阮 晨

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院, 四川成都 610041)

淺談我國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的幾點問題

阮 晨

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院, 四川成都 610041)

在闡述基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的內(nèi)涵、作用及特點的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)的現(xiàn)狀進行了分析，從編制思路、編制方法、技術(shù)路線及實施機制等方面提出了我國現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中的存在幾點問題。最后，文章就提高基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃質(zhì)量，從基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制思路、建設(shè)機制和實施反饋機制等提出了粗淺的建議。

基礎(chǔ)設(shè)施； 規(guī)劃； 問題； 建議

1 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃概述

1.1 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的內(nèi)涵

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程包含城市交通、給水、排水、供電、燃氣、供熱、通信、環(huán)境衛(wèi)生、防災(zāi)等，是城市建設(shè)的主體部分，是城市經(jīng)濟、社會發(fā)展的支撐體系[1]。城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃范疇除了包含上述城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的各項專業(yè)規(guī)劃外，還應(yīng)包含與其關(guān)系最為密切的城市工程管線綜合規(guī)劃和城市用地豎向規(guī)劃，以保證整個城市基礎(chǔ)設(shè)施工程系統(tǒng)規(guī)劃的完整性[3]。城市規(guī)劃在用地和空間布局上保證各項城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求，城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃在技術(shù)上落實城市規(guī)劃的各項建設(shè)內(nèi)容。

1.2 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的作用

1.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實現(xiàn)城市化的必要條件

城市化一般簡單地釋義為農(nóng)業(yè)人口及土地向非農(nóng)業(yè)的城市轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象及過程。人口及土地的非農(nóng)轉(zhuǎn)化要求作為載體的城市具備體系完整、結(jié)構(gòu)合理、密度適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，以保證非農(nóng)生產(chǎn)、生活過程的實現(xiàn)。從城市發(fā)展歷史看，基礎(chǔ)設(shè)施既是城市化水平的重要衡量指標，又隨著城市化的進程不斷得到完善。

1.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展的載體

基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟不可缺少的一個組成部分，是城市賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件，也是提高城市綜合競爭力的基礎(chǔ)平臺。技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施狀況決定一個城市產(chǎn)業(yè)的水平，擁有發(fā)達的高技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施，可以吸引和培育高技術(shù)高附加的產(chǎn)業(yè)(包括金融業(yè))，創(chuàng)造和持續(xù)創(chuàng)造更多的價值。

1.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施是實現(xiàn)生態(tài)城市的支持系統(tǒng)

從理論上分析，生態(tài)城市建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵體現(xiàn)在以下幾個方面：高質(zhì)量的環(huán)保系統(tǒng)；高效能的運轉(zhuǎn)系統(tǒng)；高水平的管理系統(tǒng)；完善的綠地系統(tǒng)；高度的社會文明和生態(tài)環(huán)境意識。從其內(nèi)涵可見，生態(tài)城市的建設(shè)主要由城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來實現(xiàn)。城市中的生產(chǎn)生活廢(污)水、廢氣煙塵、垃圾廢物、噪聲污染等均需要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來防治與控制。與城市化發(fā)展需要相配套的工業(yè)和生活污水處理設(shè)施、城市污水的匯集、廢棄物的收集與處理以及環(huán)境監(jiān)測等基礎(chǔ)設(shè)施均是城市環(huán)境污染的最基本防治措施。而園林綠化工程則更是改善城市環(huán)境質(zhì)量、城市小氣候的最有效措施。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的特點

基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項目本身存在著與一般城市規(guī)劃不同的特殊性和復(fù)雜性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)直接涉及公眾利益?；A(chǔ)設(shè)施是為城市在資源、能源、通訊、交通、安全、環(huán)境等方面提供最基本保障的實體設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃對象的實體性，直接影響到公眾日常生活。

(2)影響范圍廣。基礎(chǔ)設(shè)施項目涉及的區(qū)域范圍廣，比如道路、軌道交通和公交線路、水、電、氣、暖管線等基礎(chǔ)設(shè)施項目往往貫穿整個城市，其建設(shè)和運行都將影響周邊區(qū)域。

