張震 廖加川

少數(shù)民族環(huán)境權保障論綱

張震 廖加川*

隨著我國人權理論的發(fā)展以及環(huán)境問題的不斷凸顯，環(huán)境權越來越受到人們的重視。我國少數(shù)民族眾多，少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有一定的特殊性，少數(shù)民族生態(tài)環(huán)境問題是我國生態(tài)安全的重要一環(huán)，必須切實注重少數(shù)民族生態(tài)環(huán)境的保護，少數(shù)民族環(huán)境權應該被凸顯出來。我國現(xiàn)今人們過多的關注環(huán)境權的理論研究，并未將環(huán)境權與社會現(xiàn)實緊密契合；過多關注一般意義上的環(huán)境權，而忽視了環(huán)境權的群體差異性，少數(shù)民族環(huán)境權并未得到切實的保護。本文以少數(shù)民族環(huán)境權為主要研究對象，對少數(shù)民族環(huán)境權進行較為詳細的梳理，探索保護少數(shù)民族環(huán)境權的有效途徑，從而實現(xiàn)環(huán)境利益的“實質平等”，實現(xiàn)真正意義上的“環(huán)境正義”。

少數(shù)民族環(huán)境問題環(huán)境權保障

一、問題與反思：近年來我國對環(huán)境權的日益重視

近年來，由于經濟發(fā)展未實現(xiàn)與環(huán)境保護的有機協(xié)調，環(huán)境問題在世界范圍內凸顯出來，許多國家飽受環(huán)境污染之害，環(huán)境問題越來越受到國家和社會的重視。我國2013年正式施行的新《民事訴訟法》和2015年正式施行的新《環(huán)境保護法》均對環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定，力求環(huán)境問題能夠得到有效解決。其實早在20世紀60年代，環(huán)境污染問題就與人口膨脹問題、資源短缺問題并列為世界三大問題，世界范圍內發(fā)生了多起嚴重的環(huán)境污染事件，譬如八大公害事件等。我國1982年憲法在制定之時即以第九條和第二十六條對環(huán)境保護作出了相應規(guī)定。但由于在經濟發(fā)展與環(huán)境保護的問題上，我國長期以來沒有處理好兩者關系，①筆者曾經論證并提出，人文主義和生態(tài)主義可以融合，環(huán)境保護與經濟發(fā)展可以協(xié)調。參見張震:《作為基本權利的環(huán)境權研究》，法律出版社2010年版，第43-48頁。重經濟發(fā)展，輕環(huán)境保護。伴隨著經濟的高速發(fā)展，環(huán)境污染日益嚴重，例如，與“十三五”規(guī)劃中提出的“地級及以上城市空氣質量優(yōu)良天數(shù)比率超過80%”的目標相比，我國74個重點城市中2013—2015年空氣質量達標的城市分別只有3個、8個和11個，②參見“環(huán)境保護部發(fā)布2015年全國城市空氣質量狀況”，載http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201602/t20160204_329886.htm，2016年9月9日訪問。這切實反映出了我國現(xiàn)階段環(huán)境污染嚴重。隨著環(huán)境問題的不斷凸顯，我國政府近年來積極作為，從政策及立法層面采取了相應措施。國務院總理李克強在《2014年國務院政府工作報告》中指出：“要不斷改善生態(tài)環(huán)境，加強對生態(tài)環(huán)境的保護，要向環(huán)境污染宣戰(zhàn)”；在《2016年國務院政府工作報告》中再次指出：“推動形成綠色生產生活方式，加快改善生態(tài)環(huán)境，堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，建設天藍、地綠、水清的美麗中國”?！巴苿有纬删G色生產生活方式，加快改善生態(tài)環(huán)境”是我國“十三五”時期主要目標任務和重大舉措之一，具有重要的指導意義，“加大環(huán)境治理力度，推動綠色發(fā)展取得新突破”被國務院作為2016年重點做好的八個方面工作之一。在我國，日益嚴重的環(huán)境問題導致了人們對環(huán)境保護的重視以及對環(huán)境權的呼吁。③張震：《環(huán)境權的請求權功能：從理論到實踐》，載《當代法學》2015年第4期。隨著環(huán)境問題的不斷凸顯以及相關研究的不斷深入，環(huán)境權概念越來越明晰，在環(huán)境保護法律機制中環(huán)境權被認為應當處于核心地位。④張文顯:《和諧精神的導入與中國法治的轉型——從以法而治到良法善治》，載《吉林大學社會科學學報》2010年第3期。20世紀80年代，蔡守秋教授在我國首倡環(huán)境權的概念，即一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權利。⑤蔡守秋：《從環(huán)境權到國家環(huán)境保護義務和環(huán)境公益訴訟》，載《現(xiàn)代法學》2013年第6期。之后經學者們不斷的倡導及深化研究，⑥20世紀90年代關于環(huán)境權研究的代表性文章有:李艷芳:《環(huán)境權若干問題探究》，載《法律科學》1994年第6期；呂忠梅:《論公民環(huán)境權》，載《法學研究》1995年第6期；陳泉生:《環(huán)境權之辨析》，載《中國法學》1997年第2期；陳泉生:《論環(huán)境權的救濟》，載《法學評論》1999年第2期。總體上來看，該時期學者們對環(huán)境權的研究，重點放在公民環(huán)境權上，大多認為環(huán)境權是一項人權，形成了對公民環(huán)境權的較為完整的研究。值得一提的是，在90年代已經有學者主張用憲法保障環(huán)境權。自2000年以來，較有影響的文章有:呂忠梅:《再論公民環(huán)境權》，載《法學研究》2000年第6期；呂忠梅:《環(huán)境權力與權利的重構——論民法與環(huán)境法的溝通和協(xié)調》，載《法律科學》2000年第5期；朱謙:《公民環(huán)境權的法律屬性》，載《中國法學》2001年第3期；徐祥民:《環(huán)境權論——人類發(fā)展歷史分期的視角》，載《中國社會科學》2004年第4期；蔡守秋：《從環(huán)境權到國家環(huán)境保護義務和環(huán)境公益訴訟》，載《現(xiàn)代法學》2013年第6期等。在該時期，學者們也試圖跳出環(huán)境法的視野，嘗試從憲法、民法的視角研究環(huán)境權。也有學者從環(huán)境權公益性的角度，指出環(huán)境權與民法上權利的本質差異性。近年來，還出版了諸多環(huán)境權著作。例如:周訓芳:《環(huán)境權論》，法律出版社2003年版；徐祥民等:《環(huán)境權——環(huán)境法學的基礎研究》，北京大學出版社2004年版；呂忠梅:《溝通與協(xié)調之途——公民環(huán)境權的民法保護》，中國人民大學出版社2005年版；吳衛(wèi)星:《環(huán)境權研究——公法學的視角》，法律出版社2007年版；張震:《作為基本權利的環(huán)境權研究》，法律出版社2010年版；侯懷霞:《私法上的環(huán)境權及其救濟問題研究》，復旦大學出版社2011年版。這些著述比較全面地對我國環(huán)境權理論研究進行了回顧、整理與歸納。環(huán)境權的概念日益被國內接受，被普遍認為是一項基本人權。我國政府也日益肯定環(huán)境權的概念。⑦參見前引③，張震文。例如，我國《國家人權行動計劃（2009－2010年）》《國家人權行動計劃（2012－2015年）》均提及了環(huán)境權利，將環(huán)境權利作為一項具體權利予以肯定，提出要切實保障利益相關人的環(huán)境利益，同時2015年正式施行的新《環(huán)境保護法》第五十三條⑧《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十三條規(guī)定:“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利?！币矊Νh(huán)境權進行了相應規(guī)定，要求充分保障利益相關人的環(huán)境權益。由此可見，環(huán)境權近年來日益受到重視，環(huán)境問題是不可避免且亟待解決的現(xiàn)實問題。

