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        淺談我國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的幾點問題

        2017-04-06 15:26:58
        四川建筑 2017年1期
        關(guān)鍵詞:基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)

        阮 晨

        (成都市規(guī)劃設(shè)計研究院, 四川成都 610041)

        淺談我國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的幾點問題

        阮 晨

        (成都市規(guī)劃設(shè)計研究院, 四川成都 610041)

        在闡述基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的內(nèi)涵、作用及特點的基礎(chǔ)上,對現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)的現(xiàn)狀進行了分析,從編制思路、編制方法、技術(shù)路線及實施機制等方面提出了我國現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中的存在幾點問題。最后,文章就提高基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃質(zhì)量,從基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制思路、建設(shè)機制和實施反饋機制等提出了粗淺的建議。

        基礎(chǔ)設(shè)施; 規(guī)劃; 問題; 建議

        1 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃概述

        1.1 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的內(nèi)涵

        城市基礎(chǔ)設(shè)施工程包含城市交通、給水、排水、供電、燃?xì)?、供熱、通信、環(huán)境衛(wèi)生、防災(zāi)等,是城市建設(shè)的主體部分,是城市經(jīng)濟、社會發(fā)展的支撐體系[1]。城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃范疇除了包含上述城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的各項專業(yè)規(guī)劃外,還應(yīng)包含與其關(guān)系最為密切的城市工程管線綜合規(guī)劃和城市用地豎向規(guī)劃,以保證整個城市基礎(chǔ)設(shè)施工程系統(tǒng)規(guī)劃的完整性[3]。城市規(guī)劃在用地和空間布局上保證各項城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求,城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃在技術(shù)上落實城市規(guī)劃的各項建設(shè)內(nèi)容。

        1.2 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的作用

        1.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實現(xiàn)城市化的必要條件

        城市化一般簡單地釋義為農(nóng)業(yè)人口及土地向非農(nóng)業(yè)的城市轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象及過程。人口及土地的非農(nóng)轉(zhuǎn)化要求作為載體的城市具備體系完整、結(jié)構(gòu)合理、密度適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施,以保證非農(nóng)生產(chǎn)、生活過程的實現(xiàn)。從城市發(fā)展歷史看,基礎(chǔ)設(shè)施既是城市化水平的重要衡量指標(biāo),又隨著城市化的進程不斷得到完善。

        1.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展的載體

        基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟不可缺少的一個組成部分,是城市賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件,也是提高城市綜合競爭力的基礎(chǔ)平臺。技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施狀況決定一個城市產(chǎn)業(yè)的水平,擁有發(fā)達(dá)的高技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施,可以吸引和培育高技術(shù)高附加的產(chǎn)業(yè)(包括金融業(yè)),創(chuàng)造和持續(xù)創(chuàng)造更多的價值。

        1.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施是實現(xiàn)生態(tài)城市的支持系統(tǒng)

        從理論上分析,生態(tài)城市建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵體現(xiàn)在以下幾個方面:高質(zhì)量的環(huán)保系統(tǒng);高效能的運轉(zhuǎn)系統(tǒng);高水平的管理系統(tǒng);完善的綠地系統(tǒng);高度的社會文明和生態(tài)環(huán)境意識。從其內(nèi)涵可見,生態(tài)城市的建設(shè)主要由城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來實現(xiàn)。城市中的生產(chǎn)生活廢(污)水、廢氣煙塵、垃圾廢物、噪聲污染等均需要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來防治與控制。與城市化發(fā)展需要相配套的工業(yè)和生活污水處理設(shè)施、城市污水的匯集、廢棄物的收集與處理以及環(huán)境監(jiān)測等基礎(chǔ)設(shè)施均是城市環(huán)境污染的最基本防治措施。而園林綠化工程則更是改善城市環(huán)境質(zhì)量、城市小氣候的最有效措施。

        1.3 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的特點

        基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項目本身存在著與一般城市規(guī)劃不同的特殊性和復(fù)雜性,主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

        (1)直接涉及公眾利益。基礎(chǔ)設(shè)施是為城市在資源、能源、通訊、交通、安全、環(huán)境等方面提供最基本保障的實體設(shè)施,基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃對象的實體性,直接影響到公眾日常生活。

        (2)影響范圍廣?;A(chǔ)設(shè)施項目涉及的區(qū)域范圍廣,比如道路、軌道交通和公交線路、水、電、氣、暖管線等基礎(chǔ)設(shè)施項目往往貫穿整個城市,其建設(shè)和運行都將影響周邊區(qū)域。

