唐興盛

一、引言

城管執(zhí)法改革是黨的十八屆三中、四中全會(huì)所確立的一項(xiàng)重要改革議題。創(chuàng)建新的城管模式、提高現(xiàn)代城市管理水平，有效解決社會(huì)普遍關(guān)注的城管價(jià)值認(rèn)同困境問題，必須站在城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，強(qiáng)化思想理念引領(lǐng)，凝聚社會(huì)共識，持續(xù)提升城市治理能力。

1997年，我國開展了城管執(zhí)法改革的試點(diǎn)工作，在將近20年的時(shí)間里，改革試點(diǎn)工作始終處于探索過程中。黨的十八屆三中、四中全會(huì)將推進(jìn)城管執(zhí)法深化改革確立為具體的改革議題，強(qiáng)調(diào)要“以城市管理現(xiàn)代化為指向，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，真正做到依法、規(guī)范、文明執(zhí)法”。2015年12月，中央城市工作會(huì)再次召開，對城市管理執(zhí)法工作予以突出強(qiáng)調(diào)。當(dāng)前，社會(huì)普遍關(guān)注的城管價(jià)值認(rèn)同危機(jī)問題，亟需立足城管執(zhí)法改革的宏觀背景，深入剖析問題根源，通過強(qiáng)化思想政治工作，創(chuàng)新執(zhí)法理念，轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，提升城管執(zhí)法部門參與城市治理的能力。

二、城管執(zhí)法面臨的價(jià)值認(rèn)同困境

本文將“城管價(jià)值認(rèn)同”界定為城管部門在履行城市管理行政執(zhí)法職能的過程中，社會(huì)成員以及城管執(zhí)法人員自身對其工作價(jià)值的認(rèn)可程度。近年來，城管執(zhí)法面臨的矛盾沖突、法治規(guī)范和社會(huì)公信力缺失等方面的問題，正在成為難以突破的瓶頸，社會(huì)各方甚至包括城管部門自身，對城管執(zhí)法的價(jià)值認(rèn)同感相對都比較低。

（一）城管執(zhí)法社會(huì)形象的標(biāo)簽化

客觀地講，城管部門在維護(hù)城市環(huán)境秩序、維護(hù)市民群眾權(quán)益方面做了大量工作，付出了很多辛苦。但是與之相反，城管執(zhí)法卻與“野蠻”、“暴力”、“不以人為本”劃上了等號，城管部門及城管執(zhí)法人員社會(huì)形象標(biāo)簽化大有愈演愈烈之勢。2011年，武漢大學(xué)的沈陽教授主持研究的《城管網(wǎng)絡(luò)形象分析報(bào)告》，對國內(nèi)2010年度180條有關(guān)城管執(zhí)法的新聞進(jìn)行了梳理，負(fù)面新聞?wù)嫉?4%，其中超過6成屬于城管暴力題材。2014年，由國家行政學(xué)院主持研究的《社會(huì)體制改革報(bào)告（2014）》顯示，近年來，城管輿情全面爆發(fā)，僅2013年一年就有68起，遍布國內(nèi)22個(gè)?。▍^(qū)、市），其中78.3%屬于城管執(zhí)法沖突事件。無論是傳統(tǒng)媒體還是新媒體，吐槽城管似乎更容易站到道德的制高點(diǎn)。為了追求轟動(dòng)效應(yīng)，吸引公眾眼球，博取點(diǎn)擊率，一些媒體熱衷于報(bào)道城管的負(fù)面新聞，甚至有“選擇性”地宣傳或故意夸大某一方面，讓輿論的天平倒向違法者，導(dǎo)致城管部門陷入“做”與“不做”都是錯(cuò)的“塔西佗陷阱”。