二、少數(shù)民族環(huán)境權的特定內涵

現(xiàn)今人們過多的關注環(huán)境權的理論研究，并未將環(huán)境權與社會現(xiàn)實緊密契合，過多關注一般意義上的環(huán)境權，而忽視了環(huán)境權的群體差異性，這主要體現(xiàn)在對少數(shù)民族環(huán)境權的保護之中。近年來，少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境污染問題屢見不鮮，并且破壞性較大，例如內蒙古毛烏素沙漠腹地發(fā)現(xiàn)10平方公里污水湖，造成牧民水荒、查漢淖爾湖死鳥現(xiàn)象、空氣質量下降等諸多嚴重損害；2013年4月14日，國電寧夏石嘴山第一發(fā)電有限公司泄漏灰渣水排入黃河波及到黃河內蒙古段；云南曲靖有5000噸鉻渣倒入水庫，致使水庫致命六價鉻超標2000倍。從這些案例中，我們不難發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境并沒有得到很好地保護，甚至與環(huán)境權的目標是背道而馳的。因此為了更好的保護少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境，將環(huán)境權落實到實處，我們必須重視環(huán)境權的群體差異性，將普遍性的環(huán)境權與少數(shù)民族的特殊性有機結合起來，對少數(shù)民族的環(huán)境權進行特殊的規(guī)定和保護。

何謂少數(shù)民族環(huán)境權？英國著名人權問題專家杰伊西格勒曾對少數(shù)民族下了一個經典定義，指出：“少數(shù)人是數(shù)量上具有一定規(guī)模，在膚色、宗教、語言、種族、文化等方面具有不同于其他人的特征，由于受到偏見、歧視或權利被剝奪，在政治、社會和文化生活中長期居于從屬地位，國家應當給予積極援助的群體?！雹酳ee Jay A.Sigler,Minority Rights:A Comparative Analysis,Greenowood Press,England,1983,P.5.轉引自李忠：《論少數(shù)人權利——兼評〈公民權利和政治權利國際公約〉第27條》，載《法律科學》1999年第5期。從這個概念我們不難發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族往往是作為一個相對弱勢的群體，需要國家給予積極援助，而不能“等同”視之，形式上的平等往往會造成實質上的不平等。同時在歷史的不斷演進和發(fā)展過程中，少數(shù)民族形成了自己獨特的民族文化和風俗習慣，相對于其他群體，環(huán)境對于少數(shù)民族而言具有不同的意義。少數(shù)民族文化中多有親近自然和敬畏自然的內容，他們對環(huán)境具有很強的依賴性，親近自然、敬畏自然以及依賴自然的文化已經深深融入到其血脈之中，成為其生活的一部分。少數(shù)民族和環(huán)境是相互依存的，環(huán)境是少數(shù)民族生產生活的基礎，而少數(shù)民族又肩負著守護其家園凈土的重任。少數(shù)民族與環(huán)境的特殊交往關系決定了我們必須對少數(shù)民族的環(huán)境權進行特殊保護，只要這樣才能切實保護少數(shù)民族的切身利益，最終更好地實現(xiàn)環(huán)境權的目標。

