嚴(yán)浩菱

(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

新公共服務(wù)理論下的地方行政立法中的公眾參與

嚴(yán)浩菱

(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

伴隨著我們構(gòu)建一個(gè)服務(wù)型政府的需求愈加急迫，學(xué)術(shù)界也開(kāi)始越來(lái)越重視公眾的參與，特別的存在于地方的行政立法中，渴求制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的法律、法規(guī)，公眾的參與是必不可少的環(huán)節(jié)，同時(shí)高效的公眾參與可以積極的促使服務(wù)型政府、公民社會(huì)的構(gòu)建進(jìn)程。不過(guò)在現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中，我國(guó)地方行政立法的公眾參與存在著很多制度上、程序上的不完善。本文試圖深刻剖析在地方行政立法公眾參與中存在的問(wèn)題，并從新公共服務(wù)理論的角度去正視問(wèn)題，提出解決方案。

地方行政立法;公共參與;新公共服務(wù)理論

一、相關(guān)概念解析

(一)地方行政立法

地方行政立法:主要有三類:一類分成職權(quán)立法和授權(quán)立法;二類是中央行政立法和地方行政立法;三類是執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法和試驗(yàn)性立法。在這里筆者羅列了兩種對(duì)地方行政立法的解說(shuō):一種詮釋認(rèn)為“地方行政立法它是指依法領(lǐng)有行政立法權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市人民政府，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府，以及作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府在不與憲法、法律、行政法規(guī)相沖突的情況下，再以地方的實(shí)際情況，因地制宜地制訂法律準(zhǔn)繩的行為行動(dòng)?！雹倭硪环N解釋認(rèn)為“地方行政立法是指依法擁有行政立法權(quán)的特定的地方政府機(jī)關(guān)，在地方權(quán)限范圍內(nèi)制定或調(diào)整符合本行政區(qū)域的法律規(guī)范的行為，我國(guó)立法體系的健全完善也離不開(kāi)地方行政立法的發(fā)展與進(jìn)步，其有效的保障了國(guó)家法律、行政法規(guī)的落地，它的因地制宜這一接地氣性，對(duì)地方治理的改善方面凸顯出十分重要的作用?！雹?/p>

(二)公眾參與

公眾參與即公民依照相關(guān)法律、按照法定程序和準(zhǔn)則，有序、自愿的參加到公共決策的制定、頒布、執(zhí)行整個(gè)過(guò)程，并對(duì)公共生活產(chǎn)生影響的行為活動(dòng)。公眾參與立法指公眾按照法律規(guī)定、依照法定程序和規(guī)則在政府立法過(guò)程中以立法主體的身份參加政府的立法活動(dòng)，與政府一起討論、協(xié)商，提出意見(jiàn)和建議，最后實(shí)現(xiàn)法律、法規(guī)社會(huì)效益的最大化。

二、公民參與立法的合法性及理論基礎(chǔ)

(一)公民參與立法的合法性

1.《憲法》根本法方面:1982年，我國(guó)憲法第一次以根本法的形式明確的闡明和保障了我國(guó)公民直接參與立法的權(quán)利，③其中我國(guó)公民參與立法包含在了管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)之中，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了我國(guó)公眾對(duì)立法活動(dòng)的監(jiān)督。

2.《立法法》法律方面:《立法法》以法律的方式直接地確立了而且還保證了我國(guó)國(guó)民在立法上的參與的權(quán)利，④它達(dá)成了我國(guó)公民參與立法活動(dòng)的科學(xué)、有序，也使我國(guó)公眾參與立法從此有法可依，同時(shí)還明確的增添了我國(guó)公眾可以以多種形式參與到立法活動(dòng)，確保了形式上的多樣性。”

3.《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》行政法規(guī)方面;國(guó)務(wù)院制定并且頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》(第十二條、十九條、二十條、二十二條)、《規(guī)章制定程序條例》 (第十四條、十五條、二十一條、二十三條)⑤都在制定層面上對(duì)我國(guó)公民參與立法作出了規(guī)定。

新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論最早出現(xiàn)于羅伯特·B·登哈特等撰寫(xiě)的《新公共服務(wù);服務(wù)，而不是掌舵》一書(shū)中。該理論囊括了如下7條理念:1.服務(wù)才是政府當(dāng)局的功能，而不是掌舵;2.致力于實(shí)現(xiàn)公共利益;3.重視人;4.思想上的戰(zhàn)略性，行動(dòng)上具的民主性;5.為公民服務(wù)，而不是為個(gè)人服務(wù);6.責(zé)任的多元化;7.公共價(jià)值觀高于企業(yè)家精神⑥。