（二）城管執(zhí)法人員角色沖突

城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的角色沖突現(xiàn)象尤為明顯，具體表現(xiàn)在對自身承擔(dān)的多重角色價(jià)值難以抉擇和取舍，在思想和心理上產(chǎn)生迷茫、困惑和壓力。一方面，在執(zhí)法過程中，面對處于社會(huì)底層、生活相對貧困的街面謀生群體，如果對方不服從城管部門的管理和執(zhí)法，甚至產(chǎn)生對抗行為，城管執(zhí)法人員是妥協(xié)、放棄管理？還是堅(jiān)守職責(zé)，維護(hù)城市秩序？如果妥協(xié)、放棄管理，城管部門還有存在的必要嗎？如果堅(jiān)守職責(zé)，站在對立面的街面謀生群體又不肯退讓，如此勢必造成某種沖突。另一方面，城管執(zhí)法人員的職業(yè)認(rèn)同感相對都比較低。

三、城管執(zhí)法價(jià)值認(rèn)同困境的成因分析

城管執(zhí)法是在無法徹底轉(zhuǎn)變政府職能、從根本上理順行政體制的背景下，對現(xiàn)有部門執(zhí)法體制進(jìn)行的職能有限調(diào)整、機(jī)構(gòu)適度整合的漸進(jìn)性改革。由于缺乏后續(xù)頂層設(shè)計(jì)和必要的制度規(guī)范，一些深層次的矛盾和問題逐漸暴露。

（一）城管執(zhí)法“合理性”與街面謀生“合情性”的沖突

治理影響城市秩序和形象的街面擺攤設(shè)點(diǎn)問題，提升執(zhí)法效率和城市管理水平無疑具有“合理性”。但是應(yīng)該看到，城市擺攤設(shè)點(diǎn)也為城市就業(yè)能力較低的弱勢群體開辟了自食其力的就業(yè)渠道，一定程度上滿足了城市低收入群體的生活需求，因此又具有“合情性”。城管執(zhí)法“合理性”與街面謀生“合情性”的沖突，無疑處在利益直接對立的立場上。

（二）單一的管制型執(zhí)法導(dǎo)致不可治理性問題的增多

實(shí)行城市管理綜合執(zhí)法以后，城市管理依然沿襲了傳統(tǒng)管制型的城市管理模式，城管部門過于重視行政執(zhí)法權(quán)力的運(yùn)用，對于硬性執(zhí)法手段重視有余，而對于柔性執(zhí)法手段重視不足，采取權(quán)力行政、行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制等具有單方性和不平等性的執(zhí)法手段。而其他各類社會(huì)組織，包括社區(qū)、志愿者組織、市場組織并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。尤其是作為城管執(zhí)法對象的街面謀生群體，規(guī)模龐大，從業(yè)人員眾多，分布范圍廣，經(jīng)營時(shí)間和地點(diǎn)機(jī)動(dòng)性強(qiáng)，城管部門在人力、經(jīng)費(fèi)、物力以及保障等方面存在嚴(yán)重不足。在多元治理已經(jīng)成為公共管理時(shí)代主題的大背景下，單純依靠懲戒性質(zhì)的行政處罰權(quán)，已經(jīng)無力應(yīng)對日趨復(fù)雜、綜合的城市管理事務(wù)，也無法有效回應(yīng)社會(huì)需求。

（三）城管執(zhí)法隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)滯后

城管執(zhí)法是由國務(wù)院法制部門和中央編制部門設(shè)計(jì)推動(dòng)，由地方政府具體組織實(shí)施的一種漸進(jìn)的制度變革。在制度設(shè)計(jì)上，行政執(zhí)法權(quán)只是在地方城市相對集中，在中央和省級層面則沒有專門承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能的業(yè)務(wù)主管部門，實(shí)踐中造成了中央與地方、省與市的脫節(jié)。各地城管部門組建模式不統(tǒng)一、履行職能不統(tǒng)一、隊(duì)伍性質(zhì)不統(tǒng)一、歸口部門不統(tǒng)一，隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)嚴(yán)重滯后，制約了城管執(zhí)法效能的發(fā)揮。

（四）城管部門立法缺失的現(xiàn)狀與依法行政要求不相適應(yīng)