概而述之，少數(shù)民族環(huán)境權需要進行特殊保護，基于少數(shù)民族的特殊性，其環(huán)境權也區(qū)別于一般環(huán)境權。我國《憲法》第九條第二款、第十條第五款、第二十六條、第一百一十八條為少數(shù)民族環(huán)境權提供了憲法性資源。⑩《中華人民共和國憲法》第九條第二款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡谑畻l第五款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！钡诙鶙l規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”第一百一十八條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，自主地安排和管理地方性的經濟建設事業(yè)。國家在民族自治地方開發(fā)資源、建設企業(yè)的時候，應當照顧民族自治地方的利益?！蓖ㄟ^對憲法條文的分析，我們可以明確地了解到國家重視對環(huán)境的保護，包括生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，通過倡導性規(guī)定、禁止性規(guī)定以及相應的授權性規(guī)定等來進行一個合理的規(guī)范調控，這在宏觀層面上為環(huán)境保護提供了強有力的支持。雖然我國《憲法》沒有直接規(guī)定少數(shù)民族環(huán)境權，對其進行特殊保護，但其第一百一十八條“應當照顧民族自治地方的利益”的規(guī)定間接體現(xiàn)出了國家對少數(shù)民族環(huán)境權的特殊保護，因此少數(shù)民族環(huán)境權具有充分的憲法性資源，憲法為其提供了強有力的支撐。同時我國《民族區(qū)域自治法》對少數(shù)民族環(huán)境權進行了相對較為完善的規(guī)定，其第二十七條、第二十八條、第四十五條、第五十六條、第六十六條均涉及到了少數(shù)民族環(huán)境保護問題，①《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第二十七條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關根據(jù)法律規(guī)定，確定本地方內草場和森林的所有權和使用權。民族自治地方的自治機關保護、建設草原和森林，組織和鼓勵植樹種草。禁止任何組織或者個人利用任何手段破壞草原和森林。嚴禁在草原和森林毀草毀林開墾耕地。”第二十八條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關依照法律規(guī)定，管理和保護本地方的自然資源。民族自治地方的自治機關根據(jù)法律規(guī)定和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，對可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用。”第四十五條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，實現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展?！钡谖迨鶙l規(guī)定：“國家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場需求，優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項目和基礎設施建設項目。國家在重大基礎設施投資項目中適當增加投資比重和政策性銀行貸款比重。國家在民族自治地方安排基礎設施建設，需要民族自治地方配套資金的，根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧。國家?guī)椭褡遄灾蔚胤郊涌鞂嵱每萍奸_發(fā)和成果轉化，大力推廣實用技術和有條件發(fā)展的高新技術，積極引導科技人才向民族自治地方合理流動。國家向民族自治地方提供轉移建設項目的時候，根據(jù)當?shù)氐臈l件，提供先進、適用的設備和工藝?！钡诹鶙l規(guī)定：“上級國家機關應當把民族自治地方的重大生態(tài)平衡、環(huán)境保護的綜合治理工程項目納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，統(tǒng)一部署。民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。任何組織和個人在民族自治地方開發(fā)資源、進行建設的時候，要采取有效措施，保護和改善當?shù)氐纳瞽h(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”對少數(shù)民族環(huán)境權進行了較為直接的保護。通過該法我們可以了解到少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境具有相對獨特的特征，對于少數(shù)民族而言，生態(tài)環(huán)境具有特殊意義，因此必須對其進行特殊保護。該法規(guī)定：“自治機關保護森林和草原，可以優(yōu)先合理開發(fā)本地區(qū)的自然資源”，“鼓勵植樹種草，禁止破壞森林和草原”，“要切實實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，以達到保護生態(tài)環(huán)境的目標”，同時該法還強調了國家的積極作為，規(guī)定“國家要支持民族自治地區(qū)的基礎設施建設，適當增加投資比重以改善其發(fā)展條件，同時提高其技術條件，提高資源利用效率”；“國家在開發(fā)少數(shù)民族地區(qū)自然資源時，必須切實采取有效措施，防止對環(huán)境的破壞。同時民族自治地區(qū)對生態(tài)環(huán)境保護作出相應貢獻時，國家應予以一定的利益補償”?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的諸多規(guī)定為少數(shù)民族環(huán)境權提供了直觀的、強有力的支撐。同時其他諸多涉及環(huán)境保護的法律也進行了相關規(guī)定，譬如《草原法》《海洋環(huán)境保護法》《森林法》和《漁業(yè)法》。由此可見，我國現(xiàn)行憲法和環(huán)境保護相關法律為我國少數(shù)民族環(huán)境權提供了強有力的支撐，對少數(shù)民族環(huán)境權進行了基礎性和兜底性的保護，包括直接性規(guī)定和間接性規(guī)定。

