朱 杰

(陜西師范大學(xué) 陜西 西安 710000)

自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制及其優(yōu)化路徑探析

朱 杰

(陜西師范大學(xué) 陜西 西安 710000)

自然壟斷行業(yè)是典型的市場失靈領(lǐng)域，政府規(guī)制不可或缺。本文通過對自然壟斷的內(nèi)涵和規(guī)制的含義進行理論上的分析，進一步明確了在自然壟斷行業(yè)中政府規(guī)制的必要性。當(dāng)前，自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制仍存在一些不足，主要表現(xiàn)在法律體系不完善、缺乏可操作性，監(jiān)管主體與客體之間關(guān)系微妙，規(guī)制手段效率低下等方面。因此，應(yīng)進一步完善法律法規(guī)體系，成立具有相對獨立性的規(guī)制機構(gòu)，引入激勵性規(guī)制方式等。

自然壟斷;自然壟斷行業(yè);政府規(guī)制

自然壟斷主要存在于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，按傳統(tǒng)的規(guī)制理論，自然壟斷行業(yè)應(yīng)由政府直接投資、壟斷經(jīng)營。隨著我國經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展和體制改革的深入，弊端日益顯露。嚴(yán)格的管制極大地抑制了企業(yè)的經(jīng)營活力，使企業(yè)喪失了進取精神和應(yīng)有的競爭力，效率極其低下。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，發(fā)達國家的自然壟斷企業(yè)勢必到全球?qū)ふ沂袌?，以釋放其過剩的生產(chǎn)能力，這將使我國的自然壟斷行業(yè)面臨激烈的國際競爭，因此，自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制改革勢在必行。

一、我國自然壟斷行業(yè)的內(nèi)涵及其經(jīng)濟特性分析

要理解自然壟斷的內(nèi)涵需要明確其本質(zhì)特征，而對于其本質(zhì)特征的理解則需要建立在對自然壟斷理論劃分的深刻把握的基礎(chǔ)之上。然而，現(xiàn)今我國經(jīng)濟學(xué)界關(guān)于自然壟斷的經(jīng)濟學(xué)理論并沒有形成統(tǒng)一的觀點，當(dāng)代流行的教科書中對于自然壟斷本質(zhì)特征的揭示則均是以規(guī)模經(jīng)濟作為依托，如格林沃爾德認(rèn)為，“自然壟斷是一種自然條件，它恰好使市場只能容納一個有最適度規(guī)模的公司”;美國著名經(jīng)濟學(xué)家曼昆認(rèn)為“當(dāng)一個企業(yè)能以低于兩個或更多企業(yè)的成本為整個市場供給一種物品或勞動時，這個行業(yè)就是自然壟斷。當(dāng)相關(guān)產(chǎn)量范圍存在規(guī)模經(jīng)濟時，自然壟斷就產(chǎn)生了”;沃特森也認(rèn)為“自然壟斷指的是這樣一種產(chǎn)業(yè)，它的成本函數(shù)是，幾個企業(yè)的聯(lián)合生產(chǎn)不及一個單個供給者提供相同產(chǎn)量時便宜，即單個企業(yè)能比兩家或兩家以上的企業(yè)更有效率地向市場提供同樣數(shù)量的產(chǎn)品”。①

在國內(nèi)，有的學(xué)者主張，從成本次可加性出發(fā)并強調(diào)生產(chǎn)要素的供應(yīng)缺乏彈性并帶來社會福利凈余收益的自然性質(zhì)，得出自然壟斷并非是競爭的結(jié)果，從而提出新的自然壟斷概念。②有的認(rèn)為在規(guī)模經(jīng)濟基礎(chǔ)上加上壟斷效益大于競爭效益這一充分條件，才可以認(rèn)為是自然壟斷，并將壟斷效益大于競爭效益作為自然性而無法用競爭去改變。③

