(1.中央民族大學(xué)法學(xué)院 北京 100081；2.中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100081)

精準(zhǔn)扶貧
——從政策到法治

張佳楠1施偉楊2

(1.中央民族大學(xué)法學(xué)院北京100081；2.中央民族大學(xué)管理學(xué)院北京100081)

扶貧工作法治化是依法治國必然要求，是全面建成小康社會的基石。作為“十三五”時期最艱巨的任務(wù)“如何精準(zhǔn)扶貧”是黨工作的重心。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧核心在于“精”和“準(zhǔn)”，要做到“精”“準(zhǔn)”，就要求推進(jìn)扶貧開發(fā)的法治建設(shè)，用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧開發(fā)工作。在扶貧工作暴露出問題的同時，要按照依法行政的法治理念，及時掌握基層動態(tài)，立足現(xiàn)實(shí)切合實(shí)際，提升扶貧程序的實(shí)效性，高度重視法律法規(guī)，強(qiáng)化依法追責(zé)，為保障精準(zhǔn)扶貧這一重要政治任務(wù)的有效開展，提供法律機(jī)制來保駕護(hù)航。

精準(zhǔn)扶貧;法治;立法

消除“貧困”是一個全球性的重大課題，聯(lián)合國就于本世紀(jì)初提出了“聯(lián)合國年發(fā)展目標(biāo)”，旨在于2015年之前將全球貧困水平降低一半。該項(xiàng)目針對“貧困”的定義為“每日收入低于1.25美元?！蔽覈鳛槿蜃畲蟮陌l(fā)展中國家，消除貧困也一直是政府最亟待解決的重點(diǎn)問題。國家統(tǒng)計(jì)局課題組將“貧困”定義為“貧困一般是指物質(zhì)生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達(dá)不到一種社會可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù)，生活處于困難境地?！薄柏毨б话闶侵肝镔|(zhì)生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達(dá)不到一種社會可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù)，生活處于困難境地?！蔽覈恢敝铝τ诖蜈A扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。中國是第一個提前實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口減半的發(fā)展中國家。1990年到2011年間，中國貧困人口減少了4.39億，為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。但是對于我國來說，消滅“貧困”的工作仍然任重而道遠(yuǎn)，目前我國與發(fā)達(dá)國家存在的差距不容忽視，幫助2.5億貧困人口脫貧任務(wù)依然艱巨。目前我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，發(fā)展仍不全面，區(qū)域與城鄉(xiāng)之間不平衡、不協(xié)調(diào)的問題突出。

經(jīng)過習(xí)近平總書記對貧困地區(qū)多年的考察得出了對貧困工作獨(dú)到的見解，在2013年11月，習(xí)近平總書記赴湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時首次提出精準(zhǔn)扶貧思想，隨即中共中央辦公廳和國務(wù)院機(jī)構(gòu)出臺一系列文件，對精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)、總體布局和工作機(jī)制等方面進(jìn)行了規(guī)制，推動精準(zhǔn)扶貧工作全面展開。精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)是要求扶貧開發(fā)能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、定向幫扶，真正做到誰貧困就幫助誰，解決了以往扶貧工作吃大鍋飯的弊端。精準(zhǔn)扶貧的提出，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了新的籌碼，明確了經(jīng)過這么多年的發(fā)展，扶貧工作目前需要的是更加細(xì)致、準(zhǔn)確的進(jìn)行，進(jìn)入了精耕細(xì)作的階段，使得全面實(shí)現(xiàn)小康社會和“中國夢”向前邁了一步。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，決定了其需要用法制機(jī)制來保障其順利推進(jìn)和保障實(shí)現(xiàn)。

一、運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的重要性

(一)法治扶貧是社會治理現(xiàn)代化的必然要求

2015年中共中央扶貧工作會議召開，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)：“要把扶貧開發(fā)同基層組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，真正把基層黨組織建設(shè)成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。中央對地方提出的要求是“各級黨委和政府特別是貧困地區(qū)的黨委和政府，要逐級立下軍令狀，層層落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任”，基層黨組織對此責(zé)無旁貸。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧核心在于“精”和“準(zhǔn)”，因此要推進(jìn)扶貧開發(fā)的法治建設(shè)，用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧開發(fā)工作。