通過對上述規(guī)定的進一步分析研究，我們可以對少數(shù)民族環(huán)境權有一個較為充分的了解：少數(shù)民族環(huán)境權是指少數(shù)民族所享有的良好、適宜生活和居住的環(huán)境，以及能夠合理利用少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境資源的權利和資格。其中少數(shù)民族所享有的環(huán)境資源利用權是其所享有的環(huán)境權的核心。②趙嫻：《云南省少數(shù)民族環(huán)境權研究》，載《2009年全國環(huán)境資源法學研討會論文集》，第1482頁。少數(shù)民族環(huán)境權是以少數(shù)民族生存權為基礎的，是環(huán)境權的一項重要內容，是建立在少數(shù)民族地區(qū)特殊文化、經濟現(xiàn)狀上，依托于其獨特的環(huán)境特征的一類特殊環(huán)境權，由于其存在的基礎特殊性，相對于普遍性的環(huán)境權而言，其有著具體的范圍、內涵和外延。少數(shù)民族環(huán)境權保護的落腳點在于保護環(huán)境權的實質內容，關鍵是要求少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境良性穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，只有這樣才能使少數(shù)民族環(huán)境權得到切實保護。正是由于少數(shù)民族環(huán)境權基于少數(shù)民族地區(qū)獨特的環(huán)境特征而具有區(qū)別于一般環(huán)境權的內涵和外延，因此我們必須具體問題具體分析，不能大而化之一概而論，只謀全國整體發(fā)展而忽視少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護。環(huán)境問題對于少數(shù)民族而言往往是生存問題，與發(fā)達地區(qū)多元化資源獲取方式以及相對穩(wěn)定的收入來源相比，少數(shù)民族對環(huán)境具有很大的依賴性，環(huán)境資源往往是他們生存的基礎，因此要切實保護少數(shù)民族環(huán)境權，就必須將少數(shù)民族的生存權和環(huán)境保護有機結合起來，在發(fā)展權合理行使的基礎上，實現(xiàn)少數(shù)民族生存權和環(huán)境權的切實保護。環(huán)境權不能只是一個“口號”，我們應通過合理的“差異”實現(xiàn)實質的“平等”，保障其真正實現(xiàn)。

三、少數(shù)民族環(huán)境權的特殊價值

（一）民族團結的題中之義

我國是少數(shù)民族眾多的國家，各民族之間存在著較大的文化差異，同時各民族的地理環(huán)境也存在較大差異，因此維護民族團結是我國必須長期堅持的一項基本國策。我國《憲法》序言第十一段、第四條均對民族相關問題進行了規(guī)定。③《中華人民共和國憲法》序言第十一段規(guī)定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。平等、團結、互助的社會主義民族關系已經確立，并將繼續(xù)加強。在維護民族團結的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮?！钡谒臈l規(guī)定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法的權利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結、互助關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經濟和文化的發(fā)展。各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由?！蔽覈冀K堅持民族平等，立足于各民族本身的特點及需要，進行相應的支持和幫助，致力于實現(xiàn)民族的共同富強。為了切實實現(xiàn)這一目標，就必須充分重視并保護少數(shù)民族具有本民族特色的環(huán)境權，不能以犧牲少數(shù)民族的生存環(huán)境為代價來換取經濟的發(fā)展，要充分堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在發(fā)展經濟的同時必須充分保障少數(shù)民族的環(huán)境利益，要追求各民族利益上的“實質平等”，只有這樣才能更好地贏得少數(shù)民族的認同，從而保障民族的團結。