        (3)項目周期長?;A(chǔ)設(shè)施項目的前期準(zhǔn)備工作周期長,建成后運行周期往往也長達(dá)數(shù)十年。

        (4)不平衡的利益關(guān)系?;A(chǔ)設(shè)施項目空間上影響范圍大,時間上持續(xù)周期長,在給某些群體帶來益處的同時,很有可能給另一些群體帶來負(fù)效應(yīng)。

        (5)專業(yè)性強?;A(chǔ)設(shè)施項目的專業(yè)性強,表現(xiàn)方式較抽象,涉及的強制性技術(shù)規(guī)范較多。

        2 我國現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃存在的幾點問題

        2.1 我國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)概況

        作為社會主義國家,我國對人民生產(chǎn)生活支撐保障系統(tǒng)歷來比較重視,對其中的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃投入了大量的人力物力,將基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的重要組成部分,并賦予了強制性的法定要求。特別是改革開放以來,隨著生產(chǎn)力水平的快速提高和快速城市化的過程,我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也進入了快速發(fā)展階段。在此過程中,對于基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的研究和實踐也隨之得到快速發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制的理論、方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等均逐步建立起了完整的系統(tǒng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的基礎(chǔ)設(shè)施部分和基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃均從需求預(yù)測、供給來源、設(shè)施布局及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出了比較詳細(xì)的規(guī)劃安排。

        在各級規(guī)劃指導(dǎo)下,我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了一定成果。經(jīng)過大規(guī)模建設(shè),基礎(chǔ)設(shè)施總量水平上了一個臺階,能源、交通、通信、給水、電力等領(lǐng)域基本達(dá)到了供需平衡。但是,這一改善同時具有明顯的彌補欠帳性質(zhì),現(xiàn)階段所達(dá)到的平衡也只是一種暫時的、低水平的平衡。

        2.2 我國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃現(xiàn)狀存在的幾點問題

        隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,城市人口和用地規(guī)模迅猛擴張,城市經(jīng)濟總量高速增長,城鎮(zhèn)化水平也以相當(dāng)高的速度提高,城鄉(xiāng)依賴和制約關(guān)系更為突出[4]。在此背景下,有必要結(jié)合我國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的歷程,對基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的思路、方法進行反思,以更好地在中國特色社會主義建設(shè)中落實科學(xué)發(fā)展觀,制定切實可行的規(guī)劃方案。

        筆者認(rèn)為我國現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃主要存在如下問題。

        2.2.1 重技術(shù)、輕政策

        我國現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的編制方法總體上還是一個純技術(shù)性的規(guī)劃,在政策層面上、公共開支層面上幾乎沒有考慮。規(guī)劃編制及審查審批中對基礎(chǔ)設(shè)施的功能、技術(shù)可行性、技術(shù)性工程實施要點等比較重視,但是對基礎(chǔ)設(shè)施在市場經(jīng)濟條件下的實施政策、利益協(xié)調(diào)政策、運營管理政策往往比較忽視,這就造成了基礎(chǔ)設(shè)施實施難、運行難,規(guī)劃也僅僅成為一張技術(shù)藍(lán)圖,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行過程中還需要花費大量的人力、物力進行協(xié)調(diào)。以電信工程規(guī)劃為例,隨著技術(shù)的進步,行業(yè)的自然壟斷特性漸漸消失,由一個國有的大型企業(yè)已轉(zhuǎn)變成為幾個獨立的、市場化的股份上市公司。這就使得傳統(tǒng)的電信工程規(guī)劃的內(nèi)容和社會現(xiàn)狀完全不匹配,主要體現(xiàn)為電信、移動、聯(lián)通、網(wǎng)通、鐵通等五六個網(wǎng)并行,網(wǎng)絡(luò)總?cè)萘看蟠蟪鲆?guī)劃預(yù)測量,布設(shè)網(wǎng)絡(luò)占用的空間資源也大大超過規(guī)劃預(yù)留的電信基礎(chǔ)設(shè)施通道。正如美國電信監(jiān)管機構(gòu)指出的:“不提供非捆綁本地網(wǎng)絡(luò)的接入會使得潛在的競爭者無法進入該地區(qū)的市場,從而不能使用戶獲得競爭的利益,也可能使競爭者建設(shè)不必要的重復(fù)設(shè)施,從而錯誤地分配社會資源?!睂σ粋€市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)僅僅有技術(shù)性的規(guī)劃,而沒有相應(yīng)的配套實施、管理的政策,這些相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃最終是難以實現(xiàn)的。而在我們現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中正是缺乏像美國這樣的配套實施政策,使得基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不但與原有規(guī)劃相差巨大,而且造成了整個社會資源的巨大浪費。

