林 平，彭徐劍，鄭懷兵，趙文清

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210023）

淺談森林防火法治體系建設(shè)

林 平，彭徐劍，鄭懷兵，趙文清

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210023）

對我國森林防火法治體系內(nèi)涵及其建設(shè)現(xiàn)狀進行深入剖析，針對森林防火法治體系建設(shè)、高素質(zhì)執(zhí)法人才培養(yǎng)、行政執(zhí)法行為規(guī)范、普法和法制研究工作開展、森林防火行政執(zhí)法監(jiān)督等方面提出對策和建議。

森林防火；法治體系；執(zhí)法監(jiān)督；火源管理

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。認真貫徹黨的十八屆四中全會精神，實行依法治火，把森林火災(zāi)的預(yù)防、撲救，以及災(zāi)后處置等活動納入法治軌道，是深化林業(yè)管理制度改革，建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容，也是完成新時期建立系統(tǒng)完整生態(tài)文明制度體系的重要保障。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，首度將“美麗中國”寫入“十三五”規(guī)劃，狠抓森林防火，保護森林資源是生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。2016年5月以來，受全球增溫氣候背景和厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，加拿大、俄羅斯、美國等相繼發(fā)生重大森林火災(zāi)，不得不引起我國的高度重視。深入開展依法治火工作，加強森林防火法治體系建設(shè)勢在必行。

1 森林防火法治體系內(nèi)涵

森林防火法治體系建設(shè)要堅持依法治火原則。依法治火就是依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范治理森林火災(zāi)。在森林防火法律體系中，《消防法》《森林法》是《森林防火條例》（以下簡稱《條例》）法律來源，《條例》是依法治火的基本法律依據(jù)，有關(guān)森林防火的地方性法規(guī)、規(guī)章和單行條例是依法治火的主要依據(jù)。依法治火的核心是立法要準、執(zhí)法要嚴。

森林防火法治體系的“法”包括《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《森林法》《條例》《國家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》和其他法律中涉及消防工作的有關(guān)內(nèi)容；國務(wù)院制定的有關(guān)消防工作的行政法規(guī)（例如《條例》），各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會和省會城市、自治區(qū)首府、經(jīng)濟特區(qū)所在地以及經(jīng)國務(wù)院批準的具有立法權(quán)的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的有關(guān)消防工作的地方法規(guī)；有關(guān)部門制定的有關(guān)消防工作的部門規(guī)章，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準的具有立法權(quán)的人民政府制定的規(guī)章；國家工程建設(shè)相關(guān)的消防技術(shù)標準、規(guī)范及其他強制性、指導(dǎo)性消防技術(shù)標準（技術(shù)法規(guī)）等。

2 我國森林防火法治體系現(xiàn)狀

黨的十八屆四中全會以來，森林防火法制建設(shè)成效顯著。初步形成了以《條例》為核心，其他法規(guī)規(guī)章相配套的森林防火法律體系，森林防火工作基本做到了有法可依、有章可循。森林防火行政執(zhí)法體系和隊伍建設(shè)初具規(guī)模，森林防火行政執(zhí)法行為逐漸規(guī)范，依法查處了各種因森林火災(zāi)破壞森林資源的違法行為。森林防火行政執(zhí)法監(jiān)督機制初步形成，森林防火行政執(zhí)法整體水平明顯提高。森林防火普法宣傳取得明顯成效，社會公眾森林防火法制觀念不斷增強。森林防火法制建設(shè)在林火管理各項日常工作中發(fā)揮了積極的促進和保障作用。