三、公眾參與地方行政立法存在的問(wèn)題

(一)我國(guó)公眾參與地方行政立法的制度建設(shè)還不完善

雖然當(dāng)前的根本法《憲法》、《立法法》等法律、法規(guī)都對(duì)我國(guó)公民參與地方行政立法做出了制度上的規(guī)定，使我公民具有了參與立法的合法性，從根本上保護(hù)了我國(guó)國(guó)民的基本的權(quán)益，也推進(jìn)了公民社會(huì)的建造和成長(zhǎng)。但是這些原則、規(guī)定大都很寬泛、很空洞，理論與落實(shí)之間還有很大的距離，這就促使了有理有據(jù)，但不知如何貫徹和使用的尷尬局面。

(二)我國(guó)公眾參與地方行政立法的法律意識(shí)不強(qiáng)，參與效果不佳

今朝，我國(guó)國(guó)民普遍存在著一種“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)。對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)，利益相關(guān)者眾多，有時(shí)候甚至不明確。在這樣的情況下，廣大群眾都會(huì)采取漠視心理，認(rèn)為此類事務(wù)不管自己的事，應(yīng)該由政府決策，全然不知這是自己的參與權(quán)利?！霸?001年11月，昆明市人大常委會(huì)法工委就《昆明市道路交通管理?xiàng)l例》(草案修改稿)舉辦了本市初次的地方立法聽(tīng)證會(huì)。相關(guān)部門負(fù)責(zé)人于半個(gè)月前就開(kāi)始以報(bào)紙的形式向社會(huì)通報(bào)了這一消息，誠(chéng)摯的邀請(qǐng)廣大市民報(bào)名前來(lái)旁聽(tīng)。然而只有一位市民報(bào)名，最后還因?yàn)樘厥庠蛭茨艿綍?huì)?！?/p>

(三)公眾參與渠道不暢通

我國(guó)公民參與地方行政立法的方式主要有:座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和論證會(huì)這三種形式。看似選擇多樣，但實(shí)則卻是走過(guò)場(chǎng)，形式化嚴(yán)重。就拿聽(tīng)證會(huì)來(lái)說(shuō)吧:嚴(yán)格意義上講，聽(tīng)證會(huì)是一個(gè)公開(kāi)、透明、自由參與、有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蚝鸵?guī)則的這樣的一種制度。但現(xiàn)實(shí)卻存在著公民參與處處受限，被地方政府操控的局面。

四、新公共服務(wù)理論對(duì)完善我國(guó)地方行政立法公眾參與的啟示

(一)新公共服務(wù)對(duì)人性的正確認(rèn)識(shí)是完善我國(guó)地方行政立法公眾參與的第一步

新公共服務(wù)是對(duì)傳統(tǒng)行政管理、新公共管理理論的批判吸收，它強(qiáng)調(diào)人不是單純的“理性經(jīng)濟(jì)人”，只追求物質(zhì)上的滿足，其行為的動(dòng)因只是為了最大限度的滿足自身的欲望，還有社會(huì)、心理層面等精神上的動(dòng)因。新公共服務(wù)理論有著對(duì)人性的深刻認(rèn)識(shí)，重視要“以人為本”，這里的人正是公民，保障他們的公民權(quán)，為他們提供最優(yōu)化的公共服務(wù)和維護(hù)其公共利益。

(二)新公共服務(wù)理論的價(jià)值觀為我國(guó)地方行政立法公眾參與的價(jià)值取向指明了方向

首先，新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府官員的責(zé)任是多種多樣的，他們不是單純的關(guān)注市場(chǎng)，還應(yīng)該關(guān)注憲法、法律、社會(huì)價(jià)值觀、政治標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)規(guī)范以及公民利益。

其次，理論對(duì)公共價(jià)值的高度重視。傳統(tǒng)的公共行政，更傾向于公共目標(biāo)的高效完成，將公民看作顧客，忽視了積極的協(xié)商對(duì)話，忽視了公民對(duì)公共事務(wù)的參與。而登哈特提出的新公共服務(wù)理論，十分重視公民權(quán)的發(fā)揮。