黨的十八屆三中全會首次提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這意味著治理不能再遵循原有的行政管理模式，而應(yīng)通過自上而下和自下而上的互融互通來推進(jìn)扶貧、脫貧工作，用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧、脫貧工作。在扶貧、脫貧的過程中，黨和政府也意識到僅僅依靠黨和政府的力量還不足夠，要廣泛動員全社會力量，合力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。社會幫扶資源，如民營企業(yè)、社會組織、公民個人等都應(yīng)該積極參與扶貧開發(fā)，與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧進(jìn)行有效對接。在扶貧的過程中，存在著權(quán)力的結(jié)構(gòu)失衡以及權(quán)責(zé)的配置不對等現(xiàn)象，因此國家權(quán)力與社會權(quán)力、政府與社會組織基于“不同權(quán)力主體尊嚴(yán)和表達(dá)權(quán)的承認(rèn)”為前提的合作，應(yīng)當(dāng)采用法治思維和法治方式，在扶貧權(quán)力與法律之間進(jìn)行框架化、制度化、常規(guī)化的建構(gòu)。

(二)法治扶貧是正確處理各種矛盾的有效手段

要打贏脫貧攻堅(jiān)這場戰(zhàn)役，必須沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬；必須正確處理各種矛盾，深度調(diào)整有關(guān)利益關(guān)系；必須動員力量、整合資源，對全國扶貧開發(fā)工作作出頂層設(shè)計(jì)，舉全國之力推動扶貧開發(fā)工作。只有真正解決了“扶持誰、誰來扶、怎么扶”，才能使“扶真貧、真扶貧、真脫貧”成為現(xiàn)實(shí)，才能讓貧困人口有更多的獲得感，才能切實(shí)提高扶貧成果可持續(xù)性。這些工作的有序開展，需要我們遵循社會主義法治原則，高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用，做到重大扶貧政策的出臺和制度的制定都要于法有據(jù)，涉及法律規(guī)定的扶貧領(lǐng)域，都必須有法律規(guī)定或法律授權(quán)。

(三)法治扶貧是依法行政的應(yīng)有之義

實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程是中共中央所制定并于十二屆全國人大四次會議審議通過的十三五規(guī)劃的重要組成部分。扶貧的主體責(zé)任是基層黨委和政府，相關(guān)政策措施的責(zé)任分工中，除組織部門和監(jiān)察部門這兩個黨委系統(tǒng)的部門對干部的考核和監(jiān)督承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)外，其余具體的扶貧措施是由相關(guān)的政府機(jī)關(guān)部門來承擔(dān)。因此，在依法治國、依法行政的大背景下，要把法治理念貫穿扶貧攻堅(jiān)工作始終，推進(jìn)扶貧開發(fā)法治建設(shè)，用法治方式落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，強(qiáng)化對扶貧權(quán)力的制約和監(jiān)督。

二、扶貧工作的現(xiàn)實(shí)狀況

(一) 扶貧制度的缺失

在中國，關(guān)于扶貧工作的政策引領(lǐng)和法制保障的探索從未懈怠，但是仍然缺乏專門的立法，使得扶貧工作要么成為追求政治業(yè)績的“面子工程”，要么形成急于求成的短期行為，甚至容易滋生腐敗。例如，為什么扶貧資金大量被擠占和挪用？ 正是由于在扶貧資金的投向和使用上，沒有相關(guān)法律的約束。所以，精準(zhǔn)扶貧急需通過立法來保障精準(zhǔn)扶貧工作的有效開展，并從制度上保障扶貧資金的投入。

(二) 扶貧資金的投向不明。

2016 年11月10日，四川省高級人民法院發(fā)布了“全省法院懲治脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域職務(wù)犯罪審判工作的有關(guān)情況和典型案例”，從中可以看到，“以虛假名義騙取或冒領(lǐng)各類扶貧救濟(jì)資金的、也有挪用救災(zāi)、扶貧、移民等救濟(jì)款物歸個人使用的”現(xiàn)象非常普遍。其中，“四村干部騙取國家扶貧資金”的案例較為典型: “時任五明社區(qū)村委會干部的吳宗國等人為解決工作經(jīng)費(fèi)，經(jīng)共謀后，利用職務(wù)上的便利，采用篡改入賬數(shù)據(jù)的方式，虛報冒領(lǐng)項(xiàng)目金89990元，騙取國家扶貧項(xiàng)目專項(xiàng)資金人民幣61876元作為村委會的工作經(jīng)費(fèi)?！敝詴斐煞鲐氋Y金易被挪用，其最主要原因即是扶貧資金的投向和使用不透明。所以，針對扶貧資金的相關(guān)問題的處理，對于精準(zhǔn)扶貧工作的成敗起著至關(guān)重要的作用。

