謝獻強，鐘又紅，楊斯導，李 溯，陳 浩

（1.廣東省航空護林站（廣東省林火衛(wèi)星監(jiān)測中心），廣東 廣州 510173；2.廣東省林業(yè)廳森林防火辦公室 ，廣東 廣州 510173；3.廣東省森林資源管理總站，廣東 廣州 510173）

建立健全森林防火命令發(fā)布機制的探討

謝獻強1，鐘又紅2，楊斯導3，李 溯1，陳 浩1

（1.廣東省航空護林站（廣東省林火衛(wèi)星監(jiān)測中心），廣東 廣州 510173；2.廣東省林業(yè)廳森林防火辦公室 ，廣東 廣州 510173；3.廣東省森林資源管理總站，廣東 廣州 510173）

闡述了發(fā)布森林防火命令的意義和依據?？偨Y分析了當前發(fā)布森林防火命令中存在的問題，并從規(guī)范發(fā)布主體、科學劃定發(fā)布命令的時間和禁止用火期限、規(guī)范森林防火命令的內容、建立健全發(fā)布流程、建立完善多種傳播手段、建立健全預警響應制度以及森林防火命令發(fā)布后，嚴格落實相關措施等方面探討了如何建立健全森林防火命令發(fā)布機制，皆在為同行們提供參考借鑒。

森林防火；命令；發(fā)布機制

1 前言

黨的十八大從實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展和為全球生態(tài)安全做貢獻的戰(zhàn)略高度，首次對建設生態(tài)文明作了全面部署，形成了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，并將建設生態(tài)文明作為黨的執(zhí)政綱領寫入了黨章[1]。建設生態(tài)文明的本質要求之一就是加強生態(tài)建設，維護生態(tài)安全，實現(xiàn)生態(tài)良好。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，保護森林資源安全，關系到人類的生存和發(fā)展，關系到國家現(xiàn)代化建設方向和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。森林火災是當今世界發(fā)生面廣、危害性大、處置救助困難的自然災害，它不僅燒毀森林資源，而且危害國家生態(tài)安全，直接威脅人類生存環(huán)境。森林防火工作作為林業(yè)建設的重要組成部分，擔負著保護森林資源，維護生態(tài)安全，鞏固造林綠化成果的重任[2]。

經過多年的實踐，我國的森林防火工作取得了長遠的發(fā)展，體制機制已經相對健全，相關技術也有了很大的進步，但是，我們的森林防火工作還需要在實踐中不斷總結和探索。我們要以科學發(fā)展觀為指導，在深刻學習“五位一體”中國特色社會主義布局的基礎上，踐行生態(tài)文明，不斷創(chuàng)新防火機制，加強人員培訓和森林監(jiān)管機制[1]。近年來，受全球氣候變暖的影響，高溫、干旱、大風等極端天氣明顯增多，森林火險居高不下；加上隨著我國森林面積的增大，林內可燃物劇增，森林防火任務日益繁重，森林防火形勢嚴峻。發(fā)布森林防火命令，是縣級以上地方人民政府根據火險形勢和火源管制任務，采取的最高級別的行政管制手段[3]，對做好森林防火工作發(fā)揮著重要的作用。本文總結分析了發(fā)布森林防火命令中存在的問題，對建立健全森林防火命令發(fā)布機制進行了探討，皆在為同行們提供參考借鑒。

2 發(fā)布森林防火命令的依據

2008年11月19日國務院常務會議修訂通過，并于2009年1月1日起實施的《森林防火條例》第28條規(guī)定：“森林防火期內，預報有高溫、干旱、大風等高火險天氣的，縣級以上地方人民政府應當劃定森林高火險區(qū)，規(guī)定森林高火險期。必要時，縣級以上地方人民政府可以根據需要發(fā)布命令，嚴禁一切野外用火；對可能引起森林火災的居民生活用火應當嚴格管理”。另外，國務院辦公廳《關于進一步加強森林防火工作的通知》（國辦發(fā)〔2004〕33號）規(guī)定：“在防火期內，地方政府要適時發(fā)布禁火令，重點林區(qū)遇五級高火險天氣，一律停止野外生產、生活用火”。

