袁蕾

本文回顧了北京、上海、廣州、天津四個城市新城發(fā)展的規(guī)劃歷程與現(xiàn)狀特征，作為區(qū)域經濟新的增長點和疏解中心城區(qū)功能，通過對郊區(qū)的開發(fā)建設，能夠滿足拓展城市空間的需要。新城將成為中國特大城市的共同選擇。當前，特大城市新城的發(fā)展仍處于初級階段，面臨的共同問題是產業(yè)與居住的不同步，新城的獨立自主性不足。

一、引言

中國城鎮(zhèn)化快速推進，特大城市因其強大的要素集聚能力，人口與城市規(guī)模持續(xù)快速擴張，普遍經歷著城市過度擁擠、人口高度集中、交通與資源環(huán)境壓力突出等“大城市病”。在郊區(qū)開發(fā)建設新城已成為中國特大城市的共同選擇。北京、上海、廣州、天津等特大城市相繼進行了新城的規(guī)劃和建設，謀求“多中心”的城市空間布局。

二、北京新城規(guī)劃實踐

北京大致經歷了衛(wèi)星城規(guī)劃、衛(wèi)星城整合調整和新城規(guī)劃建設三個發(fā)展階段。

（一）衛(wèi)星城規(guī)劃初始階段

為了緩解市區(qū)人口集中的壓力，1958年制定的《北京城市建設總體規(guī)劃初步方案》首次提出了采取“子母城”的形式，進行城市空間布局；在發(fā)展母城（市區(qū)）的同時，有計劃地進行子城（衛(wèi)星城鎮(zhèn)）開發(fā)，規(guī)劃了40多個衛(wèi)星城鎮(zhèn)。

（二）衛(wèi)星城整合調整階段

1982年的《北京城市建設總體規(guī)劃方案》延續(xù)了1958年規(guī)劃的城市格局。為扭轉衛(wèi)星城分散布局的狀況，規(guī)劃調整為條件較好的衛(wèi)星城予以重點發(fā)展的思路，并提出了相關配套措施。遠郊衛(wèi)星城由40多個精簡為20多個，提出重點建設燕山、通縣、大興黃村、昌平4個衛(wèi)星城。1993年批復的《北京城市總體規(guī)劃（1991 2010）》調整為“城市建設的重心從市區(qū)逐步轉移到遠郊區(qū)”，“市區(qū)由外延擴長變?yōu)檎{整改造”，將北京打造成四級城鎮(zhèn)體系，即1個市區(qū)、14個衛(wèi)星城、29個中心鎮(zhèn)以及140多個建制鎮(zhèn)。

（三）新城規(guī)劃建設階段

在《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》中，明確要求構建“兩軸兩帶

多中心”的城市空間結構。作為新空間規(guī)劃布局中的重要節(jié)點，一方面，新城要承擔疏解中心城區(qū)的功能和人口；另一方面，新城要起到集聚新的產業(yè)、帶動區(qū)域發(fā)展的重要作用。在新規(guī)劃中，原有的衛(wèi)星城從14個壓縮到11個。

與衛(wèi)星城相比，北京新城的發(fā)展表現(xiàn)出如下三個特征：

第一，更加重視基礎設施和公共服務建設。近距離新城以軌道交通與中心城相連，市政基礎設施完善，中心城優(yōu)質公共服務資源開始逐步向新城轉移；第二，經濟發(fā)展加速，人口規(guī)模增大；第三，新城距離規(guī)劃目標仍有較大差距，尚未成長為次級中心。