(三)貧地區(qū)法律意識的淡薄

由于貧困地區(qū)往往也伴隨著缺乏教育、較為閉塞，相應(yīng)的，貧困人口對法律制度和規(guī)定往往較為陌生，再加上多年的舊思想和文化水平所限，其行為更多的是依靠自身觀念指引而忽視法律的保障。主要表現(xiàn)為: 在權(quán)利受到損害時，無法通過法律渠道來維護(hù)自己的合法權(quán)益。正是由于法律意識淡薄，不懂得利用法律武器保護(hù)自己，維護(hù)自己的權(quán)益，使得扶貧工作中出現(xiàn)的損害其合法利益的現(xiàn)象更為猖獗。另一方面，扶貧工作中法律意識的淡薄還不僅表現(xiàn)為受益群體，扶貧工作的執(zhí)行者往往也欠缺相應(yīng)的法律意識，對于罪與非罪沒有明確的界限劃分，例如部分人認(rèn)為收取“辛苦費(fèi)”與“感謝費(fèi)”不屬于職務(wù)犯罪，只是正常的人情往來，甚至有人認(rèn)為錢是對方自愿給的，也并不是國家的錢，更有甚者勾結(jié)工程承包人虛報工程量來套取扶貧資金予以貪污私吞，但自己渾然不覺，還以為是工程隊(duì)的工程款。

綜上所述，扶貧工作中法律意識的缺失容易導(dǎo)致以下問題: 一是權(quán)力方的法律意識缺失，導(dǎo)致扶貧工作出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)的現(xiàn)象出現(xiàn); 二是權(quán)利方的法律意識缺失，導(dǎo)致在扶貧工作中缺乏監(jiān)督，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

三、精準(zhǔn)扶貧法治化

建立精準(zhǔn)扶貧的法治化，筆者認(rèn)為需要從“扶貧制度的制定”、“扶貧工作依法執(zhí)行”、“扶貧資金依法管理”、“依法監(jiān)督”、“扶貧工作中的法律服務(wù)”五個方面進(jìn)行，五大部分相輔相成: “扶貧制度的制定”是精準(zhǔn)扶貧工作的法律基礎(chǔ)，只有建立健全相應(yīng)法律體系才能是后續(xù)的各項(xiàng)扶貧工作有法可依，有法可循; “扶貧工作依法執(zhí)行”是精準(zhǔn)扶貧工作的主體，是扶貧立法的現(xiàn)實(shí)化，也是管理、監(jiān)督的對象; “扶貧資金依法管理”是精準(zhǔn)扶貧工作的重點(diǎn)，透明的資金流轉(zhuǎn)不僅符合扶貧立法、制度的指引，也是執(zhí)行工作的要求，更是相應(yīng)扶貧監(jiān)督、法律服務(wù)工作所需的依據(jù); “依法監(jiān)督”、“扶貧工作中的法律服務(wù)”是精準(zhǔn)扶貧工作的保障，是具體扶貧工作的執(zhí)行與管理回照扶貧立法、制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更重要的是其推動了扶貧執(zhí)行者與貧困人口主動向扶貧立法、扶貧制度的靠攏，形成整個流程的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

(一)扶貧制度的制定

“法律對于權(quán)利來講一種穩(wěn)定器，而對于失控的權(quán)力來講則是一種抑制器”這是精準(zhǔn)扶貧工作有效開展，達(dá)成既定目標(biāo)的必然要求，也是我國依法治國的必然要求。要保障精準(zhǔn)扶貧工作的有效開展，需要在法律上明確精準(zhǔn)扶貧的方針政策、方法措施和重要地位，以法律的強(qiáng)制力保障其嚴(yán)格按照規(guī)定的流程、方式方法以及時效達(dá)成規(guī)定的目標(biāo)。在憲法中，我們可以找尋到制定扶貧法的依據(jù)，例如第45條規(guī)定: “中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”其中所提到的“從國家和社會獲得物質(zhì)幫助”當(dāng)然也包括國家通過扶貧改善生活條件。由于憲法的規(guī)定是原則性的，缺乏具體的可操作性，因此急需制定相應(yīng)的扶貧法，通過一系列法律、法規(guī)以及規(guī)章制度使憲法的這些規(guī)定在現(xiàn)實(shí)生活中得到實(shí)現(xiàn)。

(二)扶貧工作依法執(zhí)行

習(xí)近平總書記明確指出，“要解決好‘誰來扶’的問題，就要加快形成中央統(tǒng)籌、省(自治區(qū)、直轄市) 負(fù)總責(zé)、市(地) 縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)工作機(jī)制?！睆木珳?zhǔn)扶貧的本質(zhì)不難看出，與傳統(tǒng)扶貧工作不同，精準(zhǔn)扶貧要一改傳統(tǒng)扶貧工作中政府大包大攬的扶貧模式，這就需要在精準(zhǔn)扶貧工作中進(jìn)一步明確各政府職能部門的責(zé)任，明確各級政府在精準(zhǔn)扶貧中的行政責(zé)任邊界，從而明確自身的角色定位，提高行政效率。除此之外，政府各職能部門也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定來行使權(quán)力。