        2.2.2 重支撐、輕制約

        在現(xiàn)有規(guī)劃體系中基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃處于從屬配套的地位[5],往往是人口規(guī)模、用地布局等規(guī)劃方案確定后由基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃完成相應(yīng)的配套需求?;A(chǔ)設(shè)施規(guī)劃成為對用地規(guī)劃的重要支撐,但也僅限于重要支撐。但是,由于基礎(chǔ)設(shè)施涉及到很多環(huán)境、資源要素,而這些要素往往是未來城市發(fā)展的主要制約因素,如果僅僅作為配套支撐,而不從資源、環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的角度將這些要素作為確定人口規(guī)模、用地布局的制約條件,那不惟基礎(chǔ)設(shè)施本身難以在未來的發(fā)展中承擔(dān)支撐的作用,規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)亦將是難以實現(xiàn)的。以水資源規(guī)劃為例,它不但關(guān)系到普通老百姓的日常生活,更關(guān)系到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的總體目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局等。按照傳統(tǒng)的水資源利用規(guī)劃編制方法,一般是城市的人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地布局等主要規(guī)劃目標(biāo)確定之后,按照相應(yīng)的用水標(biāo)準(zhǔn)核算用水量,然后對水資源總量進行分配,保證規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)。從水資源利用的角度看,這樣的利用方式很難說是合理的、可持續(xù)的,而是被動地服從于規(guī)劃目標(biāo)。

        2.2.3 重標(biāo)準(zhǔn)、輕體系

        現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中對量的預(yù)測及設(shè)施配置等標(biāo)準(zhǔn)非常關(guān)注,國家、地方的各種標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等均對此類量化指標(biāo)作出了明確規(guī)定,規(guī)劃審查審批中也將其作為評判規(guī)劃科學(xué)性的重要依據(jù)。但是對于各類基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的科學(xué)合理確定在規(guī)劃中往往不是主要的考慮因素。這就使基礎(chǔ)設(shè)施中關(guān)于資源采集-運送-利用-回收這個完整的系統(tǒng)在規(guī)劃中往往只反映了利用這個環(huán)節(jié),而系統(tǒng)的其它環(huán)節(jié)被規(guī)劃所忽略,最終造成規(guī)劃難以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行中發(fā)揮指導(dǎo)作用。以排水工程規(guī)劃為例,傳統(tǒng)的排水工程規(guī)劃一般包括污水量預(yù)測、布設(shè)污水處理設(shè)施,對排水體制作出規(guī)定,布設(shè)主要排水干管等。對這些要素的規(guī)劃主要從污水量標(biāo)準(zhǔn)、污水處理設(shè)施選址及用地標(biāo)準(zhǔn)等出發(fā),而往往忽視了從污(雨)水產(chǎn)生、收集、輸送、處理、排放形成的完整的排水工程系統(tǒng)來綜合考慮排水體制選擇、管網(wǎng)結(jié)構(gòu)布局、附屬設(shè)施、處理設(shè)施及排放口選址等內(nèi)容,從而導(dǎo)致排水工程規(guī)劃中常常是按照標(biāo)準(zhǔn)要求確定了排水系統(tǒng)各要素的空間布局,但各要素并沒有形成完整、合理的排水系統(tǒng)。這就給排水設(shè)施建設(shè)埋下了矛盾的根源。

        2.2.4 重結(jié)果、輕過程

        另外,現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃基本還是屬于“藍(lán)圖”型規(guī)劃,規(guī)劃思路和內(nèi)容都是按照形成良好的基礎(chǔ)設(shè)施體系的結(jié)果在勾畫藍(lán)圖,而對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行過程及基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)更新過程的關(guān)注很少。僅有的過程關(guān)注是近期建設(shè)規(guī)劃,但近期建設(shè)規(guī)劃的實質(zhì)不過是規(guī)劃期較短的“藍(lán)圖”規(guī)劃而已。對于過程的忽視與城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性是背道而馳的,也是基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃往往難以指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要原因之一?;A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是有周期性和階段性的,某一個基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)前后基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的服務(wù)能力不是連續(xù)增加的,而是跳躍的,因此,對基礎(chǔ)設(shè)施支撐作用的評價不能只看最終結(jié)果,而應(yīng)該注重每一個過程中可能存在的瓶頸,在規(guī)劃中有針對性地提出解決措施。