三、天津新城規(guī)劃實踐

天津在2006年批復的《天津市城市總體規(guī)劃（2005 2020）》中確定的城市空間拓展戰(zhàn)略為“雙城雙港、相向拓展、一軸兩帶、南北生態(tài)”，即兼顧中心城區(qū)發(fā)展，同時又以“一軸兩帶”的規(guī)劃，統(tǒng)籌郊區(qū)各行政區(qū)縣發(fā)展，亮點是“濱海新區(qū)龍頭帶動、中心城區(qū)全面提升、各區(qū)縣加快發(fā)展”的空間戰(zhàn)略。為提高周邊區(qū)縣的綜合實力，突出區(qū)縣的發(fā)展特色，加強城鄉(xiāng)互動，實現(xiàn)各區(qū)縣加快發(fā)展，規(guī)劃提出外圍區(qū)縣實施“新城集聚、多點布局、特色發(fā)展”策略，規(guī)劃了11個新城，分別是西青新城、津南新城、漢沽新城、大港新城、薊縣新城、寶坻新城、武清新城、寧河新城、靜海新城、京津新城和團泊新城。按照中等城市標準建設，進一步完善載體功能，壯大經濟實力，帶動區(qū)縣發(fā)展，在區(qū)域和城市發(fā)展中發(fā)揮更重要的作用。

天津新城在區(qū)域和城市中的定位如下：

城鎮(zhèn)體系的重要節(jié)點

天津城鎮(zhèn)體系劃分為四級：“城市中心

新城

中心鎮(zhèn)一般建制鎮(zhèn)”。作為天津城鎮(zhèn)體系的重要節(jié)點，新城是各個行政區(qū)縣的政治、經濟、文化和服務中心。

承接中心城區(qū)功能疏解

中心城區(qū)功能疏解體現(xiàn)為人口、產業(yè)等生產要素的向外遷移。新城是周邊地區(qū)的發(fā)展高地，是中心城區(qū)疏解的首選承接地。

區(qū)域增長極

新城承接中心城區(qū)功能疏解，同時向周邊地區(qū)輻射。新城是“城市的邊緣”和“區(qū)域的中心”。

四、上海新城規(guī)劃實踐

20世紀50年代以來，上海市一直嘗試改變城市空間結構狀況。建設郊區(qū)新城、發(fā)展多心多核開敞式的城市空間結構是上海建設國際化大都市的重要步驟。

上海市經歷了由衛(wèi)星城到新城的兩個規(guī)劃階段。

（一）衛(wèi)星城規(guī)劃階段

1956年上海市首次提出建設衛(wèi)星城鎮(zhèn)的設想。1957年明確提出“在上海周圍建立衛(wèi)星城，分散一部分工業(yè)企業(yè)，減少市區(qū)人口過分集中”。1959年，上海市制定了《城市建設初步規(guī)劃總圖》，提出衛(wèi)星城發(fā)展定位為承接外遷人口和工廠，開始了五個衛(wèi)星城（閔行、吳涇、安亭、松江和嘉定）的規(guī)劃建設，規(guī)劃人口10-20萬，并提出衛(wèi)星城應配置基本獨立和大致完善的基礎設施。1986年的《上海城市總體規(guī)劃》明確提出了衛(wèi)星城的發(fā)展理念。認為衛(wèi)星城的人口規(guī)模一般不低于10萬，有些衛(wèi)星城可以達到30萬，衛(wèi)星城規(guī)劃中還增加了依托寶鋼和金山石化的寶山、金山衛(wèi)兩個衛(wèi)星城。上海市衛(wèi)星城建設始終處于一種自發(fā)狀態(tài)，公共服務和基礎設施匱乏，綜合競爭力和“反磁力”較弱。

（二）新城規(guī)劃階段

2001年批復的《上海市總體規(guī)劃（1999-2020）》提出了建設新城的理念。《規(guī)劃》以中心城為主體，形成“多軸、多層、多核”的市域空間布局結構?！岸噍S”由滬寧、滬杭、濱江沿海發(fā)展軸組成；“多層”指中心城、新城、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)所構成的市域城鎮(zhèn)體系及中心村5個層次；“多核”即為中心城和新城。在中心城外規(guī)劃11個新城，每個新城規(guī)劃人口20 30萬。其中，10個新城為郊區(qū)縣的縣城或政府所在地，另外一個為依托大小洋山深水港建設的臨港新城。2004年，上海市政府印發(fā)了《關于切實推進“三個集中”加快上海郊區(qū)發(fā)展的規(guī)劃綱要》，優(yōu)先發(fā)展嘉定、松江等重點新城，重點新城的人口規(guī)模規(guī)劃為80-100萬。

