姚偉潔
“事項越少、跑的部門越少,老百姓辦事才越方便。
否則辦事環(huán)境再好,再多事項可以聯(lián)辦,老百姓還是覺得麻煩”
2017年3月7日,在全國兩會上,有媒體向全國人大代表、浙江省省長車俊提問:“最多跑一次”真的能做到嗎?
車俊非常堅定地回答:“我們提出最多跑一次,浙江有條件實現(xiàn),有能力實現(xiàn),而且一定要實現(xiàn)?!?/p>
車俊言非所虛,《中國新聞周刊》在浙江省采訪中感受到近幾年“簡政放權(quán)”的力度非常之大。其中,衢州就是一個樣本。
過去,浙江省衢州市,群眾想開辦一個企業(yè),需要到工商局辦理營業(yè)執(zhí)照以后,再跑到質(zhì)監(jiān)、國稅、地稅、社保、統(tǒng)計等5個部門,分別辦理組織機構(gòu)代碼證、稅務登記證、統(tǒng)計登記證、社會保險登記證等證件。雖然非常麻煩,但卻是必不可少的程序。
浙江省衡州市行政服務中中心的“一窗受理、集成服務”模式更多地方便了市民辦事。
2015年9月,衢州老百姓只需到市場監(jiān)管局填寫“一份表格”,向“一個窗口”提交“一套資料”,即可在核準后領(lǐng)取加載統(tǒng)一社會信用代碼的新版營業(yè)執(zhí)照,無須再另行申領(lǐng)組織機構(gòu)代碼證和稅務登記證等證件。過去設(shè)立登記需要至少6個工作日,現(xiàn)在1個工作日就可辦結(jié)。
這種讓群眾“最多跑一次”的衢州辦事模式,現(xiàn)在正逐漸擴展到整個浙江省。2016年12月,浙江全省經(jīng)濟工作會議上首次提出了“最多跑一次”的理念和目標,全面推進簡政放權(quán)。
“最多跑一次”,是浙江政府繼行政審批制度改革、“四張清單一張網(wǎng)”改革之后的第三步。
2012年,浙江省委副書記李強升任省長后,為解決政府管得過多的問題,啟動了行政審批制度改革。最終將省級許可事項從706項減少到424項,非行政許可從560項減少到96項(現(xiàn)已全部取消)。
“但我們在改革過程中發(fā)現(xiàn),部門總是拿出次要的審批事項作為我們要求部門減少的百分之幾的行政事項,即便命令削減的,也會通過備案制、承諾制等形式復辟回去。我們考慮,是不是該推出一個權(quán)力清單制度。”浙江省機構(gòu)編制委員會辦公室(以下稱“編辦”)行政管理體制改革處處長董繼鴻對《中國新聞周刊》說。
剛好在2013年11月,中共十八屆三中全會也提出了推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度,這與浙江省的想法不謀而合。全會結(jié)束當晚,浙江省省長李強就給浙江省編辦主任鞠建林打電話,說“中央有概念了”。
不久后,浙江省就啟動了“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)。所謂四張清單一張網(wǎng),具體指的是政府權(quán)力清單、企業(yè)投資負面清單、政府責任清單、省級部門專項資金管理清單?!耙粡埦W(wǎng)”則指的是浙江政務服務網(wǎng)。四張清單中,又以權(quán)力清單最為重要。
2013年11月15日,李強主持召開省政府常務會議,要求各部門限期“兜出家底”。省編辦各個處室組成7個小組,邀請了專家團隊,下到各個部門,加班加點,一項項地與各個部門反復討論梳理其履職情況及職責。