(3)項目周期長?；A(chǔ)設(shè)施項目的前期準備工作周期長，建成后運行周期往往也長達數(shù)十年。

(4)不平衡的利益關(guān)系?；A(chǔ)設(shè)施項目空間上影響范圍大，時間上持續(xù)周期長，在給某些群體帶來益處的同時，很有可能給另一些群體帶來負效應(yīng)。

(5)專業(yè)性強。基礎(chǔ)設(shè)施項目的專業(yè)性強，表現(xiàn)方式較抽象，涉及的強制性技術(shù)規(guī)范較多。

2 我國現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃存在的幾點問題

2.1 我國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)概況

作為社會主義國家，我國對人民生產(chǎn)生活支撐保障系統(tǒng)歷來比較重視，對其中的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃投入了大量的人力物力，將基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的重要組成部分，并賦予了強制性的法定要求。特別是改革開放以來，隨著生產(chǎn)力水平的快速提高和快速城市化的過程，我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也進入了快速發(fā)展階段。在此過程中，對于基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的研究和實踐也隨之得到快速發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制的理論、方法、技術(shù)標準等均逐步建立起了完整的系統(tǒng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的基礎(chǔ)設(shè)施部分和基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃均從需求預(yù)測、供給來源、設(shè)施布局及建設(shè)標準等方面對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出了比較詳細的規(guī)劃安排。

在各級規(guī)劃指導(dǎo)下，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了一定成果。經(jīng)過大規(guī)模建設(shè),基礎(chǔ)設(shè)施總量水平上了一個臺階，能源、交通、通信、給水、電力等領(lǐng)域基本達到了供需平衡。但是,這一改善同時具有明顯的彌補欠帳性質(zhì)，現(xiàn)階段所達到的平衡也只是一種暫時的、低水平的平衡。

2.2 我國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃現(xiàn)狀存在的幾點問題

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市人口和用地規(guī)模迅猛擴張，城市經(jīng)濟總量高速增長，城鎮(zhèn)化水平也以相當(dāng)高的速度提高，城鄉(xiāng)依賴和制約關(guān)系更為突出[4]。在此背景下，有必要結(jié)合我國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的歷程，對基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的思路、方法進行反思，以更好地在中國特色社會主義建設(shè)中落實科學(xué)發(fā)展觀，制定切實可行的規(guī)劃方案。

筆者認為我國現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃主要存在如下問題。

2.2.1 重技術(shù)、輕政策

我國現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的編制方法總體上還是一個純技術(shù)性的規(guī)劃，在政策層面上、公共開支層面上幾乎沒有考慮。規(guī)劃編制及審查審批中對基礎(chǔ)設(shè)施的功能、技術(shù)可行性、技術(shù)性工程實施要點等比較重視，但是對基礎(chǔ)設(shè)施在市場經(jīng)濟條件下的實施政策、利益協(xié)調(diào)政策、運營管理政策往往比較忽視，這就造成了基礎(chǔ)設(shè)施實施難、運行難，規(guī)劃也僅僅成為一張技術(shù)藍圖，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行過程中還需要花費大量的人力、物力進行協(xié)調(diào)。以電信工程規(guī)劃為例，隨著技術(shù)的進步，行業(yè)的自然壟斷特性漸漸消失，由一個國有的大型企業(yè)已轉(zhuǎn)變成為幾個獨立的、市場化的股份上市公司。這就使得傳統(tǒng)的電信工程規(guī)劃的內(nèi)容和社會現(xiàn)狀完全不匹配，主要體現(xiàn)為電信、移動、聯(lián)通、網(wǎng)通、鐵通等五六個網(wǎng)并行，網(wǎng)絡(luò)總?cè)萘看蟠蟪鲆?guī)劃預(yù)測量，布設(shè)網(wǎng)絡(luò)占用的空間資源也大大超過規(guī)劃預(yù)留的電信基礎(chǔ)設(shè)施通道。正如美國電信監(jiān)管機構(gòu)指出的：“不提供非捆綁本地網(wǎng)絡(luò)的接入會使得潛在的競爭者無法進入該地區(qū)的市場，從而不能使用戶獲得競爭的利益，也可能使競爭者建設(shè)不必要的重復(fù)設(shè)施，從而錯誤地分配社會資源?！睂σ粋€市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)僅僅有技術(shù)性的規(guī)劃，而沒有相應(yīng)的配套實施、管理的政策，這些相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃最終是難以實現(xiàn)的。而在我們現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中正是缺乏像美國這樣的配套實施政策，使得基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不但與原有規(guī)劃相差巨大，而且造成了整個社會資源的巨大浪費。

