何應(yīng)清

違法建設(shè)是城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展中的一大頑疾，全國各地因控違拆違導(dǎo)致的群體性事件屢有發(fā)生，各級規(guī)劃執(zhí)法部門大多面臨“屢拆屢建、屢建屢拆”的尷尬局面。因此，系統(tǒng)梳理違法建設(shè)的成因并有針對性地制定切實可行的對策，成為各級執(zhí)法部門的當(dāng)務(wù)之急。

一、九項措施贏得一個轉(zhuǎn)折，依法處理各類違法建設(shè)成效明顯

近年來，四川省樂山市始終堅持“以拆為主”和“能拆盡拆”的總體原則，以“宣傳教育先行、和諧拆違為主、依法強拆為輔”為指導(dǎo)思想，對在征地拆遷過程中因各種原因遺留的違法建設(shè)問題及時介入，按照法定程序依法予以強制拆除。2009年以來，全市共拆除各類違法建設(shè)80萬余平方米，為政府節(jié)約直接征地拆遷成本高達8億元，有效保障了各類重點項目建設(shè)的順利推進，實現(xiàn)了將各類新增違法建設(shè)控制在萌芽狀態(tài)的總體目標(biāo)。2009年以來，受國土部門委托，代管征而未用的國有儲備土地，城管部門安排專人專項監(jiān)管，定期巡查，確保了國有儲備土地不產(chǎn)生新增違法建設(shè)、不栽種植物、不從事經(jīng)營活動，政府部門不再給予國有儲備土地二次補償。

在拆遷工作中，樂山市城管部門的主要做法一是以摸清家底為前提，對房屋的基本情況進行普查，建立“一戶一檔”基礎(chǔ)資料，對各類建（構(gòu)）筑物進行“影像、照片、平面圖”三鎖定，做到家底清、情況明，凡有新增及時比對，依法查處。二是以強化宣傳為基礎(chǔ)，組織城管人員，動員社會力量，采取發(fā)放宣傳材料、張貼標(biāo)語、懸掛橫幅、播放宣傳片等形式送法上門。同時，注重加強與媒體的溝通聯(lián)系，通過新聞訪談、以案說法等形式，廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)，及時曝光違法建設(shè)。三是對重點建設(shè)區(qū)域，組織村組干部和村民，集中學(xué)習(xí)重點培訓(xùn)，通過廣泛的宣傳動員工作，形成了群防群治的局面和良好的輿論氛圍。四是以落實責(zé)任為根本。執(zhí)法關(guān)鍵在責(zé)任落實，重點在執(zhí)行到位，根本在較真碰硬。城管部門嚴格落實片區(qū)責(zé)任制和日巡查制，實行網(wǎng)格化區(qū)域管理，明確責(zé)任區(qū)域，并設(shè)專人檢查執(zhí)法人員填寫的日巡查工作日志。五是以部門聯(lián)動為保障，形成了城管、住建、國土、公安、工商等相關(guān)部門規(guī)劃執(zhí)法的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，明確各相關(guān)部門處理違法建設(shè)的職能職責(zé)，形成工作合力。六是堅持“市區(qū)一體、重心下移”的工作體制。樂山市城管局屬地執(zhí)法大隊是按照行政區(qū)域設(shè)置的。大隊長均在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兼任副書記，使城管工作有利于同屬地政府和村組（社區(qū)）工作協(xié)調(diào)配合，有利于形成共識，化解矛盾，共同做好控違拆違工作。七是以建立機制為動力。樂山市城管局建立了《中心城區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃信息員制度》，每個村選聘一名責(zé)任心強的同志擔(dān)任村鎮(zhèn)規(guī)劃信息員，及時向城管部門提供違法建設(shè)的動態(tài)情況和信息。城管部門對信息員每人每月發(fā)放100元的通訊補助，由此較好地調(diào)動了村鎮(zhèn)規(guī)劃信息員的積極性，一定程度上彌補了節(jié)假日執(zhí)法監(jiān)察的空白；建立違法建設(shè)有獎舉報制度，對主動舉報違法建設(shè)的個人給予每件每次200元的獎勵，較好地調(diào)動了全民監(jiān)管的積極性。同時對城管執(zhí)法人員建立責(zé)任追究、倒查和目標(biāo)管理獎懲機制，凡在因調(diào)查處理違法建設(shè)不力、不及時造成后果的，對屬地大隊和具體監(jiān)管責(zé)任人一律實行責(zé)任追究和倒查；凡在控違、拆違工作中突出的單位和個人，年終目標(biāo)考核時增加考核分值，評先評優(yōu)時優(yōu)先評選。八是以講究方法為抓手。在具體執(zhí)法中講究技巧，注重方法，彰顯人文關(guān)懷，倡導(dǎo)宣傳先行、化解為主，努力實現(xiàn)和諧拆違。工作中要求和諧拆除率必須達到90%以上，安全穩(wěn)定風(fēng)險評估率達到95%以上，既塑造了良好的城管執(zhí)法形象，又降低了行政執(zhí)法成本，收到了執(zhí)法效益和社會效益雙贏的效果。九是以依法強拆為后盾。依法強拆是規(guī)劃執(zhí)法的底線和最終手段。樂山市城管局每年定期組織執(zhí)法人員，進行為期一個月的執(zhí)法培訓(xùn)和軍訓(xùn)；開展案例討論、法律知識競賽等；選調(diào)精兵強將，組建由45歲以下人員組成的50人規(guī)模的應(yīng)急處突分隊。在依法強拆工作中，發(fā)揮分隊保駕護航的拳頭作用，對經(jīng)多次宣傳教育仍強行搶修搶建的違法建設(shè)，分隊精心組織，周密部署，堅決依法予以強制拆除，絕不手軟。