職權(quán)法定是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)基本原則，行政部門的設(shè)置、行政職能的確定、行政權(quán)力的行使，必須得到法律明確授權(quán)，按照法定程序進(jìn)行，接受法律監(jiān)督。1997年，城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)以來，我國現(xiàn)有的國家立法體系（法律、行政法規(guī)），尚無一部法律、行政法規(guī)直接對城管部門作出明確的法律授權(quán)，或?qū)Τ鞘泄芾砭C合執(zhí)法工作予以規(guī)范，立法工作明顯滯后于執(zhí)法實(shí)踐。由于缺乏國家層面的立法支持，各地城管執(zhí)法活動(dòng)缺乏統(tǒng)一規(guī)范，加之城管部門法治化建設(shè)水平還相對較低，與依法行政要求存在不小差距，部分城管執(zhí)法人員以“執(zhí)法者”自居，粗暴野蠻對待執(zhí)法相對人，或者不遵守法定程序影響執(zhí)法權(quán)威。

四、深化改革背景下城管部門思想理念重塑的主要路徑

解決城管執(zhí)法面臨的價(jià)值認(rèn)同困境，必須站在城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，完善城市管理綜合執(zhí)法制度的頂層設(shè)計(jì)，有效回應(yīng)社會(huì)穩(wěn)定、城市秩序、保障民生和社會(huì)公正等多方面的價(jià)值訴求。

第一，在價(jià)值路徑上，堅(jiān)持以人為本，有序疏導(dǎo)城市街面擺攤設(shè)點(diǎn)，保障街面謀生群體自主就業(yè)的權(quán)利，在維持城市秩序、改善城市形象與保障民生之間保持合理平衡，消除城管部門與街面謀生群體之間利益沖突的根源。

第二，在社會(huì)路徑上，從管理到治理，摒棄管制型城市管理的路徑依賴，讓社區(qū)成為城市環(huán)境秩序自主治理的基礎(chǔ)，讓各類社會(huì)組織成為社會(huì)公眾廣泛參與城市治理的重要載體，在多元治理的框架下，重塑城市政府角色。

第三，在組織路徑上，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍的隊(duì)伍管理，健全體制和機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)中央提出的“政治堅(jiān)定、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、廉潔務(wù)實(shí)”的建隊(duì)要求。

第四，在規(guī)則路徑上，從立法缺位到依法行政要進(jìn)一步加快城市管理綜合執(zhí)法立法步伐，盡快將其納入法治規(guī)范的軌道。與此相適應(yīng)，城管部門也要與時(shí)俱進(jìn)，通過強(qiáng)化思想政治工作，加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的教育，創(chuàng)新執(zhí)法理念，為推進(jìn)城管執(zhí)法體制改革提供思想指引和支撐。

（一）樹立以人為本的理念

對違反城市管理法律法規(guī)的違法行為進(jìn)行管理和規(guī)范是城管部門的職責(zé)。執(zhí)法對象多為城市弱勢群體，多為農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口，在開展執(zhí)法的過程中，城管執(zhí)法人員必須正確處理好依法履職與以人為本的關(guān)系，徹底摒棄“執(zhí)法就是處罰、處罰就是罰款”的錯(cuò)誤認(rèn)識，真正將“服務(wù)、管理、執(zhí)法”相統(tǒng)一的要求內(nèi)化于執(zhí)法實(shí)踐。城管執(zhí)法要注重與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，正確處理維護(hù)城市秩序與保障城市民生的關(guān)系、嚴(yán)格管理執(zhí)法與構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)系，不僅要做好“禁堵”，更要做好“疏導(dǎo)”。城管部門可以充分利用自身直接參與一線執(zhí)法，情況明、底數(shù)清、數(shù)字準(zhǔn)的優(yōu)勢，主動(dòng)向轄區(qū)政府建言獻(xiàn)策，協(xié)同有關(guān)職能部門，在規(guī)范疏導(dǎo)方面發(fā)揮積極作用。