2.2.2 重支撐、輕制約

在現(xiàn)有規(guī)劃體系中基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃處于從屬配套的地位[5],往往是人口規(guī)模、用地布局等規(guī)劃方案確定后由基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃完成相應(yīng)的配套需求。基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃成為對用地規(guī)劃的重要支撐，但也僅限于重要支撐。但是，由于基礎(chǔ)設(shè)施涉及到很多環(huán)境、資源要素，而這些要素往往是未來城市發(fā)展的主要制約因素，如果僅僅作為配套支撐，而不從資源、環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的角度將這些要素作為確定人口規(guī)模、用地布局的制約條件，那不惟基礎(chǔ)設(shè)施本身難以在未來的發(fā)展中承擔(dān)支撐的作用，規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)發(fā)展目標亦將是難以實現(xiàn)的。以水資源規(guī)劃為例，它不但關(guān)系到普通老百姓的日常生活，更關(guān)系到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的總體目標、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局等。按照傳統(tǒng)的水資源利用規(guī)劃編制方法，一般是城市的人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展指標、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地布局等主要規(guī)劃目標確定之后，按照相應(yīng)的用水標準核算用水量，然后對水資源總量進行分配，保證規(guī)劃目標實現(xiàn)。從水資源利用的角度看，這樣的利用方式很難說是合理的、可持續(xù)的，而是被動地服從于規(guī)劃目標。

2.2.3 重標準、輕體系

現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中對量的預(yù)測及設(shè)施配置等標準非常關(guān)注，國家、地方的各種標準、規(guī)范等均對此類量化指標作出了明確規(guī)定，規(guī)劃審查審批中也將其作為評判規(guī)劃科學(xué)性的重要依據(jù)。但是對于各類基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的科學(xué)合理確定在規(guī)劃中往往不是主要的考慮因素。這就使基礎(chǔ)設(shè)施中關(guān)于資源采集-運送-利用-回收這個完整的系統(tǒng)在規(guī)劃中往往只反映了利用這個環(huán)節(jié)，而系統(tǒng)的其它環(huán)節(jié)被規(guī)劃所忽略，最終造成規(guī)劃難以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行中發(fā)揮指導(dǎo)作用。以排水工程規(guī)劃為例，傳統(tǒng)的排水工程規(guī)劃一般包括污水量預(yù)測、布設(shè)污水處理設(shè)施，對排水體制作出規(guī)定，布設(shè)主要排水干管等。對這些要素的規(guī)劃主要從污水量標準、污水處理設(shè)施選址及用地標準等出發(fā)，而往往忽視了從污(雨)水產(chǎn)生、收集、輸送、處理、排放形成的完整的排水工程系統(tǒng)來綜合考慮排水體制選擇、管網(wǎng)結(jié)構(gòu)布局、附屬設(shè)施、處理設(shè)施及排放口選址等內(nèi)容，從而導(dǎo)致排水工程規(guī)劃中常常是按照標準要求確定了排水系統(tǒng)各要素的空間布局，但各要素并沒有形成完整、合理的排水系統(tǒng)。這就給排水設(shè)施建設(shè)埋下了矛盾的根源。