（二）國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略需要

我國人口、資源和能源的分布不均決定了在進行資源開發(fā)時必須著眼于全局，這也決定我國的環(huán)境問題往往不僅僅是局限于小范圍的環(huán)境問題，而是關涉整個國家的生態(tài)安全問題。我國的少數(shù)民族地區(qū)資源豐富，但生態(tài)環(huán)境脆弱，極易受到破壞，同時少數(shù)民族地區(qū)地理位置重要，面積廣袤，因此少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境狀況直接關系著我國生態(tài)安全的全局。著名環(huán)境科學專家曲格平對生態(tài)安全下過一個經典的定義，他認為生態(tài)安全包括兩方面的含義，一是防止生態(tài)破壞對國家的經濟基礎造成損壞，影響國家的可持續(xù)發(fā)展，二是避免生態(tài)破壞造成人民群眾幸福感的大量缺失從而引發(fā)社會動蕩，影響國家的長治久安。我國地域廣袤，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)多樣性的特點，同時我國早期犧牲環(huán)境求發(fā)展的經濟發(fā)展模式沒有處理好與生態(tài)環(huán)境的關系，造成了生態(tài)環(huán)境基礎較為脆弱，加之我國人口眾多，生態(tài)環(huán)境的人口壓力較大，因此生態(tài)安全問題在我國逐漸凸顯出來。生態(tài)安全問題不是局部性的問題，它具有全局性和整體性的特征，牽一發(fā)而動全身，生態(tài)系統(tǒng)內的各個要素是相互關聯(lián)、相互影響的，各個要素有機結合起來構成了完整的生態(tài)系統(tǒng)，因此局部生態(tài)系統(tǒng)的破壞往往會引發(fā)連鎖反應，造成全局性的破壞。在以往的法世界里，法哲學主要考慮交易安全與社會安全，但這種安全秩序的認識尚難以抵御外部性問題對人類社會的沖擊。而生態(tài)（環(huán)境）安全作為法的安全秩序中的一個環(huán)節(jié)，則使我們在思考法的安全秩序的同時考慮到環(huán)境問題，并采取相應的制度安排去解決。④鄭少華：《生態(tài)主義法哲學》，法律出版社2002年版，第134-138頁。事實上，在生態(tài)環(huán)境問題日益突出的今天，生態(tài)安全應更加予以重視，它已經發(fā)展為了比社會安全和交易安全更為根本和基礎的安全。少數(shù)民族生態(tài)安全作為我國全局性生態(tài)安全的一個關鍵部分，是不容忽視的，因此少數(shù)民族環(huán)境權的提出和保護會有利于生態(tài)安全，保護少數(shù)民族地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境是國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略需要。

（三）環(huán)境主體的差異性要求

環(huán)境權是人人都應平等享有的必不可少的權利，這是現(xiàn)今學界的共識，也得到相關法律的承認。但在實踐中，環(huán)境權的實現(xiàn)情況是不盡相同的。從少數(shù)民族的歷史文化以及現(xiàn)今的生產方式可以看出，少數(shù)民族與環(huán)境有著特殊的關系，他們親近自然和敬畏自然，自然與人的關系成為了少數(shù)民族文學中的永恒主題。英國著名歷史學家阿諾德·約瑟夫·湯因比說過：“宗教使人認識到人類雖然有卓絕的巨大能力，但也仍然不過是自然界的一部分。而且人類如果想使自然正常地存續(xù)下去，自身也要在必需的自然環(huán)境中生存下去的話，歸根結底必須得和自然共存。對于一個具有意識的存在——因而就有選擇力，就不得不面臨某種選擇的存在來說，宗教是其生存不可或缺的東西。人類的力量越大，就越需要宗教?！雹輀英]湯因比、[日]池田大作：《展望二十一世紀：湯因比與池田大作對話錄》，茍春生等譯，國際文化出版公司1997年版，第217頁。少數(shù)民族多信仰宗教，而少數(shù)民族宗教中有很多自然崇拜和生態(tài)保護的內容，自然在少數(shù)民族心目中是一種神秘的存在，這就決定了少數(shù)民族對于生態(tài)環(huán)境具有特殊的要求，包括特殊利用以及特殊保護等。同時在歷史的不斷演進和發(fā)展過程中，少數(shù)民族發(fā)展形成了自己的習慣法，習慣法雖然不同于國家的制定法，但由于得到了人民群眾的一致認同，因此具有一定的強制力和約束力。⑥高其才：《中國少數(shù)民族習慣法研究》，清華大學出版社2003年版，第18頁。少數(shù)民族多利用習慣法來約束自身以及約束他人，具有很大的強制力。少數(shù)民族的習慣法也包含了諸多生態(tài)環(huán)境內容，譬如湘鄂西的土家族有保護水井的公約；傣族的神山、羌族的神林等禁忌都是對生態(tài)環(huán)境的良好保護，體現(xiàn)出了少數(shù)民族習慣法對于其自身的約束?？偠灾贁?shù)民族作為特殊主體，基于其特殊的歷史文化，在宗教、習慣法等因素的指導之下，對于生態(tài)環(huán)境具有特殊的要求，因此對少數(shù)民族環(huán)境權進行特殊的研究、分析，有利于更加合理地保護少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，尊重少數(shù)民族的生態(tài)文化，這也是民族多樣性的必然要求。

（四）理論與實踐的迫切需要

我國學術界現(xiàn)今對于少數(shù)民族環(huán)境權的研究不是很多，但我國目前少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境問題突出，急需進行切實有效的保護，因此對少數(shù)民族環(huán)境權的進一步研究將有助于促進少數(shù)民族環(huán)境權的保護，為其提供堅實的理論支撐。理論指導實踐應結合具體現(xiàn)實情況，因此少數(shù)民族環(huán)境權的提出結合了我國少數(shù)民族環(huán)境保護的現(xiàn)狀，切實地分析和研究了現(xiàn)今少數(shù)民族環(huán)境保護中所存在的問題，立足于少數(shù)民族環(huán)境權所特有的內涵和外延，將其與少數(shù)民族的生存權和發(fā)展權有機結合起來。對少數(shù)民族環(huán)境權的分析研究有助于進一步保護少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，可以完善環(huán)境權的理論，同時強化少數(shù)民族的獨特環(huán)境權利訴求，促進環(huán)境權從應然權利走向實然權利。