3 當前發(fā)布森林防火命令中存在的問題

近年來，我國一些地方在森林高火險期相繼發(fā)布森林防火命令，禁止一切野外用火，大幅度減少了野外火源，有效地減少了森林火災的發(fā)生，有效地遏制了森林高火險天氣下森林火災多發(fā)、爆發(fā)的態(tài)勢，有效地減少了重大、特別重大森林火災的發(fā)生，確保了我國森林火災受害率控制在1‰以內，對做好森林防火工作發(fā)揮著重要的作用。但是，一些地方在發(fā)布森林防火命令時，存在一些不健全、不完善的問題。

3.1 發(fā)布的主體不夠規(guī)范

發(fā)布森林防火命令時，一些地方以當地森林防火指揮部的名義發(fā)布；一些地方以林業(yè)主管部門的名義發(fā)布；一些地方則由林業(yè)主管部門、公安局、城管局等部門聯(lián)合發(fā)布。

3.2 發(fā)布命令的時間或禁火期限不夠科學

在發(fā)布森林防火命令的時間上不科學，有的地方在沒有出現(xiàn)高溫、干旱、大風等高火險天氣或舉辦大型活動等前提下發(fā)布森林防火命令，禁止一切野外用火。一些地方發(fā)布的森林防火命令中，禁止野外用火的期限過長，比如，有的地方禁止用火期限為整個防火期。禁止用火期限過長，雖然能在一定程度上減少森林火災發(fā)生，但是嚴重影響了當地人民正常的生活秩序和林區(qū)的生產建設秩序[4]。

3.3 命令中禁止用火的范圍過大

一些地方發(fā)布的森林防火命令，全省（區(qū)、市）或全市（州）范圍內禁止一切野外用火，沒有考慮各縣（市、區(qū)、旗）的氣候差異，禁止用火的范圍過大。有的地方發(fā)布的森林防火命令中，禁止野外用火的范圍為距離林緣5000 m，范圍也過大。

3.4 傳播的手段不夠多

有的地方傳播森林防火命令的手段主要是廣播、電視、報刊、網絡和在墻上進行張貼等，發(fā)布的渠道不多；特別是針對廣大農村、農戶的傳播手段不多，不能及時、有效地將森林防火命令傳播到農村、農戶。

3.5 申請發(fā)布的流程不夠簡化

一些地方申請發(fā)布森林防火命令的流程不夠簡化。如一些地方林業(yè)主管部門將草擬的森林防火命令稿件送政府審批時，政府辦將稿件送法制、公安等相關部門審核加意見。稿件送到相關部門后，每個部門按程序走流程審核。各相關部門在審核環(huán)節(jié)花的時間較長，一定程度上影響了發(fā)布森林防火命令的時效性。

3.6 命令的內容缺乏強制性和約束力

一些地方發(fā)布的森林防火命令內容講的是關于森林防火工作面上的工作內容，是針對下級政府、下級林業(yè)部門或森林防火指揮部成員單位提的工作要求，內容多、篇幅長，沒有做到簡明扼要和便于記憶、便于執(zhí)行；而缺少針對林區(qū)廣大農民、林農等用火者的內容，森林防火命令的內容缺乏強制性和約束力。

3.7 配套的制度不夠健全完善

一些地方沒有制定發(fā)布森林防火命令的制度，包括發(fā)布的權限、發(fā)布依據、發(fā)布申請、審批、傳播、跟蹤監(jiān)管等內容的制度。一些地方森林火險預警響應制度不夠健全，沒有制定《森林火險預警與響應工作實施細則》。