依據(jù)上述理論，壟斷企業(yè)因無競爭，在管理成本、技術(shù)更新等方面將不具有競爭情況下的所具有的效率和積極性。同時，壟斷企業(yè)所具有的經(jīng)濟人的理性必使其濫用其經(jīng)濟優(yōu)勢以滿足自己利益最大化之需求，由此將會導(dǎo)致壟斷行業(yè)產(chǎn)品的價格將超過競爭條件下的產(chǎn)品價格，從而侵害消費者利益。雖然，隨著放松管制 (規(guī)制)理論的興起，技術(shù)進步縮小了自然壟斷的范圍，但各國根據(jù)現(xiàn)有的條件仍存在一定范圍的自然壟斷，對自然壟斷企業(yè)仍需進行有效的政府規(guī)制。

自然壟斷行業(yè)存在以下幾種經(jīng)濟特性:第一，規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。規(guī)模經(jīng)濟是指在滿足各種約束條件的前提下，企業(yè)采取一定的規(guī)模所產(chǎn)出的產(chǎn)品成本下降、經(jīng)濟效益提高的經(jīng)濟現(xiàn)象。而自然壟斷產(chǎn)業(yè)的一個顯著特征就是具有規(guī)模經(jīng)濟性，即產(chǎn)品平均成本隨著產(chǎn)量的增加而降低。因此，只需一個或幾個生產(chǎn)者就能滿足市場需求并達到最佳經(jīng)濟狀態(tài)。第二，公益性。自然壟斷行業(yè)如電信、電力、煤氣、鐵路、航空基本上都與社會公眾的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)，需要為社會公眾提供日常生活所需的基本服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量的可靠性直接影響公眾利益的實現(xiàn)，也影響整個社會秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。第三，壟斷性。自然壟斷企業(yè)往往利用獨家經(jīng)營的壟斷優(yōu)勢，成為市場價格的單方面制定者，形成遠遠高于實際成本的壟斷高價。

二、我國自然壟斷行業(yè)政府規(guī)制的內(nèi)涵與必要性分析

經(jīng)濟學(xué)語境下的規(guī)制概念有三種:一是政府監(jiān)管基于公共利益考量的制度安排。二是認(rèn)為政府監(jiān)管是利益集團為自身利益對政府權(quán)力的俘獲。三是認(rèn)為政府監(jiān)管是對經(jīng)濟的控制。④

通常認(rèn)為，由于自然壟斷行業(yè)固有的技術(shù)經(jīng)濟特征，如果任由市場競爭機制發(fā)揮作用，極易導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟和惡性競爭，不利于社會福利的改進以及資源的優(yōu)化配置，所以校正市場失靈，維護公共利益是政府對自然壟斷行業(yè)實施監(jiān)管的最初理由。其目標(biāo)在于防止和控制自然壟斷企業(yè)實施價格壟斷，損害消費者權(quán)益，降低社會福利。

但是，應(yīng)當(dāng)看到，我國自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管也面臨著若干不同于西方的課題。這表明，我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機制改革的任務(wù)也是多元的，既有克服市場失靈、維護公共利益的訴求，也有校正政府監(jiān)管失靈、引入競爭機制的需要，更有吸收世界范圍內(nèi)的監(jiān)管改革經(jīng)驗。因此，在借鑒、引入西方主要市場經(jīng)濟國家政府監(jiān)管機制的同時，一是要考量機制的可移植性問題，努力使之本土化;二是要同步做好與監(jiān)管機制相適應(yīng)的的監(jiān)管體制搭建和監(jiān)管制度安排。⑤

三、我國自然壟斷行業(yè)政府管制現(xiàn)狀及存在的問題

我國自1998年以來對自然壟斷行業(yè)進行了以拆分一系列為主要形式的改革，但是因為經(jīng)濟體制等客觀因素，改革的效果欠佳，甚至在某一些自然壟斷行業(yè)，僅有的幾個企業(yè)以協(xié)議等方式對市場進行分割，嚴(yán)重違背改革的初衷。從表面上看，我國自然壟斷行業(yè)市場化改革已步入中后期，政府監(jiān)管似乎已經(jīng)面面俱到、無“制”可改，但改革背后頻發(fā)的安全事故、質(zhì)量問題、普遍服務(wù)難題以及消費者福利損失則意味著:我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革已步入深水區(qū)。