目前，上海市新城建設基本在規(guī)劃框架下推進。但是新城的發(fā)展并不理想，除了松江和嘉定新城初具規(guī)模外，其他新城的城市功能仍不完善，對要素的集聚作用較弱。新城還不具備有效承擔疏解中心城區(qū)的功能，遠未形成與中心城區(qū)協(xié)調互補、互動共贏的區(qū)域關系。

五、廣州新城規(guī)劃實踐

廣州新城發(fā)展大致分為三個階段。

（一）初步設想階段（20世紀50年代改革開放）

這一時期，廣州開始對“田園城市”和新城模式進行探索，衛(wèi)星城還沒有成為城市發(fā)展的重點，而是僅將幾個現(xiàn)狀村鎮(zhèn)粗略定義為工業(yè)衛(wèi)星城，在政策和產業(yè)發(fā)展方面沒有作出實質性的安排。

（二）新城建設初級階段（1978-2000年）

這一時期，廣州采用了“飛地”方式，建設了很多開發(fā)區(qū)，比如較具代表性的廣州經濟技術開發(fā)區(qū)、廣州科學城、廣州高新區(qū)、南沙開發(fā)區(qū)等。

（三）新城全面發(fā)展階段（2000年）

2000年以來，廣州市出于城市空間拓展的需要，抓住番禺、花都撤市設區(qū)的機遇，重構廣州總體空間框架，在《2000年戰(zhàn)略規(guī)劃》中，確定城市拓展方式為“點

軸”跨越式，其支撐點主要通過新城建設實現(xiàn)?！?000年戰(zhàn)略規(guī)劃》確定的空間布局基本取向為“南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)”。東南部為主要發(fā)展方向，東進軸、南拓軸為兩條城市功能拓展軸，在此基礎上推進東進和南拓軸，建設一系列新城。規(guī)劃以南拓軸為節(jié)點帶動發(fā)展型，包括廣州大學城、廣州新城、南沙濱海新城；東進軸為組團整合發(fā)展型，通過珠江新城、天河中央商務區(qū)建設的拉動，將各個類型分散、功能單一的開發(fā)區(qū)整合為廣州開發(fā)區(qū)，向功能綜合的產業(yè)新城——蘿崗新城轉變。

2012年3月30日，《廣州城市總體規(guī)劃綱要（2011-2020）》通過國家住建部批復。之后，廣州繼續(xù)實施“南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)、中調”方針，促進城市空間發(fā)展從拓展增長走向優(yōu)化提升，形成“一個都會區(qū)、兩個新城區(qū)、三個副中心”的多中心網絡型城市空間結構。一個都會區(qū)是國家中心城市功能的主要承載地，重點發(fā)展現(xiàn)代商貿、金融保險、文化創(chuàng)意、醫(yī)療健康、商務與科技信息和總部經濟等現(xiàn)代服務業(yè)，優(yōu)化區(qū)域布局及城市高端功能，加強歷史文化保護，提升都會區(qū)用地效益和環(huán)境品質；兩個新城區(qū)指南沙濱海新城和東部山水新城，是帶動率先轉型升級的兩個戰(zhàn)略型新區(qū)。重點完善綜合配套設施，注重提升新城區(qū)綜合服務功能，實現(xiàn)居住、就業(yè)、基本公共服務設施均衡協(xié)調及與產業(yè)同步發(fā)展，吸引人口加快集聚；三個副中心指花都、從化、增城，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要載體，重點提升綜合服務功能，承接都會區(qū)人口和功能疏解，輻射帶動鎮(zhèn)、村整體聯(lián)動，共同發(fā)展。廣州新城的歷史使命已經不再局限于疏解城區(qū)的產業(yè)與人口，而是成為城市發(fā)展軸線上的重要增長極，致力于改變空間拓展方式，調整城市空間結構，提高綜合競爭力。

