李健楠，廖和平

(西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，重慶 400715)

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淺析集體林權(quán)制度改革對中國農(nóng)村土地改革的啟示
——以重慶地區(qū)為例

李健楠，廖和平

(西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，重慶 400715)

集體林權(quán)制度改革作為中國農(nóng)村土地制度改革的延伸，是農(nóng)村土地改革的突破。隨著集體林權(quán)制度改革的全面展開，對我國農(nóng)村發(fā)展以及整個經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。本文通過對集體林權(quán)制度和農(nóng)村土地制度的比較，在分析兩者異同點的基礎(chǔ)上，以重慶集體林權(quán)制度改革的實踐為例，論證集體林權(quán)制度的改革過程，為我國土地制度改革提供實踐經(jīng)驗和新思路。

林權(quán)制度改革；土地制度改革；林權(quán)流轉(zhuǎn)

引言

為進一步推進我國經(jīng)濟社會發(fā)展，我國土地制度改革的不斷推進。集體林權(quán)制度改革作為農(nóng)村土地制度改革的延伸，是農(nóng)村土地改革的又一次重大突破。2008年6月，黨中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，對改革作出了全面部署。2009年6月召開的中央林業(yè)工作會議，明確提出了支持改革發(fā)展的政策措施，進一步推進了集體林權(quán)制度改革工作。隨著集體林權(quán)制度改革的全面展開，對我國農(nóng)村發(fā)展以及整個經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響，同時，也能對我國土地制度改革提供實踐經(jīng)驗和新思路。

1 集體林權(quán)制度改革基礎(chǔ)理論

林權(quán)包含森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)[1]。其中，林地是林業(yè)施業(yè)區(qū)內(nèi)土地的簡稱，即直接或間接地用于林業(yè)的，無論目前有無林地的土地[2]。集體林地作為生產(chǎn)用地，是土地資源的重要組成部分，對促進農(nóng)民就業(yè)增收有著重要的作用。

為了全面解放農(nóng)村生產(chǎn)力，提高農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，我國開展了集體林區(qū)制度改革。通過集體林權(quán)制度改革，把集體林地承包給農(nóng)戶，廣大農(nóng)民可以獲得更多的生產(chǎn)資料，當前，集體林權(quán)制度改革實質(zhì)上是在保障現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度不變的前提下，提高林地的可交易性和可流動性。林權(quán)制度改革的制度創(chuàng)新方向在于實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進林權(quán)流轉(zhuǎn)。林權(quán)制度改革是將農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善[2]，能一定程度上為農(nóng)村土地改革提供經(jīng)驗借鑒。

2 林權(quán)制度改革和土地制度改革的比較分析

2.1 集體林權(quán)制度和土地制度比較分析

2.1.1 共同點

(1)中國特色的土地制度特點

1949年建國以后，我國在土地革命的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際情況，不斷調(diào)整林地制度和土地制度，重新分配了林地、土地?；谖覈纳鐣髁x公有制，林地和土地的所有權(quán)主體都是國家和集體，在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中，為了發(fā)揮更多的經(jīng)濟和社會效益，林地和土地作為重要的經(jīng)濟資源得到了很大的探索，這些探索被制定的法律不同程度的吸收，成為了林地制度和土地制度的重要表現(xiàn)形式，形成了具有中國特色的林地制度和土地制度。

(2)地和地上物割裂的特點

我國一方面以憲法形式規(guī)定了林地資源、土地為全民所有、集體所有，另一方面為了充分發(fā)揮資源的價值，在保留所有權(quán)的基礎(chǔ)上引入了使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。因此，林地制度和土地制度都具有地和地上物割裂的特點，林地和土地過程中產(chǎn)生的地上物的所有權(quán)和使用權(quán)也較為復(fù)雜。

(3)所有權(quán)和使用權(quán)相分離的特點

林地和土地都存在所有權(quán)和使用權(quán)相分離的情況。在集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，林權(quán)的主要內(nèi)容包括林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)、林木使用權(quán)以及森林景觀開發(fā)利用權(quán)等。相應(yīng)，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，主要形式有：承包、股份合作、租賃、拍賣和轉(zhuǎn)讓等5種形式。在農(nóng)村承包經(jīng)營的土地中，農(nóng)戶擁有了承包經(jīng)營土地的使用權(quán)，并支持各種形式的流轉(zhuǎn)。