第一，該領(lǐng)域的法律建設(shè)滯后使權(quán)力缺乏規(guī)范。服務(wù)型政府的法治性要求自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制必須要建立在完善的法律基礎(chǔ)上，管制權(quán)力的行使要依法而行。政府管制方面的立法遠遠不夠應(yīng)付現(xiàn)階段我國的狀況，更不能為以后的改革提供法制保障。當(dāng)前頒布的《反壟斷法》首要意圖是確保市場的自由競爭秩序，而不能適用于具有自然壟斷特征的行業(yè)。而另一類工業(yè)法大多制定于壟斷行業(yè)改革之前，往往是從企業(yè)立場出發(fā)制定的，是為了保證國家基礎(chǔ)設(shè)施的安全，而不是為了保護消費者的權(quán)益、規(guī)范企業(yè)行為，因此難以適應(yīng)管制改革的需要。⑥

第二，監(jiān)管主體與客體之間關(guān)系微妙，規(guī)制機構(gòu)獨立性差。在我國，經(jīng)營自然壟斷行業(yè)的企業(yè)多為國有企業(yè)，而國有企業(yè)通常都存在政企不分的現(xiàn)象，因此，如何打破行政壟斷，賦予自然壟斷行業(yè)的“自然”性，成為規(guī)制改革的關(guān)鍵，也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點。

第三，由于政企不分，政府規(guī)制難以中立，從而導(dǎo)致采取的規(guī)制手段效率低下。只要作為規(guī)制者的政府部門不從企業(yè)中獨立出來，中立地行使規(guī)制職能，平等地對待所有的市場參與者，他們就不可避免地用其掌握的行政權(quán)力維護本部門、本行業(yè)的利益，就不可避免地歧視新的市場進入者。行業(yè)效率低下，官僚作風(fēng)濃厚，消費者福利受到損害也就不可避免了。更進一步說，在這種管制體制下，即使引入了競爭，競爭機制也不可能有效的發(fā)揮作用。

四、我國自然壟斷行業(yè)政府規(guī)制的路徑與優(yōu)化對策

第一，完善法律法規(guī)體系。我們目前對自然壟斷行業(yè)進行規(guī)制的法律法規(guī)主要有《反不正當(dāng)競爭法》和各行業(yè)法規(guī)。 《反法》只規(guī)定:“公用企業(yè)或其他依法具有獨立地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭?！本唧w針對自然壟斷行為進行規(guī)制的條文很少，且在實踐中難以操作。而各行業(yè)的行政法規(guī)更是滯后。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變立法理念，加緊修改和制定行業(yè)法。制定行業(yè)法時，應(yīng)改變過去由行政主管部門主導(dǎo)立法的傾向，防止其在立法時以本部門利益為導(dǎo)向，而應(yīng)由最高立法機關(guān)制定行業(yè)法律。⑦

第二，建立獨立的監(jiān)管主體，必須改革監(jiān)管體制，切斷監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間建立的微妙聯(lián)系。政府管制是有成本的，政府要花費大量的人力和物力對企業(yè)進行監(jiān)督，企業(yè)也要應(yīng)付政府的各種手續(xù)繁雜的檢查，卻往往不能取得滿意的管制結(jié)果，相反出現(xiàn)管制無效現(xiàn)象。更主要的是，自然壟斷產(chǎn)業(yè)雖然都實行企業(yè)化管理和經(jīng)營，但與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。深化自然壟斷行業(yè)規(guī)制改革應(yīng)從重塑政企關(guān)系入手，切斷監(jiān)管部門和自然壟斷企業(yè)之間的利益紐帶，使監(jiān)管者能真正站在社會大眾的利益立場上行使權(quán)力，從而消除人為扭曲不同市場主體博弈能力的現(xiàn)象，為深化自然壟斷規(guī)制改革構(gòu)建起有效的制度基礎(chǔ)和微觀基礎(chǔ)。