其基本原則是:對沒有法律法規(guī)依據(jù)的堅決取消;對雖有法定依據(jù),但不符合深化改革要求和發(fā)展需要的,提請修改相關(guān)法規(guī)規(guī)章;對由政府部門承擔的輔助性、技術(shù)性和服務性事項,原則上移交給社會組織承擔;直接面向基層、量大面廣、由市縣管理更有效的事項一律下放。同時明確“未在權(quán)力清單上列出的權(quán)力項目今后不得行使”。
僅過了半年多,2014年6月25日,浙江省在范圍內(nèi)全國第一個公布了權(quán)力清單?!巴ㄟ^簡政放權(quán),省級57個部門理出來1.23萬項職權(quán)事項被縮至4236項。”董繼鴻說。
權(quán)力清單是浙江省實現(xiàn)“最多跑一次”的重要基礎(chǔ)——只有明確政府到底有哪些權(quán)力,才能最終確定“最多跑一次”中哪些事項可以簡化、應該如何簡化。
“事項越少、跑的部門越少,老百姓辦事才越方便。否則辦事環(huán)境再好,再多事項可以聯(lián)辦,老百姓還是覺得麻煩?!贬橹菔行姓罩行墓芾磙k公室主任田俊對《中國新聞周刊》表示。
2017年1月,浙江省副省長車俊履新浙江省省長,他親自擔任省政府推進“最多跑一次”深化“四單一網(wǎng)”改革協(xié)調(diào)小組組長,協(xié)調(diào)小組下設(shè)“最多跑一次”改革專題組,辦公室設(shè)在省編辦?!白疃嗯芤淮巍备母镆踩嬲归_。
這項工作的第一個任務是,截至3月1日,必須向社會公布第一批群眾和企業(yè)到政府辦事“零上門”和“最多跑一次”項目清單。
在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上,這項工作目前已經(jīng)如期完成。58個省級部門和11個市都已在浙江政務服務網(wǎng)公布了第一批“最多跑一次”事項。其中,省級750項;設(shè)區(qū)市本級平均674項;縣(市、區(qū))平均364項。選擇在浙江政務服務網(wǎng)公布的好處是,各個區(qū)縣市可以對比:為什么同一個事項,各個地區(qū)為何實現(xiàn)有困難。
和推進權(quán)力清單時需要與有關(guān)部門不停爭執(zhí)、討論一樣,“最多跑一次”項目清單的誕生同樣充滿了艱辛。這一過程在浙江省衢州市體現(xiàn)得最為明顯。
2015年6月,浙江省編辦主任鞠建林來到衢州行政服務中心,考察行政審批改革的推進情況。鞠建林在這里轉(zhuǎn)了一圈后,對田俊說:“現(xiàn)在有45個部門在行政服務中心設(shè)點,像開了個淘寶店鋪。其實很多內(nèi)部事項互相關(guān)聯(lián),你看能不能把它做成一站式京東的服務,讓老百姓更加方便?”
田俊當時也認為,雖然部門在行政服務中心實現(xiàn)了物理集中,辦事群眾只需要跑行政服務中心一次,“可是在內(nèi)部窗口之間卻必須來回跑、多頭跑、重復跑。而且45個窗口涉及了45種不同的業(yè)務,忙的忙死,閑的閑死”。
“我當時的想法是,做成像銀行那樣的綜合受理窗口,受理后的分類、轉(zhuǎn)交、辦理等流程在后臺完成;能辦結(jié)的當場辦結(jié),不能辦結(jié)的辦結(jié)后證照快遞送達。” 田俊對《中國新聞周刊》表示。這就是后來被衢州命名為“一窗受理”的新模式。
令田俊沒有想到的是,僅僅在一年后,“一窗受理”成為實現(xiàn)“最多跑一次”的有效途徑。
但在早先提出這個想法時,還是遭到了政府各部門的反對。有的說業(yè)務不一樣無法對接,有的對窗口人員的綜合受理的能力表示懷疑,磨了很久也沒有統(tǒng)一思想,田俊最后拍板:“不管你們有什么的問題,先試一個星期,不對再改!”