二、違法建設(shè)產(chǎn)生成因分析

（一）自建房審批渠道不暢是違法建設(shè)普遍存在的主要原因

2009年1月前，樂山市中心城區(qū)自建房審批長期處于停滯狀態(tài)，因人口自然增長（婚姻、生育）和因危房、內(nèi)澇、地質(zhì)災(zāi)害等原因，村民要求修建、改造房屋的愿望十分強烈。2009年1月起，樂山市政府出臺了《自建房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》雖然對集體土地上宅基地的自建房審批管理作出了明確規(guī)定，但是實施以來自建房審批難的問題仍未得到根本解決。特別是住建部門核發(fā)《選址意見函》后，其他后續(xù)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)、《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》、驗線手續(xù)、竣工核實和房產(chǎn)頒證等工作幾乎沒有進行，由此導(dǎo)致村民的住房仍然處于違法狀態(tài)。據(jù)調(diào)查，目前，樂山市農(nóng)村房屋95%的農(nóng)民沒有《產(chǎn)權(quán)證》或《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。而從法律角度講，95%的農(nóng)村房屋是違法建設(shè)，局部區(qū)域100%是違法建設(shè)。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展助推了部分違法建設(shè)的產(chǎn)生

改革開放以來，各級政府號召調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，因而大量出現(xiàn)了租用農(nóng)村集體所有土地或者依托農(nóng)民自己的宅基地發(fā)展養(yǎng)殖、花卉、倉儲物流、小型家庭加工作坊、小型工業(yè)生產(chǎn)作坊、小型食品生產(chǎn)作坊、農(nóng)家樂等新興產(chǎn)業(yè)。因當(dāng)時的政策原因和市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，經(jīng)營這些產(chǎn)業(yè)的場所基本上存在違法占地和違法建設(shè)。

（三）城市快速發(fā)展中基礎(chǔ)功能不配套，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善的先天不足倒逼違法建設(shè)的生長

由于城市化的快速發(fā)展，“攤大餅”式的土地城鎮(zhèn)化普遍存在，反之規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性、合理性、人本性在城市建設(shè)和發(fā)展中的體現(xiàn)則明顯不充分，加之城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，導(dǎo)致城鎮(zhèn)功能缺失，倒逼了違法占地、違法建設(shè)的出現(xiàn)。特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，需要物流倉儲、洗車場、廢品回收、會展、停車、菜市場、老年活動中心、簡易加工作坊、駕校培訓(xùn)基地、進城務(wù)工農(nóng)民工生活居住場所等，這些產(chǎn)業(yè)和場地是城鎮(zhèn)發(fā)展中必不可少的。產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展雖然倒逼了違法占地和違法建設(shè)的生長，卻又同時滿足和彌補了城市發(fā)展中功能的缺失和市場的不足。

（四）基層組織的默許和支持助長了城鄉(xiāng)結(jié)合部違法建設(shè)的產(chǎn)生

不能否認，有些基層組織和干部習(xí)慣了屁股指揮腦袋，沒有站在全局和長遠角度思考問題，為給農(nóng)民做好事，讓農(nóng)民多得實惠，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村社默許和支持農(nóng)民在集體土地上依托宅基地，在房前屋后修建違法建設(shè)，有的基層干部甚至參與違法建設(shè)的修建，直接導(dǎo)致了擬征地拆遷范圍內(nèi)違法建設(shè)行為的發(fā)生。