六、結語

中國特大城市的新城規(guī)劃始于20世紀50年代，盡管發(fā)展理念和目標不盡相同，但是發(fā)展新城的理念始終貫穿在50多年的中國城市化和城市發(fā)展進程之中。通過對中國特大城市新城的規(guī)劃軌跡、現(xiàn)狀和特征進行的分析，在新城規(guī)劃與發(fā)展方面，特大城市具有相似的特征。具體表現(xiàn)在：

第一，新城規(guī)劃發(fā)展軌跡相似。通過以上分析可以看出，特大城市在新城發(fā)展的過程中，大都經歷了工業(yè)區(qū)衛(wèi)星城

新城規(guī)劃的歷程。在計劃經濟時期，結合重點工業(yè)項目的建設，北京、上海、廣州、天津，以及沈陽、南京、武漢等大城市周邊相繼建設了一批小城鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)。與發(fā)達國家疏解中心城區(qū)產業(yè)的新城建設目標不同，北京、上海、廣州、天津等城市規(guī)劃建設衛(wèi)星城的指導思想是以較低的成本布局新增的工業(yè)項目，產業(yè)門類單一、規(guī)模小，重生產輕生活，導致孤立發(fā)展工業(yè)的衛(wèi)星城布局分散、效益低下。特別是由于配套服務設施不健全，缺少凝聚力。改革開放以來，中國以經濟建設為中心，實行對外開放政策，進入了城市快速發(fā)展期。中國的很多城市尤其是沿海城市，緊緊抓住改革開放的機遇，順應經濟發(fā)展的需要，很快在各自區(qū)域的周邊興建了一批經濟開發(fā)區(qū)和高新技術產業(yè)園區(qū)。這些園區(qū)享有稅收等優(yōu)惠政策，快速地成長為外向型的產業(yè)新城。由于相似的城市空間格局調整訴求，北京、上海最初的選擇是在郊區(qū)發(fā)展衛(wèi)星城，并且都將衛(wèi)星城作為工業(yè)布局的重要節(jié)點加以規(guī)劃建設。但是由于產業(yè)結構單一，生活配套設施、公共服務建設滯后，以及與中心城區(qū)聯(lián)系薄弱等問題，衛(wèi)星城發(fā)展陷入困境。在新的時代背景下，反思衛(wèi)星城利弊，建設相對更為獨立、功能更為完善的新城，成為北京、上海的共同選擇。

在特大城市總體擴張的同時，內部空間結構開始由向心集聚向離心擴散轉變，北京、上海、天津、廣州等城市相繼進入郊區(qū)化過程。與此同時，老城區(qū)開發(fā)密度過大、人口高度集中、交通擁堵，逐漸成為制約城市發(fā)展的瓶頸。為解決這一問題，很多城市向“多中心、網絡化”的發(fā)展模式轉變，城市建設的重心不再是中心城，城區(qū)周邊地區(qū)迅速發(fā)展，大量新城新區(qū)紛紛涌現(xiàn)，大城市地域空間開始演變?yōu)椤岸嗪恕苯Y構。

按照功能劃分，中國大城市新城建設可分為四種類型：一是生產型新城，如高新技術開發(fā)區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)等；二是居住型新城，如郊區(qū)房產開發(fā)區(qū)等；三是會展型新城，如為體育賽事、國際會議等大型活動興建的新城；四是知識型新城，如大學城等知識交流密集的新城。新城發(fā)展經歷了規(guī)模由小到大、獨立性由弱到強、功能逐步多樣化的發(fā)展歷程。

