(延安大學 陜西 延安 716000)

我國NGO在公共危機管理中的困境及其應對之道

陳世榮

(延安大學陜西延安716000)

自有文字記錄以來，我們的社會便面臨著各種危機的考驗，可以說，人類的文明史便是應對這些公共危機挑戰(zhàn)的過程。在經(jīng)濟全球化的今天，單靠政府力量來應對各種突發(fā)事件已顯得力不從心，非政府組織由于自身的特點和優(yōu)勢，往往能在應對公共危機過程中發(fā)揮很大的作用。同時，非政府組織在應對公共危機時仍存在一定的問題，要提高非政府組織應對公共危機的能力，保證其在公共危機管理中作用的充分發(fā)揮，需要從政府、社會和組織自身等方面共同著手推進，以實現(xiàn)國家治理的“善治”目標。

非政府組織；政府；公共危機

一、非政府組織與公共危機

非政府組織(Non-Governmental Orgnization)一詞國外最早見于1945年簽署的聯(lián)合國憲章，1995年進入我國，它具有獨立于政府組織和私人企業(yè)之外的特性，因此又被冠以“第三部門”、“志愿者組織”、“免稅組織”等稱號。美國管理大師德魯克認為，非政府組織既不是企業(yè)部門，也不屬于政府部門，但向社會提供各種服務，萊斯特.M.薩拉蒙則把非政府組織的特征概括為：組織性、私有性、非營利性、自治性、志愿性等[1]。根據(jù)學術界的觀點和我國的實際情況，我們認為：非政府組織是獨立于政府部門之外的公共部門的組成部分，組織的目的在于滿足社會公共利益而非盈利，依靠會員繳費、捐助者捐贈、政府財政撥款等資金來源完成組織的使命，具有免稅資格和捐贈人減免稅合法地位等特點[2]。我國的民政部根據(jù)成員的組成形式，將非政府組織分為“實體性的民間非企業(yè)單位”和“會員性的社會團體”兩類。

公共危機是指一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響到社會的正常運作，對生命財產(chǎn)等造成威脅和損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對者[3]。公共危機具有威脅性、階段性、不確定性、“兩面性”、時間的緊迫性等顯著特征，這給公共危機的管理帶來諸多困難和挑戰(zhàn)，也使得應對公共危機的成本、技術等要求不斷提高。

目前，我國已經(jīng)進入公共危機高發(fā)期，根據(jù)一般的社會發(fā)展規(guī)律,當一個國家的人均GDP達到了500至3000美元時,社會將進入人口、資源、環(huán)境、效率與公平等矛盾較為激化的關鍵時期,容易產(chǎn)生經(jīng)濟失調(diào)、社會失序、心理失衡等一系列嚴重影響社會發(fā)展的問題[4]。經(jīng)過三十多年改革開放的發(fā)展,我國目前正處于社會快速轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化建設時期,一方面,改革開放的不斷深入觸及到了一些深層次的體制性問題,由之而引發(fā)的各種社會矛盾變得越來越突出;另一方面,經(jīng)濟建設對資源的過度開發(fā)而引發(fā)的環(huán)境惡化問題,不斷造成各種極端自然災害并嚴重威脅到了人民群眾的生存和發(fā)展，公共危機事件不可避免，近十年中就發(fā)生了2008年汶川地震、2010年玉樹地震、2012年北京7·21內(nèi)澇、2014年昆明301事件、2015年深圳市光明新區(qū)柳溪工業(yè)園山體滑坡以及2016年西南至長江中下游地區(qū)暴雨洪澇災害等公共危機事件，尤其是2008年汶川地震開啟了我國的非政府組織大規(guī)模參與災害救助的契機。[5]對于政府部門而言，如何有效地控制和處理公共危機已是一個十分緊迫的現(xiàn)實問題。由于公共事業(yè)管理范圍的不斷擴大，僅僅只是靠政府的力量已經(jīng)顯得捉襟見肘，在應對各種突發(fā)事件和公共危機的過程中，非政府組織以其專業(yè)性、靈活性、廣泛性、非營利性等優(yōu)勢，在政府和社會之間發(fā)揮著積極的緩沖作用，協(xié)助公共危機的化解，從而為社會公共安全保駕護航。