2.2.4 重結(jié)果、輕過程

另外，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃基本還是屬于“藍圖”型規(guī)劃，規(guī)劃思路和內(nèi)容都是按照形成良好的基礎(chǔ)設(shè)施體系的結(jié)果在勾畫藍圖，而對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行過程及基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)更新過程的關(guān)注很少。僅有的過程關(guān)注是近期建設(shè)規(guī)劃，但近期建設(shè)規(guī)劃的實質(zhì)不過是規(guī)劃期較短的“藍圖”規(guī)劃而已。對于過程的忽視與城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性是背道而馳的，也是基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃往往難以指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要原因之一?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是有周期性和階段性的，某一個基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)前后基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的服務(wù)能力不是連續(xù)增加的，而是跳躍的，因此，對基礎(chǔ)設(shè)施支撐作用的評價不能只看最終結(jié)果，而應(yīng)該注重每一個過程中可能存在的瓶頸，在規(guī)劃中有針對性地提出解決措施。

3 對基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的建議

3.1 推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革

我國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃存在問題的根源主要在體制方面，因此，改變基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制是推進基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)水平提高的根本。政府投資、建設(shè)、經(jīng)營、管理城市基礎(chǔ)設(shè)施一直是我國的傳統(tǒng)做法，近年來，政府為擺脫過重的財政壓力，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)水平，已開始利用民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。政府開始利用監(jiān)管手段來代替原來對資產(chǎn)的實際擁有，這一定程度上減輕了原來直接建設(shè)經(jīng)營管理城市基礎(chǔ)設(shè)施的壓力，取得了較好的效果。2002年，住建部為了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開始推進投融資體制改革。

住建部推出的改革措施是，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，確立企業(yè)在經(jīng)營性市政公用設(shè)施投資中的主導(dǎo)地位，營造有利于市場要素合理流動的政策環(huán)境，保護投資者的合法權(quán)益，調(diào)動社會參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體多元化，投資方式多樣化，項目實施市場化。積極推進城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施資產(chǎn)的經(jīng)營，鼓勵采用特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、收費權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化以及股權(quán)轉(zhuǎn)讓或出售等多種方式，盤活城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，籌集建設(shè)資金，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力擴大市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)能力，滿足經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的需求。

3.2 加強標準規(guī)范及編制辦法的研究

對我國現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃相關(guān)標準、規(guī)范及規(guī)劃編制辦法進行疏理。首先應(yīng)樹立系統(tǒng)的思想，標準、規(guī)范及規(guī)劃編制辦法應(yīng)加強對基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)完整性、科學(xué)性、經(jīng)濟性等方面內(nèi)容的規(guī)定，引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃加強對系統(tǒng)的重視，從系統(tǒng)的角度進行思考，從系統(tǒng)的目標開展規(guī)劃工作。其次，應(yīng)對其中的數(shù)值標準進行更加深入地研究和調(diào)整，從我國現(xiàn)階段及未來發(fā)展的建設(shè)實際出發(fā)，科學(xué)地從嚴控制關(guān)系人民生產(chǎn)、生活質(zhì)量及資源、環(huán)境保護方面的數(shù)值指標，而對市場起主導(dǎo)作用的指標應(yīng)適當(dāng)放寬，甚至不作強制規(guī)定，充分發(fā)揮市場在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的積極性和能動作用。

3.3 建立基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的實施反饋機制

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度及其服務(wù)水平容易量化，在城鄉(xiāng)規(guī)劃各類要素中屬于比較便于開展實施效果評價的一類。為了加強對基礎(chǔ)設(shè)施實施過程的跟蹤評價，實現(xiàn)“過程規(guī)劃”，應(yīng)建立起基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的實施評價、信息反饋及動態(tài)調(diào)整機制。該機制除對重大基礎(chǔ)設(shè)施項目實施全程跟蹤外，應(yīng)定期對基礎(chǔ)設(shè)施各系統(tǒng)的實施條件、實施進度、實施效果等進行跟蹤評價，并將評價結(jié)果及時反饋給規(guī)劃管理及規(guī)劃編制部門，由他們根據(jù)反饋信息對基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃定期進行調(diào)整，并提出相關(guān)的政策建議，保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的相互促進。

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阮晨(1980～)，男，大學(xué)本科，高級工程師，從事市政工程規(guī)劃設(shè)計。

TU984.11+1

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[定稿日期]2016-09-19