2.1.2 區(qū)別

林地和土地制度具有很多共同點，但由于利用方式以及利用的經(jīng)濟效益和社會效益的不同，存在幾點區(qū)別。

(1)基本制度方面

有關(guān)林地的制度主要體現(xiàn)在《憲法》和《森林法》以及主管部門的規(guī)章中?！稇椃ā芬?guī)定了我國森林為國家所有和集體所有的基本制度，《森林法》明確了林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度及各類使用權(quán)的作價制度。土地制度方面，《憲法》規(guī)定我國土地為國家所有和集體所有的基本制度，《土地管理法》進一步明確了我國實行的土地社會公有制，之后，《土地管理法實施條例》進一步細化了土地管理法規(guī)定的相關(guān)土地制度，強調(diào)了土地公有制。另外，《房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律，以及《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《城市房地產(chǎn)開放經(jīng)營管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，共同構(gòu)建了較為完備的土地制度。

由此可見，雖然林地在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中占據(jù)重要地位，但由于林地權(quán)屬、流轉(zhuǎn)等相關(guān)情況的歷史較短，復(fù)雜性和規(guī)律性尚未得到充分顯露，因此林地的相關(guān)法律和規(guī)定較之土地，仍有不足。

(2)重要程度方面

林地制度中，占據(jù)主要地位的森林資源的開發(fā)利用雖然也具有重要的經(jīng)濟價值，但土地制度中，房地產(chǎn)經(jīng)濟是影響國民經(jīng)濟的重要因素，土地的征用、補償、承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、土地的價格、土地供應(yīng)的制度，這些土地制度，也都直接影響了居民的生活，對經(jīng)濟社會的正常運行和不斷發(fā)展起到更加關(guān)鍵的作用。相較之下，林地制度對于國民經(jīng)濟的影響小于土地制度。

(3)立法目的方面

由于重要程度有所區(qū)別，對經(jīng)濟社會的影響程度不同，林地制度和土地制度的立法目的也有所不同。以《森林法》和《土地管理法》為例：《森林法》的立法主要目的在于 “保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，適應(yīng)社會主義建設(shè)和人民生活的需要”；《土地管理法》的立法目的在于加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 小結(jié)

按照我國國情和現(xiàn)行的土地制度，集體林權(quán)制度和土地制度中的林地和土地的所有權(quán)主體都是國家和集體，又都存在所有權(quán)和使用權(quán)相分離的情況。另一方面，由于推行實踐先后及背景的不同，以及重要性和立法目的的不同，在基本制度方面土地制度更為規(guī)范。由此可見，本質(zhì)上集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村土地制度改革的延伸，進程上，又是農(nóng)村土地改革基礎(chǔ)上的重大突破，具有先進性和借鑒意義。

3 重慶集體林權(quán)制度改革實踐和經(jīng)驗總結(jié)

集體林權(quán)制度改革分為主體改革和配套改革。主體改革包括分山到戶，確定林農(nóng)對于林地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)；配套改革包括林權(quán)抵押貸款、林業(yè)保險，林業(yè)合作組織建立和發(fā)展等。2008年9月1日中共重慶市委、重慶市人民政府發(fā)布的《關(guān)于加快推進集體林權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)明確了加快推進集體林權(quán)制度改革的主要內(nèi)容，包括明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)和保障收益權(quán)，以及加快推進林權(quán)制度改革的配套措施，各區(qū)縣圍繞《意見》積極開展了林權(quán)改革，取得了一定的實踐成效。

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)

改革過程中，重慶市將林地的經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)落實到戶，以確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，各區(qū)縣在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，采取了多種方式推進確權(quán)工作。

(1)強化組織結(jié)構(gòu)

渝北區(qū)政府成立了集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，各鎮(zhèn)(街)相應(yīng)組建了林改工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，各行政村也相應(yīng)成立了以村支書、村主任為組織的集體林改工作組，做到了上下聯(lián)動、蹭蹭落實、一抓到底的工作格局，有效地促進了落實產(chǎn)權(quán)的工作順利推進。