二、非政府組織在公共危機管理過程中的困境

盡管非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展彌補了市場和政府的失靈，但是，從非政府組織的現(xiàn)實運行角度來看，它本身也有著很多的缺陷，不能完全符合公眾的理想和預期，對此，我們應該有足夠的認識，以便用更加客觀的標準來評價非政府組織，不斷彌補和改進非政府組織的缺陷，使之能夠更為健康地發(fā)展，非政府組織在應對公共危機過程中的困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)“經(jīng)濟人”動機影響下的志愿失靈

非政府組織的一大特點就是不以盈利為目標，這就使得非政府組織的資金來源要部分依賴于私人捐贈、政府的財政撥款等，但是捐贈等活動完全是個人意愿，當一個社會中有能力的富裕者因為有強烈的私心而不愿意幫助公共事業(yè)時，非政府組織的活動就會受到很大的限制，非政府組織雖然不以營利為目標，但是并不代表組織中的每一個人都心無雜念，在現(xiàn)實運行管理中，仍然有很多人出于經(jīng)濟人動機，損害公眾的利益，與此同時，由于經(jīng)濟人動機下的激勵失靈，政府機構中的官僚主義作風、人浮于事等問題，依然存在于非政府組織中。

(二)缺乏獨立性，制約了組織活動的開展

由于非政府組織僅僅依靠收費不足以彌補其運營成本，因此私人捐贈和政府資助成為其主要的資金來源，而且，幾乎所有的國家對于非政府組織都給予了免稅的優(yōu)惠特權，不僅對于非政府組織的所得稅進行豁免，甚至豁免非政府組織的財產(chǎn)稅和銷售稅，這實際上都是政府組織給予的補貼。此外，一些捐贈者會認為自己有某種正當?shù)臋嗬麃韺崿F(xiàn)自身的意圖，因此，在捐贈的時候，干脆帶有很多附加條件，以圖實現(xiàn)個人目的，非政府組織的資金來源過重依賴政府或者私人捐助的情況難免會影響到非政府組織的正常運作。

(三)與政府部門銜接不到位

公共危機治理中主體之間的銜接包括政府與非政府組織在危機治理全過程中的任務承接、權責分配、職能分工、治理協(xié)作、信息傳遞等方面的無縫對接。目前，中國正處在社會全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵時期，在“小政府大社會”理念的影響下，非政府組織正努力嘗試承接政府逐步退出并轉(zhuǎn)交給社會的部分職能，在這個過程中，深刻地反映了社會治理結(jié)構、方法和觀念的改變。政府對非政府組織管理職能的轉(zhuǎn)變不到位，簡政放權還有待加強。政府部門在登記注冊、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)過分強調(diào)管制，這些方面都不利于非政府組織的社會作用的發(fā)揮。

(四)實力不足

首先，資金不足。一方面政府提供的撥款數(shù)量明顯減少,而另一方面政府也鼓勵非政府組織財政上爭取獨立和自負盈虧。財政資源和物質(zhì)資源是危機管理的基礎,而目前非政府組織在資金籌措和運作能力上普遍能力不足,以至公共危機事件發(fā)生后的救助常常陷于絕境。其次，人才資源不足，目前還沒有專業(yè)的人才儲備庫。這使得中國非政府組織在應對突發(fā)公共事件時所應該具備的技術和專業(yè)能力、在善后處理中對非政府組織自身的監(jiān)督、績效的自我評估等能力方面,都有很大的缺陷。

三、加強非政府組織在公共危機管理中的作用的建議

為了使非政府組織在公共危機的管理過程中更好地發(fā)揮作用，就必須同時發(fā)揮政府、自身、社會三個方面的作用，從這三個方面形成合力，提高非政府組織運行的能力，不斷加強監(jiān)管的力度，才能打造陽光透明的非政府組織，具體而言， 應該從以下幾個方面著手。