同時，我國地域面積廣袤、差異明顯，同時民族眾多，具有普適性的普通環(huán)境權理論在調整各種相異的主體方面必定會存在諸多問題。不同的環(huán)境權主體往往有著不同的環(huán)境需求，用統(tǒng)一的環(huán)境權理論而忽略群體特征大而化之的對環(huán)境權進行保護將難以實現(xiàn)環(huán)境權的目標，應面對不同的群體因地制宜的進行保護。因此多元化的環(huán)境保護制度勢在必行。少數(shù)民族環(huán)境權的實踐意義在于環(huán)境體現(xiàn)了人所賴以生存的時間和空間的差別，環(huán)境問題的空間性要求在環(huán)境權保護過程中因地制宜的采取不同措施。因此，少數(shù)民族環(huán)境權的提出并對其進行切實保障，有利于實現(xiàn)環(huán)境因地制宜的保護，實現(xiàn)環(huán)境保護實質上的平等，達到合理保護環(huán)境的最終目的。

四、少數(shù)民族環(huán)境權的保障思路

（一）實施規(guī)劃環(huán)境影響評價

規(guī)劃環(huán)境影響評價是將環(huán)境因素置于重大宏觀經濟決策鏈的前端，通過對環(huán)境資源承載力的分析，對各類重大開發(fā)、生產力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達到在開發(fā)建設活動源頭預防環(huán)境問題的目的。⑦李雅萍：《規(guī)劃環(huán)境影響評價的公眾參與機制研究》，載《西安財經學院學報》2014年第4期。在我國，少數(shù)民族分布具有一定的規(guī)律性，主要分布在我國的西部地區(qū)和北部地區(qū)，同時基于國家經濟戰(zhàn)略發(fā)展的需要，少數(shù)民族地區(qū)往往是國家開發(fā)規(guī)劃的對象，因此在對少數(shù)民族地區(qū)進行開發(fā)規(guī)劃時，要切實落實環(huán)境影響評價制度，做到事前預防，從源頭避免對少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的不當破壞，這是對少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境最直接也是最根本的保護，是切實有效的手段。然而現(xiàn)階段，我國規(guī)劃環(huán)境影響評價制度尚不完善，相關法律法規(guī)不夠健全，對某些關鍵制度并沒有進行一個明確的規(guī)定，譬如規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與制度規(guī)定的很不到位。《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與規(guī)劃環(huán)境影響評價的規(guī)定只在第四章才以五條內容做了簡單的論述，其中的“公眾參與的一般要求”和“公眾參與的組織形式”主要針對的是建設項目環(huán)境影響評價公眾參與。⑧羅文剛、寇曉梅：《當前規(guī)劃環(huán)境影響評價存在的問題與對策》，載《西北水電》2010年第3期。為了更好地保障少數(shù)民族環(huán)境權，應在現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)的指導下，切實有效的實施少數(shù)民族地區(qū)的規(guī)劃環(huán)境影響評價，做到從源頭上進行有效監(jiān)督和預防。同時在進行環(huán)境影響評價時，必須保障少數(shù)民族的參與權，讓其切實參與到與其利益相關的決策中來。

（二）完善公眾參與管理制度

決策的良好制定及實現(xiàn)在于參與主體的廣泛性，在少數(shù)民族地區(qū)，讓少數(shù)民族參與到與其生存息息相關的環(huán)境保護中來，充分調動其積極性，保證“本土參與”，有利于保障其環(huán)境權。因此我國應根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的實際情況，完善少數(shù)民族地區(qū)公眾參與環(huán)境保護制度，對公眾參與環(huán)境保護的方式、途徑和程序進一步明確和完善，鼓勵公眾從多方面參與環(huán)境保護。例如少數(shù)民族有權對單位或者個人的各種違法行政行為進行監(jiān)督、檢舉，有權依法提起行政復議、行政訴訟、民事訴訟和參與刑事訴訟；公眾有權旁聽立法機關討論與環(huán)境問題有關的會議、人民法院公開審理有關環(huán)境問題的案件，參與各級政府環(huán)境行政管理部門舉行的有關行政執(zhí)法公開聽證會等。

由于少數(shù)民族地區(qū)經濟相對落后，信息獲得渠道相對較少，因此要切實落實公眾參與管理制度，就必須切實提高公眾參與管理能力，使少數(shù)民族能夠正確并充分的行使其參與管理的權利。為此，政府必須充分重視少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)保教育，加大對少數(shù)民族的環(huán)保教育投入，包括人力、物力、財力，充分利用各種資源提高少數(shù)民族的參與能力，只有這樣才能最大程度上使少數(shù)民族的參與管理權利從應然狀態(tài)轉為實然狀態(tài)。因此，在進行生態(tài)文明建設的今天，國家應積極作為，主動采取有效措施來提高少數(shù)民族的參與能力，而不能只片面的突出公眾的環(huán)境意識低下，沒有主動參與的自覺。國家應建立健全相關法律制度，拓寬少數(shù)民族獲取相關信息的渠道，充分保障他們的知情權，只有在知情權得以實現(xiàn)的前提下，少數(shù)民族才能充分行使其參與權。同時國家要充分考量少數(shù)民族地區(qū)特殊情況，譬如交通不便、較為分散等，要實現(xiàn)環(huán)境信息的充分披露，實現(xiàn)少數(shù)民族參與方式的多樣化，以及要保障少數(shù)民族參與時間的合理性。只有這樣，才能切實提高少數(shù)民族的參與能力，從而實現(xiàn)決策的科學性。