3.8 落實命令的措施不夠到位

一些地方發(fā)布森林防火命令后，落實命令的措施不夠到位，影響了命令的權威性。如一些地方在森林防火命令中規(guī)定，對違反命令擅自用火的，要進行行政處罰，甚至拘留等。但是，發(fā)布森林防火命令后，一些地方因巡邏執(zhí)法跟不上，一些林地、林木經營單位或個人野外用火后，得不到懲處，影響了發(fā)布森林防火命令的效果。

4 建立健全森林防火命令發(fā)布機制的探討

4.1 規(guī)范發(fā)布主體

根據《森林防火條例》第28條的規(guī)定，發(fā)布森林防火命令的主體只能是縣級以上地方人民政府，各級森林防火指揮部，或林業(yè)主管部門，或其他部門，或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府都不是發(fā)布森林防火命令的主體。

4.2 科學劃定發(fā)布命令的時間和禁止用火期限

一些地方進入森林防火期就由當地政府發(fā)布森林防火命令，禁止一切野外用火。禁止用火期限過長，一方面，因森林防火期也是林業(yè)生產和農業(yè)耕種的最佳季節(jié)，禁止用火影響了正常的農事、林事生產，導致農民積怨多；另一方面，長期高強度的嚴管工作使防火管理人員容易麻痹大意，引起管理上的疏漏而引發(fā)火災，長期的高度緊張得不到休息，使森林消防隊員、護林員等疲憊不堪，一旦發(fā)生火情不能很好地發(fā)揮作用[4]。因此，發(fā)布森林防火命令要科學、謹慎。要科學制定發(fā)布森林防火命令的條件和禁止用火期限。如預報有高溫、干旱、大風等高火險天氣，發(fā)布橙色或紅色森林火險預警信號，或者是森林防火期當地舉辦重要活動期間，如奧運會、亞運會、G20峰會等。

4.3 規(guī)范森林防火命令的內容

發(fā)布森林防火命令作為最高級別的行政管制手段，只有準確及時發(fā)布才能很好地體現(xiàn)命令的權威性。森林防火命令需包含禁止用火的期限、禁止用火的范圍、禁止行為、報警電話、法律責任等方面的內容，要注意內容的完整性和強制性。森林防火命令的內容語言要準確，突出重點，通俗易懂。

4.4 建立健全發(fā)布流程

森林防火命令發(fā)布流程包括命令的起草、發(fā)布申請、發(fā)布審批、發(fā)布管理等。當持續(xù)出現(xiàn)高森林火險天氣，并預報未來一段時間還將持續(xù)高森林火險天氣，林業(yè)主管部門申請發(fā)布森林防火命令時，要簡化審批環(huán)節(jié)，建立快速發(fā)布的“綠色通道”，提高發(fā)布森林防火命令的時效性。在日常工作中，森林防火指揮機構或林業(yè)主管部門提前起草好森林防火命令的范本稿件，經法制、公安等相關部門審核會簽后送政府辦審批。當需要發(fā)布森林防火命令時，直接套用經政府辦審批的森林防火命令范本；同時，逐步實現(xiàn)“扁平化”審批流程，減少各相關部門審核時間。申請發(fā)布森林防火命令時，要附上申請報告、森林防火命令稿件、前期森林火險等級情況和經氣象部門會商的未來一段時間森林火險預報情況等。政府辦收到森林防火命令發(fā)布申請時，按照規(guī)定程序呈批。申請發(fā)布的森林防火命令經審批后，森林防火指揮機構或林業(yè)主管部門要密切跟蹤、及時了解落實森林防火命令的情況。

4.5 建立完善多種傳播手段

一是通過廣播、電視、報紙、互聯(lián)網等媒體和微博、微信、QQ彈窗、電子顯示屏、高音喇叭、農村應急廣播等傳播報道森林防火命令，確保森林防火命令快速傳遞給社會公眾。二是在村口、森林公園門口、森林景區(qū)門口、集市和林區(qū)人員活動頻繁密集場所等顯要位置張貼森林防火命令。三是針對偏遠農村、山區(qū)，要充分發(fā)揮鎮(zhèn)村干部、林業(yè)員、護林員、森林消防隊員等的作用，采取鳴鑼吹哨、走街串巷、進村入戶、派發(fā)宣傳單等傳統(tǒng)方式傳播森林防火命令，確保森林防火命令傳播全覆蓋。