當前，在森林問題國際化和生態(tài)問題全球化的大趨勢下，我國已參與制定并加入了多個國際公約，承擔著履約國責(zé)任和義務(wù)。面對新形勢，森林防火法制建設(shè)的現(xiàn)狀相對滯后，主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行的《條例》實施還不到位，并未充分發(fā)揮《條例》的作用，束縛了森林防火工作的改革與發(fā)展；關(guān)于森林防火區(qū)、森林防火期、森林高火險區(qū)的確定和發(fā)布，絕大部分?。ㄊ?、區(qū)）缺乏標準；森林火災(zāi)刑事案件查處尚需建立森林防火管理部門與森林公安部門的快速反應(yīng)聯(lián)動機制；森林防火責(zé)任制、隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障等方面存在較多問題，如地方行政首長負責(zé)制如何深化發(fā)展，如何與黨政同責(zé)相結(jié)合，如何對地方政府森林防火責(zé)任進行考核，森林防火管理人員、森林消防專業(yè)隊員編制性質(zhì)不統(tǒng)一，森林防火經(jīng)費保障欠發(fā)達地區(qū)不到位，且未能制定經(jīng)費保障標準等；一些與法律法規(guī)配套的規(guī)章和制度尚未及時出臺；行政執(zhí)法不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的法律文書及統(tǒng)計制度，未能與《治安管理處罰法》《消防法》有機銜接，缺乏有效監(jiān)督機制，執(zhí)法體制不順，有些地方還存在著以罰代刑、忽視辦案程序、濫用職權(quán)、執(zhí)法犯法等現(xiàn)象。隨著國家法制化進程的加快，全面推進依法治火必須與時俱進。要以科學(xué)的發(fā)展觀建設(shè)法治防火，自覺運用法律手段調(diào)整各方面的利益關(guān)系，依法規(guī)范森林防火行政行為。努力創(chuàng)造一個透明、統(tǒng)一、公正、非歧視的法律環(huán)境，已成為實現(xiàn)森林防火管理部門職能轉(zhuǎn)變的根本途徑和保障林業(yè)持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的重大戰(zhàn)略性任務(wù)。

3 新時期森林防火法治體系建設(shè)舉措

3.1 加快森林防火地方立法進度，健全森林防火法治體系

3.1.1 明確森林防火責(zé)任核心地位，完善政府森林防火問責(zé)機制

明確確立“統(tǒng)一管理，分工負責(zé)”的原則，按照“權(quán)責(zé)對等，有權(quán)必有責(zé)”的思路，可以考慮設(shè)立跨行政區(qū)域的森林防火監(jiān)督機構(gòu)。在實施地方人民政府行政首長負責(zé)制的形勢下，要強化政府森林防火工作質(zhì)量問責(zé)機制，將森林防火的職權(quán)直接委任給各級政府及其主要負責(zé)人，強化各級政府作為森林防火第一責(zé)任人的責(zé)任和義務(wù)。建立森林防火工作質(zhì)量綜合考核制度，完善對地方政府及政府官員的考核體系。

3.1.2 建立高效森林防火管理體制，實施嚴格的火源管理制度

要把重點放在制定以預(yù)防林火和森林資源保護為目的的監(jiān)督管理制度，實行嚴格的火源管理制度。

1）明確規(guī)定野外用火審批制度，對野外火源實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

2）完善野外用火監(jiān)察制度，健全縣級監(jiān)察、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級監(jiān)管、村級負責(zé)的野外火源監(jiān)管體制，保障獨立進行火源監(jiān)管，配合行政執(zhí)法。

3）建立生態(tài)紅線制度，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，發(fā)揮森林防火功能，保障生態(tài)環(huán)境。

4）設(shè)立集中野外用火期，政府匹配相關(guān)技術(shù)人員，積極組織廣大林農(nóng)有計劃、有防范地投工投勞集中燒除林緣農(nóng)田邊可燃物，從源頭上消除可燃物隱患。

5）將森林防火工作的重點落實在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等防火一線，推行聯(lián)保制度，如吉林、黑龍江大興安嶺、江西上饒等地推行的十戶聯(lián)保制度，即以十戶農(nóng)民為一組，十戶以下的自然村以自然村為一組，組成聯(lián)保組，實行聯(lián)保，共同遵守森林防火相關(guān)公約，開展森林消防知識的宣傳普及，查找整改森林火災(zāi)隱患，搞好火源管理，從而引導(dǎo)村民之間互相監(jiān)督、互相幫助、互相提醒，共同做好森林防火工作。