（五）小區(qū)物管的放任行為為違法建設(shè)提供了條件

在房屋裝飾裝修和業(yè)主違法修建的過程中，小區(qū)物管沒有認真履行宣傳、引導(dǎo)、制止、舉報職責(zé)，放任各類違法建設(shè)材料任意進出小區(qū)。有的物業(yè)公司在收取了裝修管理費后竟然默許業(yè)主修建違建。據(jù)調(diào)查，很多物業(yè)公司是開發(fā)商的下屬企業(yè)，因開發(fā)商在銷售房屋時已將頂樓使用權(quán)加價出售給了頂樓住戶，造成物管企業(yè)放任頂樓住戶修建違法建設(shè)。一些業(yè)主強行或偷偷違章搭建，物業(yè)公司卻不敢管或不聞不問。以上存在的這些問題為業(yè)主違法搭建提供了條件和支持。

（六）利益驅(qū)使直接導(dǎo)致違法建設(shè)的產(chǎn)生

在政府征地拆遷前，人們往往抱有僥幸心理，希望得到最大化的補償，因此往往突擊修建違法建設(shè)。新型材料修建違法建設(shè)既簡易又高效，一夜之間甚至幾個小時即可形成，再加上違法建設(shè)修建的隱蔽性，搶修搶建違法建設(shè)的問題屢屢發(fā)生。

（七）源頭設(shè)計不合理為違法建設(shè)提供了客觀理由

不少建筑在規(guī)劃設(shè)計之初，客觀上存在設(shè)計不科學(xué)、不合理的情況，為違法建設(shè)的修建留下了空間，埋下了隱患。更有甚者，一些設(shè)計上的缺陷居然是設(shè)計單位和開發(fā)商為利益、促銷而有意為之。一些開發(fā)商在房屋營銷的過程中，公開宣傳購房贈送面積。有的開發(fā)商將屋頂使用權(quán)加價賣給頂層住戶，并且在售房合同中明確屋頂樓面使用權(quán)歸頂樓業(yè)主使用和維護。這些現(xiàn)象和行為為業(yè)主違法建設(shè)提供了空間、便利、方便和理由，給后期規(guī)劃執(zhí)法帶來了很大難度。

（八）依法拆除違法建設(shè)程序繁瑣、時間較長，為違法建設(shè)的產(chǎn)生提供了時間和空間

小區(qū)作為私人住所，私密性和隱蔽性很強，城管部門執(zhí)法時往往面臨發(fā)現(xiàn)難、取證難、拆除難、執(zhí)法難的困境。具體表現(xiàn)在一是調(diào)查取證難。查處違法建筑需要入戶或經(jīng)過當(dāng)事人的住宅。城管部門不具備強制入戶調(diào)查的行政權(quán)力，如果當(dāng)事人拒不配合，那就很難進入違法建設(shè)現(xiàn)場調(diào)查取證；二是限期拆除難。因“責(zé)令停工”、“查封施工現(xiàn)場”、“限期自行拆除”等行政措施缺乏有效的后續(xù)手段，加之強制拆除的行政風(fēng)險和各種不穩(wěn)定的社會因素，導(dǎo)致行政強制手段乏力；三是依法強制執(zhí)行難。違法建筑修建方便，工期較短，隱蔽性強，一旦修建完成，按照《行政強制法》的規(guī)定進行強制拆除，不僅程序繁瑣、時間較長，而且難度較大、成本較高。

三、違法建設(shè)治理對策與建議

（一）暢通審批渠道

一是要體現(xiàn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的權(quán)威性，營造公平法制的人文環(huán)境，以人為本，及時解決村民的合理建房需求。徹底破解違法建設(shè)的困局必須對確因人口自然增長、婚嫁、危房改造、內(nèi)澇、地質(zhì)災(zāi)害等原因要求修建房屋的，住建、國土、房管等相關(guān)管理部門應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)，暢通審批渠道，依法發(fā)放《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)》、《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，并組織相關(guān)部門進行現(xiàn)場驗線和竣工核實，對經(jīng)驗收合格的房屋依法頒發(fā)《房屋產(chǎn)權(quán)證》。二是對建成區(qū)內(nèi)國有土地上的居民經(jīng)調(diào)查核實確屬內(nèi)澇、危房的居民房，短期內(nèi)又無法實施整體搬遷改造的，政府應(yīng)納入零星散戶的棚戶區(qū)改造進行拆遷還房或先予安置，如此既能排除安全隱患，又徹底杜絕了就地原拆原建。拆遷后騰出的土地由政府依法收儲，用于公益事業(yè)用地，規(guī)劃建設(shè)綠地、小廣場或城市道路，實現(xiàn)老舊城區(qū)的擴容提質(zhì)。