關(guān)于監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置，目前國際上主要有兩種模式:一是在相關(guān)政府部門之外設(shè)立獨立的權(quán)力集中的監(jiān)管機構(gòu)。它不僅行使具體的監(jiān)管職能，而且可以制定具有法律效力的規(guī)章制度。二是在相關(guān)政府部門之內(nèi)設(shè)立相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)。主管部門負(fù)責(zé)政策制定而監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督。就中國目前的情況而言，從體制傳承和平穩(wěn)過渡的角度出發(fā)，第二種模式更符合中國實際，更具有可操作性。截至目前，我國已正式建立全國唯一專業(yè)性監(jiān)管機構(gòu)“國家電力監(jiān)管委員會”。雖然在實質(zhì)與真正意義上的“獨立”仍有一段距離，但從監(jiān)管主體層面進行的大膽改革仍值得期待。

第三，實施激勵性規(guī)制。由于現(xiàn)行的規(guī)制制度不能解決企業(yè)內(nèi)部無效率的產(chǎn)生、規(guī)制關(guān)聯(lián)費用的增加、規(guī)制滯后使企業(yè)損失產(chǎn)生、規(guī)制部門的自由裁決權(quán)和尋租成本的產(chǎn)生，除了給予企業(yè)提高內(nèi)部效率的激勵之外沒有其他對策，稱之為“激勵性規(guī)制”。由于我國自然壟斷行業(yè)的行業(yè)特點和社會地位決定其實行壟斷經(jīng)營，在短期內(nèi)無法改變，所以，激勵性規(guī)制結(jié)合中國國情是可以借鑒的。方法包括:第一，特許投標(biāo)制度。即把所給予的事業(yè)特許權(quán)限制在一定期間內(nèi)，在特許期結(jié)束后再由競爭投標(biāo)制給予特定企業(yè)特許權(quán)。第二，社會契約制度。這是規(guī)制部門與被規(guī)制者在修訂收費時就設(shè)備運轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費等簽訂合同，如果能實現(xiàn)比合同規(guī)定的成績好則給予企業(yè)報酬，否則給予處罰的方法。第三，價格上限規(guī)制。在規(guī)制部門和被規(guī)制企業(yè)之間以類似于上述社會契約制度的形式簽訂價格改動合同，規(guī)定價格上限，使價格原則上只能在這個上限以下自由變動。這三種方法，各有利弊，其中社會契約制度作為良策而被各國廣泛運用。我國可通過完善各種形式的承包責(zé)任制，明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，為企業(yè)降低成本、提高內(nèi)部效率提供經(jīng)濟利益的誘導(dǎo)，當(dāng)然這其中要體現(xiàn)這種承包責(zé)任制的社會性。⑧

第四，積極推動行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。作為企業(yè)利益的代表者，它有責(zé)任將企業(yè)的要求傳達給政府，參加政府制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和法律、法規(guī)活動;同時它也有義務(wù)協(xié)助政府貫徹實施相關(guān)政策法規(guī)，約束和規(guī)范企業(yè)的市場行為。

【注釋】

①肖興志著.自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革模式研究.東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2003

②王俊豪主編.反壟斷與政府管制:理論與實踐.經(jīng)濟管理出版社，2009

③李懷.基于規(guī)模經(jīng)濟和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效益的自然壟斷理論創(chuàng)新.管理世界，2004(4)

④謝地，劉佳麗.國外自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機制研究述評 ［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2012(1):224－229.

⑤劉紅衛(wèi)，穆麗霞.我國自然壟斷行業(yè)的規(guī)制改革研究［J］.山東社會科學(xué)，2009(8):115－117.

⑥夏利民.行業(yè)協(xié)會反壟斷法規(guī)制的法律思考［J］.法學(xué)雜志，2006(6).

⑦王佳銳.我國自然壟斷行業(yè)政府管制存在問題與對策［J］.商業(yè)時代，2015(3):106－107.

⑧閻桂芳，張桂花.自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制及其改革［J］.理論探索，2009(6):119－121.

朱杰 (1994－)，女，漢，河南省新鄉(xiāng)市，碩士，陜西師范大學(xué)，研究方向:電子政務(wù)。