3.1.3 將市場機制引入森林防火立法，建立森林防火經(jīng)濟法體系

利用市場機制激勵進入林區(qū)的企、事業(yè)單位樹立森林防火意識，如江西省將林區(qū)旅游景點門票收入按照一定比例用于森林防火，減輕森林防火經(jīng)費壓力。研究制定森林防火經(jīng)費和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準，落實地方政府的經(jīng)費保障責(zé)任。進一步完善森林防火經(jīng)費保障機制，在確保將森林防火經(jīng)費納入各級財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地工作實際，逐年確定森林防火經(jīng)費增長比例，規(guī)范經(jīng)費的申報、審批、劃撥、監(jiān)管等程序，并在年度財政預(yù)算中將火源管理人員開支、宣傳教育經(jīng)費、燃油補貼、設(shè)施建設(shè)、設(shè)備購置資金及鄉(xiāng)村協(xié)管人員補貼等納入公共財政預(yù)算。同時，應(yīng)將森林防火經(jīng)費的保障情況列入各級政府森林防火考核目標，對保障到位、增幅較大的地方予以加分。

3.1.4 加強技術(shù)法規(guī)（包括標準、規(guī)范和規(guī)程）的制定工作

依法全面追究森林火災(zāi)案件中的行為人責(zé)任。例如，制定責(zé)任追究制、森林防火行政首長負責(zé)制的標準和森林防火督導(dǎo)暫行辦法等。技術(shù)法規(guī)應(yīng)該涵蓋森林防火工作的全過程，主要包括行政首長負責(zé)制情況、日常工作管理情況、基本建設(shè)和規(guī)劃情況、物資儲備情況、經(jīng)費落實情況、隊伍建設(shè)情況、隱患排查情況、宣傳教育情況、預(yù)警響應(yīng)情況、火源管控情況、火災(zāi)撲救情況、災(zāi)后處置情況和責(zé)任追究情況等。

3.2 培養(yǎng)高素質(zhì)執(zhí)法人才，規(guī)范行政執(zhí)法行為

3.2.1 建設(shè)高素質(zhì)的依法治火專門隊伍

全面推進依法治火，必須造就一支權(quán)威、高效、規(guī)范、廉潔的森林防火行政執(zhí)法隊伍。牢固樹立執(zhí)法為民觀念，弘揚愛崗敬業(yè)精神，加強森林防火行政執(zhí)法人員的思想政治、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)教育。強化對森林防火行政執(zhí)法人員的管理和監(jiān)督，嚴肅紀律，堅決糾正在執(zhí)法中以權(quán)謀私、貪贓枉法、濫用職權(quán)等違法行為，樹立森林防火行政執(zhí)法隊伍的良好形象。

3.2.2 創(chuàng)新森林消防人才的培養(yǎng)機制，建立森林消防專業(yè)畢業(yè)生進入森林防火工作單位的就業(yè)通道

對新錄用的森林防火行政執(zhí)法人員，必須堅持公開、公平、競爭的原則，公開招考，擇優(yōu)錄用。建立森林防火行政執(zhí)法人員激勵機制，實行競爭上崗、績效考核、定期培訓(xùn)、末位調(diào)整制度，實現(xiàn)森林防火行政執(zhí)法隊伍動態(tài)管理。

3.2.3 加強依法治火法律專家?guī)旖ㄔO(shè)

加強依法治火法律專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，構(gòu)建防火專家和防火執(zhí)法部門雙向交流機制。