（二）完善城市功能

城市在快速推進過程中，必須按照以人為本的理念，同步統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)停車位、菜市場、洗車場、物流、倉儲、會展、駕校、農(nóng)家樂、苗圃等用地和用房，彌補城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能不足，實現(xiàn)疏堵結(jié)合。

（三）嚴格設(shè)計審批

一是對新建商業(yè)開發(fā)項目，審批部門要加大對規(guī)劃設(shè)計的審查力度，從源頭上杜絕贈送面積、變相增加容積率的現(xiàn)象。特別是對在房屋設(shè)計圖中出現(xiàn)的預(yù)留孔洞、結(jié)構(gòu)板、裝飾梁、結(jié)構(gòu)梁、結(jié)構(gòu)架、結(jié)構(gòu)間、6米層高、不留公共樓梯間等可能誘發(fā)違法建設(shè)產(chǎn)生的設(shè)計缺陷，必須責(zé)令設(shè)計單位和開發(fā)商修改完善，不留隱患。二是為確保臨街面市容規(guī)范、整潔、美觀，在確保質(zhì)量和不影響安全的前提下，樓頂統(tǒng)一規(guī)范設(shè)計為坡屋頂（坡屋頂?shù)膬?yōu)點是美觀、防漏、隔熱，且能從源頭上杜絕樓頂加層）。臨街陽臺不搞錯層設(shè)計。臨街面統(tǒng)一設(shè)計規(guī)范雨棚、隱蔽空調(diào)位和門市招店牌位。臨街面商業(yè)和住宅的轉(zhuǎn)換層要盡可能不設(shè)計預(yù)留平臺。三是住建、規(guī)劃部門要加大對設(shè)計單位、開發(fā)商、監(jiān)理單位、施工單位的培訓(xùn)和依法查處力度，對設(shè)計有缺陷、監(jiān)理缺位、不照圖施工和開發(fā)商的惡意行為，要依法從嚴查處并采取降低資質(zhì)、停止辦理后續(xù)手續(xù)、不予辦理竣工驗收、停止發(fā)放預(yù)售許可、納入建設(shè)開發(fā)“黑名單”等措施綜合治理，確保不再發(fā)生因設(shè)計缺陷而變相偷容積率的現(xiàn)象。四是部門聯(lián)動，聯(lián)合行文，對建設(shè)管理領(lǐng)域存在的問題提出明確的禁止性和規(guī)范性要求。樂山市已由住建、城管、工商聯(lián)合行文，對贈送面積、違規(guī)銷售底樓綠化使用權(quán)、違規(guī)銷售頂樓屋頂使用權(quán)，以及“一層變兩層”、“兩房變?nèi)俊钡忍摷傩麄髯鞒隽私剐砸?guī)定；對商業(yè)開發(fā)小區(qū)的整體規(guī)劃設(shè)計和每個單體建筑的外立面設(shè)計、坡（屋）頂設(shè)計、風(fēng)貌設(shè)計、門市招店牌位設(shè)計等提出了明確具體的規(guī)范性要求。

（四）強化目標(biāo)管理

各級政府要將控違拆違納入對鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、組干部的目標(biāo)管理和獎懲內(nèi)容，切實落實基層組織和基層干部對控違拆違的宣傳、教育、制止、監(jiān)管和報告責(zé)任，對控違拆違成績突出的給予表彰獎勵，對默許和支持參與違法建設(shè)的予以問責(zé)和懲處。

（五）發(fā)揮物管作用

與房管部門建立協(xié)作機制，加大對物管企業(yè)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，形成物業(yè)企業(yè)考評機制，充分發(fā)揮物管企業(yè)在制止和控制違法建設(shè)中的宣傳、制止、舉報作用，對宣傳、制止、舉報不力的物業(yè)企業(yè)進行通報批評、信用減分、罰款等處理。