（三）落實生態(tài)補償制度

長期以來，由于國家發(fā)展的需要，我國少數(shù)民族地區(qū)向發(fā)達地區(qū)輸出了大量的自然資源，但這也導致了少數(shù)民族地區(qū)脆弱的生態(tài)狀況不斷惡化。生態(tài)補償是指國家或社會主體之間約定對損害資源環(huán)境的行為向資源環(huán)境開發(fā)利用主體進行收費或向保護資源環(huán)境的主體提供利益補償性措施，并將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式，轉移到因資源環(huán)境開發(fā)利用或保護資源環(huán)境而自身利益受到損害的主體的過程。⑨《環(huán)境科學大辭典》，中國環(huán)境科學出版社2010年版，第997-1001頁。從以上生態(tài)補償?shù)母拍钪形覀儾浑y發(fā)現(xiàn)，生態(tài)補償?shù)淖谥际菫榱私鉀Q一定區(qū)域內環(huán)境利益的分配問題，避免利益分配不均，從而實現(xiàn)“實質平等”。生態(tài)補償?shù)母拍町a生已久，生態(tài)補償也在適時開展，但我國至今還沒有制定一部專門的生態(tài)補償法，對生態(tài)補償?shù)囊?guī)定多散見于環(huán)境保護相關法律法規(guī)中，在實踐中，由于沒有專門的法律規(guī)定，在對少數(shù)民族進行生態(tài)補償時，往往存在著利益主體、補償主體以及補償責任界定不清問題，生態(tài)補償?shù)墓δ茈y以奏效，這極不利于對少數(shù)民族利益的保護，少數(shù)民族環(huán)境權得不到切實的實現(xiàn)，因此我國應完善生態(tài)補償制度，制定專門的生態(tài)補償法，對相關的利益主體和責任主體進行明確。

具體而言，生態(tài)補償法的制定必須在以下兩個方面進行詳細規(guī)定：一是明確生態(tài)補償責任追究制度。生態(tài)補償責任追究制度的有效實施有利于提高決策合法性和科學性。生態(tài)補償往往要求國家的積極作為，因此當國家相關單位存在行政不作為、行政越權或濫用權力給生態(tài)環(huán)境造成不當破壞時，應該及時且嚴格的追究相關當事人的責任，只有對責任進行明確，才能有效促使相關負責人合法合理行政，切實保障相關當事人的合法權益。二是明確對政府生態(tài)補償工作的監(jiān)督管理制度。以監(jiān)督主體為劃分標準，生態(tài)補償工作的監(jiān)督分為內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。以監(jiān)督時間為劃分標準，分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。少數(shù)民族參與管理制度的建立健全有利于外部監(jiān)督的有效開展。內部監(jiān)督則必須明確中央政府和地方政府各自的生態(tài)補償責任,實現(xiàn)內部的合理有效監(jiān)督。為了實現(xiàn)對政府生態(tài)補償工作的切實有效監(jiān)督，那么必須重視事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，②游霞：《環(huán)境管理體制若干問題探討》，載《科技管理研究》2007年第10期?！吨腥A人民共和國刑法》第三百四十三條規(guī)定：“違反礦產資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經濟具有重要價值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦的，擅自開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，經責令停止開采后拒不停止開采，造成礦產資源破壞的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；造成礦產資源嚴重破壞的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！痹谠搭^和相關過程中予以有效規(guī)范，對那些不作為主體、越權主體、濫權主體進行責任追究。

（四）完善少數(shù)民族環(huán)境司法保障

構建少數(shù)民族環(huán)境訴訟法律援助制度，保障少數(shù)民族群眾的環(huán)境權。在我國的少數(shù)民族地區(qū)，由于經濟的相對落后以及相關資源的匱乏，環(huán)境訴訟的提起與進行存在諸多阻礙，因此建議修改《法律援助條例》，當少數(shù)民族提起環(huán)境訴訟時，包括環(huán)境私益訴訟和環(huán)境公益訴訟，只要原告提出需要法律援助的，法院都應當為其指定法律代理訴訟，這樣會極大提高少數(shù)民族提起環(huán)境訴訟的積極性，避免“有案難訴”尷尬困境，少數(shù)民族環(huán)境權從而得到切實有效地保護。同時應加強少數(shù)民族地區(qū)法庭建設。在少數(shù)民族地區(qū)強化法庭建設，應該結合少數(shù)民族地區(qū)的特殊情況以及少數(shù)民族發(fā)展的需要而開展工作，要根據(jù)地區(qū)實際情況調整法庭布局，根據(jù)需要在偏遠山區(qū)適量增加法庭的數(shù)量，調動他們用法律維權的積極性，這有利于少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護司法工作得到全面的開展，從而切實保障少數(shù)民族的環(huán)境權。同時少數(shù)民族地區(qū)的各級人民法院、人民檢察院要加強對生態(tài)破壞行為的打擊力度,及時審理生態(tài)補償中的民事、行政和刑事案件。對違反國家法律法規(guī),挪用、占用、貪污生態(tài)補償資金的單位和個人,要堅決依法追究其相應責任。①參見前引②，游霞文。