        3 對基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的建議

        3.1 推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革

        我國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃存在問題的根源主要在體制方面,因此,改變基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制是推進基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)水平提高的根本。政府投資、建設(shè)、經(jīng)營、管理城市基礎(chǔ)設(shè)施一直是我國的傳統(tǒng)做法,近年來,政府為擺脫過重的財政壓力,提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)水平,已開始利用民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。政府開始利用監(jiān)管手段來代替原來對資產(chǎn)的實際擁有,這一定程度上減輕了原來直接建設(shè)經(jīng)營管理城市基礎(chǔ)設(shè)施的壓力,取得了較好的效果。2002年,住建部為了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),開始推進投融資體制改革。

        住建部推出的改革措施是,充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,確立企業(yè)在經(jīng)營性市政公用設(shè)施投資中的主導(dǎo)地位,營造有利于市場要素合理流動的政策環(huán)境,保護投資者的合法權(quán)益,調(diào)動社會參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性,推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體多元化,投資方式多樣化,項目實施市場化。積極推進城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施資產(chǎn)的經(jīng)營,鼓勵采用特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、收費權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化以及股權(quán)轉(zhuǎn)讓或出售等多種方式,盤活城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn),籌集建設(shè)資金,加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),努力擴大市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)能力,滿足經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的需求。

        3.2 加強標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及編制辦法的研究

        對我國現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及規(guī)劃編制辦法進行疏理。首先應(yīng)樹立系統(tǒng)的思想,標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及規(guī)劃編制辦法應(yīng)加強對基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)完整性、科學(xué)性、經(jīng)濟性等方面內(nèi)容的規(guī)定,引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃加強對系統(tǒng)的重視,從系統(tǒng)的角度進行思考,從系統(tǒng)的目標(biāo)開展規(guī)劃工作。其次,應(yīng)對其中的數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)進行更加深入地研究和調(diào)整,從我國現(xiàn)階段及未來發(fā)展的建設(shè)實際出發(fā),科學(xué)地從嚴(yán)控制關(guān)系人民生產(chǎn)、生活質(zhì)量及資源、環(huán)境保護方面的數(shù)值指標(biāo),而對市場起主導(dǎo)作用的指標(biāo)應(yīng)適當(dāng)放寬,甚至不作強制規(guī)定,充分發(fā)揮市場在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的積極性和能動作用。

        3.3 建立基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的實施反饋機制

        基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度及其服務(wù)水平容易量化,在城鄉(xiāng)規(guī)劃各類要素中屬于比較便于開展實施效果評價的一類。為了加強對基礎(chǔ)設(shè)施實施過程的跟蹤評價,實現(xiàn)“過程規(guī)劃”,應(yīng)建立起基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的實施評價、信息反饋及動態(tài)調(diào)整機制。該機制除對重大基礎(chǔ)設(shè)施項目實施全程跟蹤外,應(yīng)定期對基礎(chǔ)設(shè)施各系統(tǒng)的實施條件、實施進度、實施效果等進行跟蹤評價,并將評價結(jié)果及時反饋給規(guī)劃管理及規(guī)劃編制部門,由他們根據(jù)反饋信息對基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃定期進行調(diào)整,并提出相關(guān)的政策建議,保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的相互促進。

        [1] 戴慎志. 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程規(guī)劃手冊[M]. 中國建筑工業(yè)出版社, 2000.

        [2] 陳敬瑜. 淺談城市規(guī)劃中的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃[J]. 城市道橋與防洪, 2006(6).

        [3] 杜恒,曹荷紅. 城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃公眾參與初探[C].中國城市規(guī)劃年會論文集, 2006.

        [4] 戴慎志. 當(dāng)前我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃動態(tài)與對策研究[C].中國城市規(guī)劃年會論文集, 2006.

        [5] 沈陽,周珂. 城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)化發(fā)展[J].上海城市規(guī)劃, 2006(5).

        阮晨(1980~),男,大學(xué)本科,高級工程師,從事市政工程規(guī)劃設(shè)計。

        TU984.11+1

        A

        [定稿日期]2016-09-19

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