田俊所在的行政審批改革小組辦公室對各部門的考核有很高的權(quán)重占比。哪個部門的改革力度大,對行政審批落實到位,相對而言,在爭創(chuàng)一流單位上就會更加容易。
田俊率先將行政服務中心所有事項分為四大板塊,并將其受理職能從原部門剝離,統(tǒng)一委托給行政服務中心,由中心一窗對外受理。
群眾來辦事,不需要知道自己得找哪個特定的部門,只需要到四類窗口中的一類遞交材料即可,后續(xù)的流程也不需要群眾了解。
行政服務中心從各個部門調(diào)配35名工作人員專職負責“綜合窗口”,承擔了原涉及各部門100人的受理職責。“試了兩個月,大家啥都會了,從以前受理單類業(yè)務變成了全業(yè)務全員受理,根本沒有出現(xiàn)他們所說的問題?!碧锟≌f。
董繼鴻表示,在推進“一窗受理”改革中,非常重要的一點就是堅持“用戶導向”,要從群眾和企業(yè)的角度來思考問題,而不是僅僅站在政府部門的角度。
比如,田俊在行政大廳中觀察發(fā)現(xiàn),很多群眾顯然對辦事時拿到的材料列表不知所措?!安牧侠镎f‘法律規(guī)定的其他條件,這到底是什么條件?”
再如,不動產(chǎn)統(tǒng)一登記,涉及交易、登記和繳稅三個環(huán)節(jié),分別由住建、國土和地稅部門辦理,就單個部門看都做到了“跑一次”,但是從群眾和企業(yè)來說要“跑三次”。
“老百姓在行政大廳里,被告知跑完民政跑工商,就容易發(fā)火。他覺得我到中心一次,就該把事情辦好,他不會想你是什么部門。”田俊說。
為此,就需要和各個部門一起坐下來一條條梳理清單材料和內(nèi)部流程。在這個過程中田俊會想象自己來辦事時,需要哪些材料?!澳愕米屛铱吹枚?,群眾才能懂?!?/p>
行政服務中心也和省編辦一起,設(shè)想各種事項是不是應該由一個部門牽頭審核,后續(xù)部門并聯(lián)同時辦理,并在申報和受理過程中引入容缺預審機制,即,在基本申報材料具備,但次要材料欠缺時對項目予以辦理,群眾可以事后補交材料。
“但即使天天開會討論,很多部門并不能統(tǒng)一思想,因為部門都希望彰顯自身的存在感和權(quán)威性,不希望被替代或簡化。大家你爭我吵,互不相讓。”田俊說。
正如本文開頭提到的,由工商部門牽頭受理審批開辦企業(yè)的決議,一開始也是舉步維艱。幾乎遭遇了所有部門的質(zhì)疑:“我們的工作交給工商做,工商審錯了怎么辦?如果瀆職,上級領(lǐng)導會批評我們的?!?/p>
田俊耐心解釋:“工商局的人也都是咱國家培訓出來的公務員,受《公務員法》約束,肯定會認真負責。群眾也是我們的兄弟姐妹,不要老覺得他們懷著不良動機來辦事而因噎廢食,一遍又一遍審核,導致辦證等待時間過長、手續(xù)過多。退一萬步,就算審錯了,肯定也不會讓你們負責?!?/p>
有的部門提出,容缺是否違反了部門規(guī)章制度?
田俊說:“我們跟省法制辦、市法制辦都對接過。一些不是特別重要,又不影響審批的材料,晚點拿過來,其實問題也不大。部門章程既要規(guī)范化標準化,也要有彈性。容缺為了方便老百姓想的辦法,晚幾天收材料,你們這些部門作為試點也不會扣分?!?/p>
各個部門還是猶豫,田俊只好豁出去了:“試一個禮拜!有問題,推倒重來,責任由我們行政審批制度改革辦公室來負?!?/p>
依然是試行了一個月,結(jié)果是:“四個板塊”平均事項審批時限縮短20%以上;依托政務服務網(wǎng)實現(xiàn)的共性材料網(wǎng)上共享,使得過去至少需要3套的申報材料,現(xiàn)在只需1套。沒出現(xiàn)任何問題。
開始推行的時候,田俊也有些犯怵,尤其又把各個單位折騰得夠嗆,她覺得行政服務中心13年市里的“最滿意單位”可能要在自己手上終結(jié)了。但是沒想到的是,當年的評選,行政服務中心拿了第一名,這以前從未有過的。
有了第一次的試水,各項改革愈發(fā)順利。各部門聚在一起開會,經(jīng)?;ハ鄦栐懀骸澳愕倪@個業(yè)務拿掉有什么關(guān)系,我都審核過了,你干嗎要再審一遍?”
“我們市長有一句話說得很好,‘制度大于技術(shù),環(huán)境大于政策。這樣的氛圍可以把各種問題都消弭掉。別看會上大家你爭我吵,會后都覺得是個好事。”田俊說。
令田俊沒有想到的是,電力公司居然主動提出水電氣聯(lián)辦,即:在居民買了房子,在尚未拿到不動產(chǎn)證之前,水電氣公司只要看到國土局出具的受理單,就可以直接辦理、同步進行。
但不久后電力公司又有些猶豫:萬一國土局受理了,證件卻辦不下來怎么辦?
“我在國土局做了8年副局長,每天要審核好幾百本不動產(chǎn)登記證,沒有一本證件是受理了辦不下來的,我?guī)湍惚硶?。只要拿到受理單的顧客你大膽地給他辦。”田俊說。
就這樣,幾十年來的流程全變了,節(jié)約了大量時間。田俊的丈夫還因此給田俊發(fā)布的消息點了個贊?!拔业呐笥讶ξ依瞎珡膩聿稽c贊,可是這條他點了,因為家里的水電氣都是他來辦?!碧锟≌f。
但是田俊認為,跟各個部門反復協(xié)調(diào)協(xié)商并不是工作中最難的部分,最難的在于摸清家底、做好頂層設(shè)計?!八姎饴?lián)辦,如果不是部門提出,我自己根本提不出來,因為我不懂,所以頂層設(shè)計非常重要,省編辦的作用也會越來越凸顯?!?/p>
而更上層的頂層設(shè)計,卻是地方行政服務中心和浙江省編辦無法解決的。
以不動產(chǎn)登記為例。臺州市的不動產(chǎn)登記在浙江省是做得比較好的。原先在登記前,要做權(quán)屬調(diào)查,將原本分散的土地、房屋、空間等相關(guān)屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)整合落宗,生成不動產(chǎn)單元號后才可辦理登記。
為了方便群眾,臺州市推出權(quán)調(diào)后置,將權(quán)調(diào)內(nèi)部流轉(zhuǎn)與登記并行,將權(quán)調(diào)所需的1?3個工作日壓縮在辦證登記的承諾期內(nèi)。
內(nèi)部流程確實變快了,但老百姓實際上依然需要跑三個部門。但這是臺州市無力改變的,是更上層住建部和國土資源部尚未協(xié)商好的結(jié)果。
2015年,國土部、住建部兩部委聯(lián)合出臺《關(guān)于統(tǒng)一做好不動產(chǎn)登記和房屋交易管理銜接的指導意見》。意見提出,在國土局發(fā)證前,住建部需要審核一下這筆交易的合理合法性。“表面上看,少了一本證,但兩個部門各審一遍,手續(xù)一個沒少?!迸_州市行政服務中心主任何曉霞對《中國新聞周刊》表示。
這也是最多跑一次只能在年底實現(xiàn)80%的原因。本來,省長車俊為了不留死角,其目標是到2017年年底,100%事項實現(xiàn)最多跑一次,但是因為頂層設(shè)計層面的復雜性,決定年底只需要達到80%即可。