(一)從政府的角度來看，要重視加強對于非政府組織的管理

首先，政府部門必須加大簡政放權力度，放管結(jié)合，提高服務水平，改革目前的一些對于非政府組織比如社會團體的登記制度，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的發(fā)展環(huán)境，政府的管理只應該是宏觀的管理，而不應該介入到非政府組織日常的微觀的活動中去。其次，不能簡單地把非政府組織作為其管理和執(zhí)政的助手,要充分認識到與非政府組織合作的重要性和長遠意義。政府部門應該站在全局的角度來制定非政府組織的發(fā)展規(guī)劃，在打破地區(qū)和行業(yè)分割的基礎上，按照行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律來培育和優(yōu)化非政府組織，制定政策來鼓勵非政府組織的發(fā)展，尤其是一些社會公眾所急需的方面，盡可能提供稅收、財務管理、員工社會保障等方面的配套措施，并且對于非政府組織的員工的違法現(xiàn)象進行堅決打擊和懲處，維護非政府組織的形象。最后,政府在常態(tài)管理中要加強對非政府組織危機管理工作的指導、協(xié)調(diào),使它們的工作安排與政府的各級應急計劃相互銜接,避免出現(xiàn)脫節(jié)漏洞或職責不清，從而使得非政府組織在公共危機管理的過程中能夠更好發(fā)揮自身的作用。

(二)從非政府組織自身角度出發(fā)，必須要進一步加強自身建設

一方面，要強化非政府組織的理念。作為非政府組織,理念或者說使命是其存在和發(fā)展的靈魂,代表組織的奮斗目標和前進方向,也是它獲得社會的認可、取得社會資源的根據(jù)。確立非政府組織的使命,實際上也就是確立它的社會理想和社會責任,從而為它的未來發(fā)展定位，在公共危機管理中積極承擔相應的責任。其次，要積極借鑒發(fā)達國家或者地區(qū)的非政府組織建設的經(jīng)驗或教訓，并且將非政府組織的經(jīng)營理念貫徹到日常的實際行動之中，因此，應加強非政府組織的宗旨的宣傳力度，提高非政府組織的社會認知度。另一方面要大力引進相關領域的專家和學者,積極開展有關非政府組織在應對公共危機時的運行模式、發(fā)揮作用的程度、與政府的關系以及績效評估等公共危機理論與政策的研究,從而不斷提高非政府組織的專業(yè)化素質(zhì)。

(三)從社會角度出發(fā)，要加強對于非政府組織的監(jiān)督

必須要完善針對非政府組織運行和管理的多套監(jiān)督體系，發(fā)揮社會公眾和媒體的監(jiān)督力量，可以說，外部監(jiān)督，是促進非政府組織發(fā)展的重要力量，除了政府部門要加強監(jiān)管之外，非政府組織自身還要加強自律，發(fā)揮社會的監(jiān)督和制約機制的作用亦不可低估，它還可以促進非政府組織反省并且改正其缺陷，通過業(yè)績評估、信息披露、財務審計等方法，接受社會公眾的監(jiān)督和檢查，使得非政府組織在公共危機的管理過程中在陽光下運行，更好維護自身和社會的利益，同時，在這一過程中，可以提高社會對于非政府組織的認可度，培養(yǎng)公眾的志愿精神和互助品質(zhì)。

總而言之，在今天這個時代，若要實現(xiàn)社會的長治久安，必須防患于未然，只有針對公共危機管理中存在的實際問題，從政府、社會及非政府組織自身等方面采取措施，積極構建政府與社會合作互動的公共危機應對網(wǎng)絡，不斷調(diào)整提高非政府組織應對公共危機的能力，才能保證在應對公共危機中，充分發(fā)揮非政府組織的作用。只要政府、非政府組織及其他社會力量能在公共危機到來的時候做出及時有效的反應，就一定能為實現(xiàn)社會的和諧和進步提供堅強后盾。

[1]黃健榮等.公共管理新論[M].北京：社會科學文獻出版社，2005：197-200.

[2]莊序瑩：公共管理學[M].上海:復旦大學出版社,2007:248—250.

[3]張成福、黨秀云：公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2007:302

[4]薛瀾.危機管理:轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)[M].北京:清華大學出版社.2003.

[5]林閩鋼,戰(zhàn)建華. 災害救助中的NGO參與及其管理——以汶川地震和臺灣9·21大地震為例[J]. 中國行政管理,2010,(03):98-103.

陳世榮(1993-)，男，漢族，陜西旬陽人，延安大學2016級行政管理碩士研究生，研究方向：領導科學與人力資源管理。