（二）樹立社會(huì)治理的理念

城市管理走向城市治理是城市發(fā)展演進(jìn)的根本變化之一。在城市治理的視野下，需要徹底轉(zhuǎn)變觀念，準(zhǔn)確界定政府角色，合理劃分政府與社區(qū)、志愿者組織、行業(yè)自律組織、市場組織的功能分工及職能邊界，推進(jìn)權(quán)力下放，使城市事務(wù)的管理權(quán)更多回歸社會(huì)領(lǐng)域，努力實(shí)現(xiàn)行政管理與社會(huì)自我管理的有效對接、依法行政與社會(huì)公眾廣泛參與的良性互動(dòng)，塑造多元治理的城市管理格局。城市政府、城管部門與城市多元治理主體之間并不是管理與被管理的關(guān)系，而是橫向合作關(guān)系，應(yīng)在共同治理目標(biāo)的指引下發(fā)揮各自優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)。

（三）樹立政治建隊(duì)的理念

城管部門作為履行政府行政執(zhí)法職能的隊(duì)伍，肩負(fù)著維護(hù)城市運(yùn)行秩序的重要使命，必須切實(shí)發(fā)揮服務(wù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)社會(huì)建設(shè)、服務(wù)城市環(huán)境、服務(wù)市民群眾的作用，服務(wù)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持政治建隊(duì)，嚴(yán)抓隊(duì)伍、嚴(yán)管隊(duì)伍、嚴(yán)帶隊(duì)伍，堅(jiān)持依法管理，提高制度執(zhí)行力；要堅(jiān)持從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)，嚴(yán)格責(zé)任追究；要真情關(guān)愛基層執(zhí)法人員，激發(fā)隊(duì)伍生機(jī)活力；要堅(jiān)持不懈地抓好作風(fēng)建設(shè)，以解決突出問題為關(guān)鍵，著力營造風(fēng)清氣正的良好氛圍；要緊緊圍繞“依法行政，執(zhí)法為民”的目標(biāo)要求，持之以恒地加強(qiáng)能力素質(zhì)建設(shè)，注重人才培養(yǎng)，著力提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法本領(lǐng)；要在執(zhí)法工作中維護(hù)政治穩(wěn)定，在確保黨的執(zhí)政地位、執(zhí)政權(quán)力的前提下治理環(huán)境秩序，避免執(zhí)法不當(dāng)誘發(fā)社會(huì)沖突。

（四）樹立依法行政的理念

城管執(zhí)法不同于一般的行政工作，直接影響到執(zhí)法相對人的權(quán)益，直接體現(xiàn)政府形象。因此，強(qiáng)化城管執(zhí)法隊(duì)伍法治化建設(shè)、提升城管執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)和法制化水平，是推進(jìn)政府部門依法行政的重要內(nèi)容。城管部門作為專司行政處罰權(quán)的政府機(jī)構(gòu)，要自覺樹立、維護(hù)法律權(quán)威，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持依法行政、依法執(zhí)法，公正嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)，要堅(jiān)持以人為本，將文明執(zhí)法落到實(shí)處，尊重執(zhí)法相對人的人格尊嚴(yán)，尊重執(zhí)法相對人合理正當(dāng)?shù)闹\生權(quán)益，大力推行教育、告誡、指導(dǎo)等前置的執(zhí)法手段，使法律得到恰如其分的適用。

五、結(jié)語

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國已經(jīng)步入“治理時(shí)代”。城管執(zhí)法改革作為國家深化改革的一項(xiàng)具體議題，推進(jìn)職能調(diào)整、體制規(guī)范、部門整合和隊(duì)伍規(guī)范等一系列深化改革的舉措必須建立在思想理念徹底變革和重塑的基礎(chǔ)之上。只有思想理念轉(zhuǎn)變到位了，城管執(zhí)法體制改革的各項(xiàng)舉措才會(huì)落實(shí)，進(jìn)而推進(jìn)城市管理執(zhí)法工作現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)城市和諧有序治理。

（責(zé)任編輯：李靜敏）