3.2.4 整體推進森林防火行政執(zhí)法工作

森林防火行政主管部門依法管轄的森林防火行政案件應(yīng)當及時查處，不得推諉和不作為，實行森林防火行政執(zhí)法責(zé)任制、評議考核制和錯案責(zé)任追究制。高度重視公眾舉報的森林火災(zāi)案件，對舉報線索認真調(diào)查核實，并向舉報人反饋處理結(jié)果。嚴禁以罰代刑，對涉嫌刑事犯罪的應(yīng)當主動移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任，嚴禁以補貼執(zhí)法經(jīng)費、發(fā)放集體福利等為由亂罰款、亂收費。加強森林防火行政執(zhí)法保障機制建設(shè)，將執(zhí)法經(jīng)費納入各級政府財政預(yù)算和重點工程資金使用范圍，確保執(zhí)法機構(gòu)有穩(wěn)定的經(jīng)費來源，保障執(zhí)法公正。

3.3 加強森林防火普法和法制研究工作

3.3.1 深入開展森林防火普法宣傳教育活動

實行普及森林防火法律法規(guī)知識與加強全民生態(tài)道德教育相結(jié)合、樹立法律意識和樹立生態(tài)意識相結(jié)合，采取各種有效形式，盡快建立起內(nèi)外結(jié)合、上下互動、運作有序的森林防火普法體系，全方位加強森林防火法律法規(guī)宣傳教育活動。制定森林防火普法規(guī)劃和年度實施計劃，并認真組織實施。實行林業(yè)普法工作責(zé)任制，保障林業(yè)普法工作經(jīng)費。

3.3.2 積極開展森林防火法制理論研究

森林防火行政主管部門應(yīng)當組織開展森林防火立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督和普法等森林防火法制理論研究。重視林業(yè)及森林防火法制人才的培養(yǎng)和使用，以人才帶動森林防火法律法規(guī)制度創(chuàng)新、執(zhí)法機制創(chuàng)新和依法治火工作的理論創(chuàng)新。

3.4 拓寬監(jiān)督渠道，強化森林防火行政執(zhí)法監(jiān)督

3.4.1 加大森林防火行政執(zhí)法監(jiān)督力度

強化森林防火行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督，建立投訴舉報、內(nèi)部通報、警示戒勉等內(nèi)部監(jiān)督制度；開展森林防火行政執(zhí)法層級監(jiān)督，建立執(zhí)法檢查、重大案件督查等層級監(jiān)督制度，積極探索層級監(jiān)督的新方式，及時糾正和處理各種違法或者不當?shù)纳址阑鹦姓?zhí)法行為。

3.4.2 自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督

各級森林防火行政主管部門應(yīng)當自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督，對人大及其常委會組織進行的森林防火法律法規(guī)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當認真整改、及時糾正；自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督，虛心聽取并采納其對森林防火工作的意見和建議。

3.4.3 自覺接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對森林防火行政機關(guān)實施的司法監(jiān)督

制定森林防火行政案件應(yīng)訴管理辦法，明確法制工作機構(gòu)與其他業(yè)務(wù)主管機構(gòu)在辦理應(yīng)訴工作中的職責(zé)分工，完善森林防火行政案件應(yīng)訴程序。對人民法院受理的森林防火行政案件，森林防火行政主管部門法制工作機構(gòu)應(yīng)當做好協(xié)調(diào)工作，有關(guān)業(yè)務(wù)主管機構(gòu)應(yīng)當積極認真做好應(yīng)訴、出庭、答辯工作。對人民法院依法做出的生效的行政判決和裁定，森林防火行政主管部門應(yīng)當自覺履行。

3.4.4 自覺接受社會監(jiān)督和專門監(jiān)督

各級森林防火行政主管部門應(yīng)當積極創(chuàng)造條件、拓寬渠道，完善公民、法人和其他組織對森林防火行政行為實施監(jiān)督的機制。對新聞媒體反映的森林防火行政執(zhí)法問題應(yīng)當認真調(diào)查、核實，依法及時處理并反饋情況。自覺接受監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督檢查，積極配合監(jiān)察、審計機關(guān)查處森林防火行政主管部門及其工作人員的違規(guī)違紀行為。

（責(zé)任編輯：陳小華）

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2016-12-07