(三)新公共服務(wù)理論對(duì)行政文化的塑造為完善我國(guó)地方行政立法公眾參與創(chuàng)造了良好的行政環(huán)境

該理論意在塑造一個(gè)協(xié)商對(duì)話，平等參與的行政環(huán)境。在這個(gè)環(huán)境中，地方官員與公民平等對(duì)話、協(xié)商，共商對(duì)策決策。利用好座談會(huì)這一參與形式，政府代表和民眾代表，坐下來(lái)面對(duì)面的交流，就某一問(wèn)題展開(kāi)討論，各抒己見(jiàn)，在一種暢所欲言、自由愉快的氛圍中交換想法和意見(jiàn)。然而傳統(tǒng)干部人事制度的影響依然存在，它導(dǎo)致了我國(guó)的人事管理權(quán)限高度集中，嚴(yán)重阻礙了人才的流動(dòng)，特別是專業(yè)技術(shù)人才，人治因素干擾過(guò)強(qiáng)，導(dǎo)致任人唯親、裙帶關(guān)系、地方主義等一系列弊端。帶來(lái)的惡劣影響是我國(guó)政府人員的集權(quán)封閉思想。而新公共服務(wù)理論創(chuàng)造了一個(gè)全新的行政環(huán)境，在這個(gè)環(huán)境下公職人員更多的會(huì)讓渡一部分權(quán)利，賦予公民，促進(jìn)公民參與到政治活動(dòng)中來(lái)，在公共事務(wù)的處理上，主體更加多元化，一項(xiàng)制度政策的頒布是與利益相關(guān)者協(xié)商的結(jié)果。

五、結(jié)語(yǔ)

本文首先解析了地方行政立法、公眾參與和公眾參與立法的概念，分別從其定義上弄清楚其為何意;其次從根本法憲法，法律立法法，行政法規(guī)行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例，規(guī)范性文件全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要等不同層面有理有據(jù)地證實(shí)了我國(guó)公民參與立法的合法性以及闡述了本文基于的理論基礎(chǔ):新公共服務(wù)理論;然后又指出了目前我國(guó)地方行政立法公眾參與存在的幾大問(wèn)題:有制度上的，有意識(shí)上的，還有溝通渠道上的;最后從新公共服務(wù)理論對(duì)人性的全面認(rèn)識(shí)、倡導(dǎo)的價(jià)值觀、塑造的行政文化這三個(gè)角度給出了解決對(duì)策。本篇論文對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)的深刻度還有待進(jìn)步，這將成為今后學(xué)習(xí)的出發(fā)點(diǎn)和方向。

【注釋】

①姜曉萍.行政法學(xué)［M］.四川大學(xué)出版社.2009.p83

②張曉，岳盈盈.打通立法與民意之間最后一公里—關(guān)于破解地方立法公眾有序參與困局的實(shí)證研究.中國(guó)行政管理.2017－02－22

③憲法 (2014)第二條http://news.newsxc.com/folder696/2014－12－04/200429.html

④立法法 (2015)第五條 http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/wa1503196429.shtml

立法法 (2015)第五十八條 http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/wa1503196429.shtml

⑤http://www.law － lib.com/law/law_view.asp?id=16619，http://www.law －lib.com/law/law_view.asp?id=16618

⑥羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù);服務(wù)，而不是掌舵［M］.人民大學(xué)出版社.2004

［1］姜曉萍.行政法學(xué)［M］.四川大學(xué)出版社.2009.p83

［2］張曉，岳盈盈.打通立法與民意之間最后一公里—關(guān)于破解地方立法公眾有序參與困局的實(shí)證研究.中國(guó)行政管理.2017－02－22

［3］俞可平.賈西津主編《中國(guó)公民參與——案例與模式》.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008:代序1－2

［4］王錫鋅.行政過(guò)程中公眾參與的制度實(shí)踐.北京:中國(guó)法制出版社，2008:2

［5］王周戶.公眾參與的理論與實(shí)踐.北京:法律出版社，2011:345

［6］ 憲法，2014.第二條 http://news.newsxc.com/folder696/2014－12－04/200429.html

［7］ 憲法，2014.第二十七條 http://news.newsxc.com/folder696/2014－12－04/200429.html

［8］立法法，2015.第五條http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/wa1503196429.shtml

［9］立法法，2015.第五十八條http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/wa1503196429.shtml

［10］ http://www.law － lib.com/law/law_ view.asp?id=16619，http://www.law －lib.com/law/law_view.asp?id=16618

［11］ http://www.ahxc－ l－ tax.gov.cn/xuancheng/dsxx/ztlm/jgjzxfy/1420473601103090.htm

［12］ http://www. gov. cn/zwgk/2008 － 06/18/content_1020629.htm

［13］丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)史.武漢大學(xué)出版社 (第二版).2014

［14］羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù);服務(wù)，而不是掌舵［M］.人民大學(xué)出版社.2004

嚴(yán)浩菱 (1994－)，女，漢族，重慶人，研究生，四川大學(xué)，研究方向:行政管理。