì)伍、施工技術(shù)）溝通共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)控制方向的針對(duì)性，控制措施的高效性；既確保營(yíng)業(yè)線設(shè)備的安全，亦不影響正常的施工進(jìn)度。

（5）路局管理層面應(yīng)形成常態(tài)化的計(jì)劃管理、現(xiàn)場(chǎng)控制的聯(lián)合檢查與督促機(jī)制。

5 有關(guān)建議

5.1 營(yíng)業(yè)線施工與鄰營(yíng)施工的界定

根據(jù)《鐵路營(yíng)業(yè)線施工安全管理辦法》（鐵運(yùn)[2012]280號(hào)文）第2條第一節(jié)“……鄰近營(yíng)業(yè)線施工納入營(yíng)業(yè)線施工安全管理范疇”的規(guī)定推斷，營(yíng)業(yè)線施工與鄰營(yíng)施工應(yīng)是一對(duì)補(bǔ)集。但同條第二節(jié)中鐵路營(yíng)業(yè)線施工與鄰營(yíng)施工的定義說明兩者存在交集。從第七條營(yíng)業(yè)線施工項(xiàng)目外延亦可推斷出營(yíng)業(yè)線施工包括部分鄰營(yíng)施工。同文52條第1款第三項(xiàng)規(guī)定“開挖路基、路基注漿……等影響路基穩(wěn)定的施工”為鄰營(yíng)A類，把對(duì)路基本體的施工歸入鄰營(yíng)施工。綜上，個(gè)人認(rèn)為營(yíng)業(yè)線施工與鄰營(yíng)施工在定義與外延上出現(xiàn)了模糊。

建議根據(jù)施工是否直接作用于營(yíng)業(yè)線設(shè)備本體，劃分為營(yíng)業(yè)線線上與營(yíng)業(yè)線鄰近施工；根據(jù)對(duì)營(yíng)業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定、使用和行車安全的影響程度，劃分為施工計(jì)劃管理與監(jiān)督計(jì)劃管理兩大類。對(duì)監(jiān)督計(jì)劃，根據(jù)影響程度，按照是否需要設(shè)置駐站防護(hù)分兩類。為避免日常管理中出現(xiàn)歧義，分類應(yīng)避免目前的B類計(jì)劃有需納入施工計(jì)劃管理、也有不納入施工計(jì)劃管理的情況。

同時(shí)根據(jù)鄰營(yíng)管理的演變歷史與定義，建議明確鄰營(yíng)施工的主體為非營(yíng)業(yè)線設(shè)備管理單位，避免設(shè)備管理單位自己監(jiān)督自己的現(xiàn)象。

5.2 營(yíng)業(yè)線設(shè)備安全限界的界定與運(yùn)用

建議對(duì)非電化區(qū)段用信號(hào)機(jī)理論位置外側(cè)1米線作為營(yíng)業(yè)線設(shè)備安全限界控制線。營(yíng)業(yè)線設(shè)備安全限界是鄰營(yíng)施工管理的重要概念。就字面理解，280號(hào)文第52條的定義似只對(duì)電氣化與信號(hào)機(jī)兩類設(shè)備進(jìn)行了界定，導(dǎo)致非電化區(qū)段、無信號(hào)機(jī)處的營(yíng)業(yè)線設(shè)備安全限界定義模糊。

建議明確安全限界的運(yùn)用范圍。根據(jù)該條文后續(xù)對(duì)營(yíng)業(yè)線設(shè)備安全限界的運(yùn)用，個(gè)人推測(cè)安全限界主要是針對(duì)吊裝、存在墜落物的作業(yè)而言，但條文未明確，因此易導(dǎo)致運(yùn)用上的分歧。如對(duì)復(fù)線工程并線段的路基施工，按設(shè)備安全限界還是按建筑限界控制？

5.3 鄰營(yíng)施工管理的空間范圍

明確對(duì)鄰營(yíng)施工的控制應(yīng)是盯住紅線守住底線，明確鄰營(yíng)施工控制線是需隨影響程度的加大而擴(kuò)展的。對(duì)鄰營(yíng)施工管理涵蓋的空間，上級(jí)文件原則規(guī)定為“營(yíng)業(yè)線兩側(cè)一定范圍”，局文具體為“距既有線路中心30 m范圍內(nèi)鐵路營(yíng)業(yè)線施工為鄰營(yíng)施工”。 30 m線，對(duì)樁基等較易影響營(yíng)業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定和使用的施工，實(shí)現(xiàn)了較高的安全控制度；范圍的明確，提供了量化控制尺度，便于現(xiàn)場(chǎng)操作。但現(xiàn)場(chǎng)存在只看30 m這一條線，忽視“影響鐵路營(yíng)業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定、使用和行車安全”底線的錯(cuò)誤傾向，對(duì)30 m以外的有可能影響鐵路營(yíng)業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定、使用和行車安全的施工重視不夠。

責(zé)任編輯：萬(wàn)寶安

來稿日期：2017-02-23