（六）實行綜合治理

一是對違法建設(shè)的一切建（構(gòu)）筑物，房管部門不得頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證，國土資源部門不得受理土地使用權(quán)證登記。對于涉及存在違法建設(shè)的房屋，由城管部門書面函告房管部門，暫停辦理該建設(shè)房屋的產(chǎn)權(quán)登記、抵押、出售、贈與等手續(xù)，待違法建設(shè)拆除后，由城管部門書面函告房管部門后取消房屋產(chǎn)權(quán)登記等限制措施。二是對沒有合法用地、規(guī)劃許可手續(xù)的工地或工程設(shè)施，不得供電、供水、供氣。供電、供水、供氣單位在接到有關(guān)部門告知屬于違法建設(shè)、違法用地的，應(yīng)及時停止供電、供水、供氣，并依法查處違法用電、用水、用氣行為。三是各相關(guān)部門在受理各類行政許可時，對無合法房屋產(chǎn)權(quán)證、土地使用權(quán)證或村民自建房改變性質(zhì)和用途用于生產(chǎn)、經(jīng)營、養(yǎng)殖，以及雖有合法產(chǎn)權(quán)但其合法產(chǎn)權(quán)使用面積不能滿足生產(chǎn)經(jīng)營需要的，公安、工商、環(huán)保、衛(wèi)生、文化、旅游、藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)、畜牧、稅務(wù)等相關(guān)部門不得核發(fā)和年審相關(guān)許可證照或頒發(fā)榮譽授牌，并依法對無證經(jīng)營行為進行查處和取締。四是依法對參與違法建設(shè)的施工企業(yè)、施工工匠、監(jiān)理、混凝土、經(jīng)紀(jì)機構(gòu)等企業(yè)及從業(yè)人員進行嚴查重處，在各類違法行為處理完畢前，暫停辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、竣工規(guī)劃核實、房屋產(chǎn)權(quán)證登記等手續(xù)。五是紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)對國家機關(guān)、企事業(yè)單位或村（社區(qū)）、組干部參與違法占地或進行違法建設(shè)的實行問責(zé)，根據(jù)情節(jié)給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，涉嫌犯罪的移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。六是建立誠信體系。對修建違法建設(shè)的業(yè)主，在法律規(guī)定的期限內(nèi)拒不拆除的，執(zhí)法部門可會同相關(guān)部門將業(yè)主納入失信名單，進行失信公示，對其實行融資、行業(yè)準(zhǔn)入、榮譽、出國出境、民商事等限制。

（七）依法嚴格執(zhí)法

一是堅持“以拆為主、能拆盡拆”的原則。城管部門要嚴格落實片區(qū)責(zé)任制和日巡查制，加大巡查力度和密度，對各類新增違法建設(shè)，做到及時發(fā)現(xiàn)及時拆除，確保將各類新增違法建設(shè)控制在萌芽狀態(tài)。二是建立違法建設(shè)有獎舉報制度，充分發(fā)揮社會各界的監(jiān)督作用。三是強化新聞宣傳和媒體曝光力度，有效發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，形成良好的執(zhí)法環(huán)境和輿論氛圍。四是切實加大對各類歷史遺留的違法建設(shè)的依法處理力度。對各類歷史遺留的違法建設(shè)，按照“法不朔及既往”的法理和“尊重歷史、以人為本、實事求是、依法推進”的原則，及時進行依法處理；對惡意修建、體量大、影響社會公平公正和拒不配合拆遷的要選準(zhǔn)典型，迅速立案調(diào)查，依法啟動違法建設(shè)的強制拆除程序，維護法律的嚴肅性和權(quán)威性。

（八）加快地方立法

中央已賦予設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)，設(shè)區(qū)市的地方政府也同步取得了規(guī)章立法權(quán)，對破解違法建設(shè)查處的疑難雜癥提供了良好的契機。各地規(guī)劃執(zhí)法部門應(yīng)抓住機遇，主動與當(dāng)?shù)卣?、人大銜接，力爭將違法建設(shè)中諸如查封施工現(xiàn)場、杜絕設(shè)計缺陷、暢通司法渠道、納入誠信體系、實行行業(yè)準(zhǔn)入等納入地方立法，進入法制化軌道，實行綜合治理，最終實現(xiàn)違法建設(shè)由偷修偷建、搶修搶建、強修強建到不敢、不能、不想建的根本性轉(zhuǎn)變。

（責(zé)任編輯：李靜敏）