(三) 扶貧資金的依法管理

“在反貧困斗爭的工作實(shí)踐中，也暴露出在沒有特別法律制度支撐條件下，僅靠政策和道德而不能克服的一些突出問題。其中最突出的問題集中在了扶貧資金的來源、運(yùn)用和管理上”在扶貧立法的過程中，需要明確扶貧資金的管理主體，并通過制定扶貧資金管理制度、監(jiān)督制度以及責(zé)任追究機(jī)制來提高扶貧資金的針對性和效率性。要實(shí)現(xiàn)對權(quán)力行使過程進(jìn)行有效的監(jiān)督，其基本前提是要建立起公開透明行使權(quán)力的法規(guī)制度。

因此，為了從源頭上消除腐敗，需要就扶貧資金的下?lián)芎褪褂媒⒐_化的流程、制度，建立扶貧資金公開透明的機(jī)制，公開、透明、公正，嚴(yán)格法治扶貧責(zé)任，促使人民群眾積極了解、參與和監(jiān)督法治扶貧活動。

(四)依法監(jiān)督

習(xí)近平總書記說，“既然我們的一切工作都是為人民服務(wù)的，那么，我們就應(yīng)當(dāng)而且可以廣泛接受人民群眾的批評監(jiān)督?！痹诰珳?zhǔn)扶貧工作中，受益主體是廣大的人民群眾，廣大人民群眾對扶貧工作的監(jiān)督也是法律賦予的政治權(quán)利，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其積極行使該權(quán)利，扮演好監(jiān)督員這一角色。因?yàn)?，只有“讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！本珳?zhǔn)扶貧是一個動態(tài)的政策實(shí)施過程，為了保證其執(zhí)行力，就要從精準(zhǔn)扶貧的各個重要環(huán)節(jié)中，引導(dǎo)人民群眾科學(xué)參與監(jiān)督。

但是，要讓人民群眾建立起監(jiān)督的意識，其前提是，人民群眾懂制度、懂法律、懂政策。

因此，在精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行普法宣傳也是有必要。

(五)扶貧過程中的法律服務(wù)

精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞貧困群眾的需求，因此，增強(qiáng)法律服務(wù)是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的重要方面。在法律服務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)政策和法律的宣講，培植其法治意識; 聘請一名法律顧問，為每個農(nóng)民家庭培養(yǎng)一名法律明白人，提升其用法能力; 降低扶貧法律援助門檻，擴(kuò)大法律援助范圍，在每個貧困村建立法律援助聯(lián)系點(diǎn)。

除此之外，還可以吸收法學(xué)院系的優(yōu)秀學(xué)生作為農(nóng)村法律服務(wù)志愿者。這樣一來，不僅法學(xué)專業(yè)的學(xué)生通過解決法律糾紛和實(shí)際問題使自己得到提升，而且還滿足了農(nóng)村法律服務(wù)的巨大需求。這樣雙贏的互動機(jī)制也使得這一途徑有了可操作空間。

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是我國當(dāng)前必須長期堅(jiān)持的扶貧開發(fā)總指導(dǎo)思想，是社會主義“共同富?！痹瓌t的必然要求，目前已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期。在“十三五精準(zhǔn)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略”的推動下，扶貧工作面臨挑戰(zhàn)和機(jī)遇，要依法推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，依法落實(shí)好方針政策，嚴(yán)格監(jiān)督，推動扶貧工作走上法制化的道路，使貧困人口盡快脫離貧困，從而實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定[N].人民日報，2015-12-8(1).

[2]蔡科云.論政府與社會組織的合作扶貧及法律治理[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2013(2):33-37.

[3]王仁貴 ：《消除“精準(zhǔn)扶貧”政策短板》，《瞭望》2016-17-14.

[4]習(xí)近平心中的扶貧短板如何補(bǔ)齊[N]．光明日報，2016.3．

[5]楊云鵬，楊臨宏.關(guān)于扶貧工作法治化的思考[J].學(xué)術(shù)探索，2000．

“中央民族大學(xué)一流大學(xué)一流學(xué)科經(jīng)費(fèi)資助”，項(xiàng)目號：10301-0170040601-206

張佳楠(1994-)女，漢族，山西長治，碩士研究生，中央民族大學(xué)法學(xué)院，研究方向:法碩(非法學(xué))；施偉楊(1992-).女，漢族，河北邢臺，碩士研究生，中央民族大學(xué)管理學(xué)院，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐。