胡美玲

[摘 要]將土地收購儲備機構(gòu)改造為中央控股的股份公司，有助于增強中央對土地的宏觀控制力，調(diào)節(jié)中央地方土地收益，拓展外資民資投資新領(lǐng)域。

[Abstract] The paper concludes that if the current land bankinginstitutes were retransformed into a joint-stock company that controlled by the central government， it will be helpful forreinforcing the capacity of the central government in regulating land use at macro level， readjusting the land revenuebetween central and local governments， and extending foreign and domestic capital investment into new field.

[Key words]land banking； land regulating at macro level； revenue sharing

從1996年上海第一家土地收購儲備機構(gòu)成立至今，全國已建立的土地收購儲備機構(gòu)達(dá) 2000 多家，幾乎所有的城市政府都開展了土地收購儲備工作。然而，土地收購儲備在調(diào)控土地市場中發(fā)揮作用、相關(guān)制度在全國基本建立的同時，也存在許多不足和問題，必須進(jìn)一步規(guī)范和完善。本文試圖從加強中央對土地的宏觀控制力、用市場手段調(diào)節(jié)中央地方土地收益、拓展外資民資投資新領(lǐng)域的角度，提出克服土地收購儲備缺陷和從根本上完善收購儲備體制的一些建議與設(shè)想。

1 土地收購儲備制度存在的不足和問題

1.1 偏離調(diào)控目的進(jìn)行土地收購儲備

土地收購儲備的宗旨是調(diào)控市場。市場上可供建設(shè)的土地過多時，開展收購以減少市場中土地供應(yīng)潛在數(shù)量；市場上可供建設(shè)的土地過少時，將儲備的土地釋放出來，緩解需求壓力。此過程類似國際上各國中央銀行為穩(wěn)定匯率而做出的反應(yīng)。雖然運行規(guī)則都是“低買高賣”，而且最終結(jié)果都是要贏利的，但沒有一家中央銀行是以牟利為目的而介入?yún)R市的。土地收購儲備的作用也是相似的，倘若在土地儲備期間，恰逢市場地價上升，土地又經(jīng)開發(fā)、整理，收購儲備贏利也是毋庸置疑的，但是若以牟利為主要目標(biāo)甚至是惟一目標(biāo)來運作，則有違土地收購儲備制度建立的初衷。

1.2 違反市場公平交易原則強制收購

在實際土地收購中，不少地方的收購儲備機構(gòu)常常忽視原有土地使用者利用土地的合理要求，過度使用政府強制力，強迫原有土地使用者必須接受政府收購?fù)恋氐男袨椤６?，在確定收購?fù)恋氐难a償標(biāo)準(zhǔn)時，也并非嚴(yán)格按照《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277 號文）所要求的“由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)”的程序來確定收購價格。因此，收購儲備機構(gòu)在收購?fù)恋貢r，或者補償價格不合理，或者在“定金儲備”、“紅線儲備”、“規(guī)劃儲備”的名義下，以行政手段剝奪原有土地使用者開發(fā)、轉(zhuǎn)讓土地的法定權(quán)利，使接受政府收購儲備和政府單邊收購價格成為利用原有建設(shè)用地的惟一途徑，這些收購方式極易發(fā)展成為“巧取豪奪”式的侵占原有土地使用者合法權(quán)益的行為，擾亂了土地市場的公平交易秩序。

1.3 收購儲備運作加大了金融風(fēng)險和道德風(fēng)險

土地收購儲備資金除一部分來自政府土地出讓金和國有土地收益基金的財政撥款外，目前多數(shù)周轉(zhuǎn)資金來自銀行貸款或其他金融機構(gòu)貸款。由于收購儲備所需資金往往額度巨大，銀行的金融資產(chǎn)高度集中于收購儲備的各個環(huán)節(jié)之中。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)市場形勢較好、房地產(chǎn)價格逐步攀升時，資金循環(huán)尚可維持。而一旦陷入地產(chǎn)低潮，特別是全局性地產(chǎn)低潮時，收購儲備資金鏈條就會被打斷，從而造成大量的呆帳、壞帳。與此同時，由于土地收購儲備機構(gòu)多為事業(yè)單位，操作人員也非職業(yè)經(jīng)理人，所以，當(dāng)每年、每月、甚至每日都在調(diào)處、協(xié)商收購各方利益，而且都存在大量資金調(diào)度操作的情況下，現(xiàn)行土地收購儲備管理機制和管理制度的缺陷將使得收購儲備在人員素質(zhì)和廉潔行政等方面存在著巨大的行政和道德風(fēng)險。

2 將收購儲備機構(gòu)改造為股份公司的建議

為從根本上完善現(xiàn)行土地收購儲備制度，克服收購儲備操作上的問題，應(yīng)將各地收購儲備機構(gòu)改組、改造為中央控股，面向外資民資開放、當(dāng)?shù)卣畢⒐傻耐恋厥召弮涔煞莨?。這些公司不以牟利為目標(biāo)，而專司土地市場供應(yīng)調(diào)控之職。較之目前的土地收購儲備機構(gòu)，這些股份公司具有以下優(yōu)勢。

2.1 中央控股有助于穩(wěn)定市場和降低金融風(fēng)險

在土地收購儲備股份公司的構(gòu)架中，實行中央控股有利于構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地調(diào)控體系，形成和提高通過調(diào)控土地市場干預(yù)宏觀經(jīng)濟運行的能力，防止各地在土地調(diào)控上各行其是，遏制“與民爭利”式或“巧取豪奪”式收購儲備行為對土地市場穩(wěn)定的破壞性影響。另外，由于目前的土地收購儲備資金主要來自國家開發(fā)銀行和其他國有商業(yè)銀行，因此，中央?yún)⑴c并控股并不會比現(xiàn)有收購儲備方式帶來更多的金融風(fēng)險，反而在一定程度上因為監(jiān)管加強而有助于此類風(fēng)險的降低。

2.2 允許外資民資進(jìn)入有利于提高投資效率

土地收購儲備股份公司中允許外資、民資進(jìn)入，不僅拓展了外資、民資在中國的投資新領(lǐng)域，加大了引進(jìn)外資、啟動民資的力度；而且，由于土地開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金吸納容量極大，這一做法還使得目前沉淀的巨額民資和尋找出路的外資有了較佳的投資機會；另外，對投資來源的開拓也有利于擺脫當(dāng)前收購儲備主要依靠借貸維持運轉(zhuǎn)的局面，有助于降低商業(yè)銀行的金融風(fēng)險。雖然土地收購儲備股份公司不能以牟利為目的，但并非沒有盈利能力。根據(jù)筆者的設(shè)想，只要操作得當(dāng)、監(jiān)管有力，在社會目標(biāo)實現(xiàn)后，土地收購儲備過程中所獲得的利潤將足以確保外資、民資的回報，并可以較好地兼顧中央、地方在土地上的經(jīng)濟利益。