第二，新城發(fā)展目標相似。北京與上海新城規(guī)劃建設的目標相似，一是作為區(qū)域新的經濟增長點和城市空間拓展的重要組成部分，多選擇依托遠郊區(qū)縣進行規(guī)劃建設；二是疏解中心城區(qū)的功能，滿足城市功能和空間擴張需要，依托中心城區(qū)經濟與社會發(fā)展作為基礎與支持條件建設郊區(qū)新城；三是促進區(qū)域均衡發(fā)展，同時解決中心城區(qū)交通和人口過度擁擠、郊區(qū)低密度欠發(fā)達的雙重區(qū)域性問題。幾個城市的新城建設有一個共同之點即：在新城建設之初，規(guī)劃人口一般都較少，且功能相對單一，配套設施不完備，對中心城區(qū)依賴程度較高。隨著新城建設發(fā)展的時間推移，此后規(guī)劃的新城，人口規(guī)模和面積更大。具有一定規(guī)模的新城有利于配套更完善的服務設施，增強新城的活力和吸引力，通過吸納和培育產業(yè)及城市功能，增加就業(yè)機會，使新城具有更加完備的功能，實現(xiàn)自我平衡能力增強，人口吸納能力提高。

第三，新城發(fā)展階段和面臨的問題相似。當前，北京與上海的新城建設處于發(fā)展初期階段，以基礎設施和公共服務建設為著力點，雖然完成了城市的基本框架，但是城市功能尚不健全，新城發(fā)展面臨共同的問題，即產業(yè)聯(lián)動效應不強，市政、生活配套設施不足，公共服務水平弱化。新城缺乏吸引力和帶動作用，距離規(guī)劃目標尚有一定差距。產業(yè)是新城實現(xiàn)職住平衡和可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。職住平衡是城市的就業(yè)崗位與居住人口之間基本一致。倫敦、巴黎、東京的生產力空間分工都比較明確，新城承擔了生產制造、居住和新興的服務功能。近郊新城以物流、研發(fā)和輕工業(yè)為主導產業(yè)，遠郊新城主要發(fā)展工業(yè)和旅游產業(yè)。新城產業(yè)發(fā)展是職住平衡的關鍵，高水平的生產生活服務設施是配套基礎。

第四，新城注重與自然環(huán)境和諧發(fā)展。生態(tài)環(huán)境容量已經成為現(xiàn)代城市發(fā)展的重要條件。新城要更加注重保護生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)建理想的人居環(huán)境是新城建設發(fā)展的重中之重。

第五，集中、發(fā)揮資源優(yōu)勢，新城建設要成為理想的城市副中心。目前，特大城市新城規(guī)劃建設直指城市副中心。廣州提出發(fā)揮國家新區(qū)與自貿試驗區(qū)“雙區(qū)”疊加、自貿試驗區(qū)與國家自主創(chuàng)新示范區(qū)“雙自”聯(lián)動優(yōu)勢。主要包括：把南沙新區(qū)建設成為國家“一帶一路”戰(zhàn)略樞紐、珠三角匯集高端要素先導區(qū)、廣州城市副中心；強化新區(qū)和自貿試驗區(qū)對珠三角及全國的輻射功能，形成粵-港-澳深度合作示范區(qū)。這其中，關于廣州城市副中心的定位有過廣泛討論，把南沙提升為廣州市唯一的城市副中心既是對南沙戰(zhàn)略地位的再次升級，也將對廣州的空間格局帶來重大調整，可以集中資源，加快重點地域、重大平臺建設。天津的情況與廣州相似。目前，濱海新區(qū)已成長為城市副中心，有研究認為天津已經形成“雙中心”的城市格局。2016年5月27日，中央政治局會議提出，建設北京城市副中心，即重點新城之一的通州新城。通州新城從“行政副中心”角色正式變更為“城市副中心”，此前提出的市級行政機關搬遷的范圍將擴大，更多的機構和單位搬遷到通州后，通州新城將成為一個具有行政、文化、經濟、教育等功能的綜合型城市副中心。

（責任編輯：李靜敏）