4.6 建立健全預警響應制度

4.6.1 準確預警

林業(yè)部門和氣象部門要進一步加強森林火險預警監(jiān)測的技術合作和信息溝通，做好森林火險等級的預測預報工作，不斷提高森林火險預測預報的準確性和科學性。

4.6.2 快速發(fā)布預警信息

要利用廣播、電視、報刊、互聯(lián)網、微博、微信、手機短信、電子顯示屏、派發(fā)宣傳單、彩旗等各種方式，快速發(fā)布預警信息，提高預警信息的覆蓋面和時效性[2]。

4.6.3 科學響應

發(fā)布森林火險預警信號后，要根據森林火險預警狀態(tài)，啟動相應的預警響應，做到因險施策，分級響應，科學應對，分崗落實，合理安排部署森林火災預防和撲救準備工作。

4.7 嚴格落實相關措施

4.7.1 嚴格落實預警響應措施

發(fā)布森林防火命令后，當地人民政府、森林防火指揮部要針對森林火險預警級別，確定啟動對應級別的預警響應預案。從政府、森林防火指揮部成員單位、林業(yè)部門到森林經營單位或個人，從負責森林防火工作的有關領導到工作人員，必須嚴格履行工作責任，嚴格落實相應的響應措施[5]。同時，要做好相關的支持保障工作，如做好隊伍（包括巡邏隊伍、公安執(zhí)法隊伍、森林消防隊伍等）、裝備（包括巡邏和執(zhí)法車輛、執(zhí)法裝備、森林消防隊伍個人防護裝備等）、資金（包括加密巡邏的燃料費、執(zhí)法隊伍辦案經費、檢查督導工作經費等）、物資（主要是撲救森林火災的應急物資）等應急準備。

4.7.2 嚴格檢查監(jiān)督

建立健全落實森林防火命令相關措施的監(jiān)督管理制度，把各級有關部門、有關責任單位、有關工作人員落實森林防火命令相關措施的情況，列為森林防火工作檢查、監(jiān)督和明察暗訪的重點內容，促進森林防火命令各項措施全面落實到位。

4.7.3 嚴格追究責任

對未按規(guī)定落實森林防火命令相關措施的，或未嚴格執(zhí)行森林火險預警響應行動的，由當地人民政府或森林防火指揮部督促整改。對火災隱患不整改、防火責任不落實等失職、瀆職行為，并造成重大損失或重大傷亡的，依法依規(guī)嚴肅追究有關責任人的責任。

5 結論與討論

本文總結分析了發(fā)布森林防火命令中存在的問題，對建立健全森林防火命令發(fā)布機制進行了探討。下一步，關鍵要抓緊出臺或修改完善相關規(guī)章制度，并嚴格抓好落實，才能有效減少森林火災發(fā)生，為保護森林資源和國土生態(tài)安全，建設生態(tài)文明做出積極貢獻。

[1]郭靜靜.加強森林防火工作 推進生態(tài)文明建設.第三屆中國林業(yè)學術大會森林防火分會場論文集[C].北京：中國林學會森林消防專業(yè)委員會，2013.

[2]謝獻強.構建廣東森林防火長效機制探析[J].森林防火，2014，（1）：3-7

[3]國家森林防火指揮部，國家林業(yè)局.《森林防火條例》解讀[M].北京：中國林業(yè)出版社，2010.

[4]蔣岳新.加強森林火險預警提高森林火災綜合防控能力[J].國家林業(yè)局管理干部學院學報，2010，（1）:13-16.

[5]孫景花，方海濱，章 林，等.吉林省森林火險預警體系建設現(xiàn)狀與對策[J].吉林林業(yè)科技，2013，（4）：39-41.

（責任編輯：韓煥金）

S762.3

A

2016-12-30