（五）構建少數(shù)民族環(huán)境權的系統(tǒng)法律保障制度

首先，在憲法中明確規(guī)定環(huán)境權，從根本法層面給予少數(shù)民族環(huán)境權支撐。我國現(xiàn)行憲法在第九條和第二十六條規(guī)定了保護環(huán)境的條款，但并未直接明確的規(guī)定環(huán)境權。憲法是母法、根本法，具有最高法律效力，環(huán)境權作為一項基本權利，是不可剝奪的人權，需要憲法賦予其應有的地位。只有明確了環(huán)境權在憲法上的地位,才能夠進一步派生出少數(shù)民族環(huán)境權，給予少數(shù)民族環(huán)境權根本性的保障。

其次，注重行政法對少數(shù)民族環(huán)境權的保障。具體而言，可以從行政立法、行政執(zhí)法、行政訴訟、行政補償這四方面進行完善。為了更好地保護少數(shù)民族環(huán)境權，有必要進行相應的行政立法；同時隊行政執(zhí)法進行嚴格監(jiān)督以及進行相應追責，完善配套的行政訴訟制度和行政補償制度。

再次，加強刑法對少數(shù)民族環(huán)境權的保障。我國《刑法》對采礦違法行為進行了強有力的制裁。②我國少數(shù)民族地區(qū)大多礦產資源豐富，是國家主要的開礦區(qū)域，因此對侵害少數(shù)民族環(huán)境權的行為應嚴格按照刑法相關規(guī)定進行處理，切實維護少數(shù)民族的合法權益。

最后，借助民法對少數(shù)民族環(huán)境權的保障。我國民法沒有規(guī)定環(huán)境權，但可借助民法對少數(shù)民族環(huán)境權進行保護。相鄰權是民法所規(guī)定的一項重要權利，相鄰權包括環(huán)境保護相鄰權。環(huán)境保護相鄰權要求相鄰主體必須采取有效措施來防止對對方環(huán)境的不當侵害，充分但要合理地使用共同的環(huán)境資源。當自身的環(huán)境權益受到不當侵害時，可以尋求相應的救濟，因此民法對少數(shù)民族環(huán)境權進行了間接保護，少數(shù)民族環(huán)境權的切實保障需要民法的相關規(guī)定的進一步完善。

結語

法律是一種“地方性知識”，③吉爾茲在《地方性知識：從比較的觀點看事實和法律》一文中明確地將法律和地方性知識相等同，在對三個特定地方的不同的法律認識進行比較分析的基礎上，進一步提出了各種法律傳統(tǒng)或傳統(tǒng)框架的多元化趨向。參見[美]吉爾茲：《地方性知識——闡釋人類學論文集》，王海龍等譯，中央編譯出版社2000年版，第222頁。除了受到地區(qū)、時間和階級等因素影響之外，還受到主體類型的影響。因此，普通環(huán)境權針對不同的主體在不同的區(qū)域具有不同的內容，應該對普通環(huán)境權做具體化分析。少數(shù)民族環(huán)境權是基于少數(shù)民族地區(qū)特殊環(huán)境特征而具有了特定內涵和外延的一種環(huán)境權，是環(huán)境權的一項重要內容。少數(shù)民族環(huán)境權的切實保障關系到少數(shù)民族地區(qū)經濟的可持續(xù)發(fā)展，也關系到民族地區(qū)未來的環(huán)境狀況，甚至對國家的整體發(fā)展也會產生重大的影響。我們應當明確少數(shù)民族環(huán)境權特殊主體的身份，賦予少數(shù)民族環(huán)境權特殊的內涵與外延，在尊重少數(shù)民族民族文化和風俗習慣的基礎上，充分調動其參與環(huán)境管理的積極性，引導少數(shù)民族更積極的享有環(huán)境權利，承擔環(huán)境義務，同時建立健全相關法律制度，從法律上賦予其正當性與合法性。只有這樣，少數(shù)民族人民的環(huán)境權益才能得到切實保障，實現(xiàn)真正意義上的環(huán)境正義，從而實現(xiàn)少數(shù)民族環(huán)境權從“應然權利”轉變?yōu)椤胺ǘ嗬薄皩嵢粰嗬薄?/p>

（責任編輯：劉長興）

*張震，西南政法大學教授，法學博士，日本早稻田大學訪問學者；廖加川，西南政法大學行政法學院碩士研究生。