(2)解決確權(quán)歷史遺留問題

上世紀80年代初期林業(yè)“三定”時期頒發(fā)的舊版林權(quán)證，近年來隨著大量農(nóng)民進城，成了“外遷戶”，出現(xiàn)了委托代管但山林權(quán)屬未轉(zhuǎn)移、集體收回后重新分配等導(dǎo)致的持證人和管理人不一致的情況。針對這樣的情況，巴南區(qū)采用了“調(diào)查摸底、建立試點、總結(jié)經(jīng)驗、明確方法”的“四步法”，以林權(quán)制度改革時間為準，林改前發(fā)生的山林收回集體，按林地現(xiàn)權(quán)利人落實林權(quán)；林改時未收回的，不再采取“鄉(xiāng)規(guī)民約”方式收回“外遷戶”山林。巴南區(qū)的做法有效解決了舊版林權(quán)證歷史遺留問題，避免了相關(guān)的林權(quán)糾紛。

(3)數(shù)字化管理

奉節(jié)縣在森林資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合遙感影像圖進行定界，將確權(quán)到戶的宗地或山頭地塊落實到1:1萬地形圖上，通過矢量化實現(xiàn)地理信息的數(shù)字化。之后，在建立數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，開發(fā)了森林資源管理系統(tǒng)，將林權(quán)證及其信息實行計算機管理，方便查詢與統(tǒng)計，提高工作效率。

到2011年3月，全市已發(fā)放林權(quán)證538萬戶，占應(yīng)發(fā)證農(nóng)戶的98.6%，發(fā)證面積達36.17萬hm2，占總面積的97.5%，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)，成為全國首批基本完成主體改革的省市之一。和農(nóng)村土地確權(quán)相比，林權(quán)確權(quán)的情況相對簡單，但強化組織結(jié)構(gòu)、依法依規(guī)解決歷史遺留問題的做法同樣能運用到土地確權(quán)中，為宅基地確權(quán)、農(nóng)村集中居住點確權(quán)等問題提供借鑒。

3.2 配套改革

在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，重慶以林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款等為主要內(nèi)容的配套改革，對林業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的制度性建設(shè)加快推進。

(1)建立林權(quán)綜合交易平臺

渝北區(qū)于2009年7月成立了渝北區(qū)森林資源流轉(zhuǎn)中心，建立了森林資源信息平臺，通過林地流轉(zhuǎn)引進業(yè)主發(fā)展森林休閑旅游業(yè)、花卉業(yè)、經(jīng)果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等，拓展了群眾就業(yè)面，增加了山區(qū)林農(nóng)收入；2011年10月，重慶聯(lián)交所與重慶市涪陵區(qū)合作組建了中國西部首家林權(quán)交易所——涪陵林權(quán)交易所。成立后的林權(quán)交易所實現(xiàn)了林權(quán)交易、行政審批和綜合服務(wù)的集中運行，交易種類包括森林、林木、林地、大宗林產(chǎn)品、森林碳匯、林業(yè)科技成果等各類涉林財產(chǎn)權(quán)益，并通過協(xié)議和網(wǎng)上競價兩種方式開展林地流轉(zhuǎn)交易，加快了林權(quán)資本的流動，提升和實現(xiàn)了林權(quán)價值。同時，林地制度改革后，林地和林地上樹木均可用于抵押，重慶林權(quán)抵押貸款規(guī)模日益擴大，林農(nóng)融資難等問題得到一定程度的解決。

近年來，土地抵押貸款成為各地改革的重點，例如宅基地抵押貸款。林權(quán)交易作為其先行實踐，提供了寶貴的經(jīng)驗。

(2)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

圍繞農(nóng)民增收和生態(tài)文明建設(shè)，通過造林補助、貼息等扶持措施，吸引社會資本參與林下種養(yǎng)殖、建設(shè)木材基地、種苗基地、林果基地、林產(chǎn)品加工等林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。例如，城口縣厚坪鄉(xiāng)開發(fā)了“天上有飛的、樹上有摘的、地上有跑的、土里有挖的”的立體林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展模式，提高了林地的使用效率，增加了農(nóng)戶的收入；巫山縣根據(jù)當?shù)氐臍夂颦h(huán)境，由政府提供方案與技術(shù)服務(wù)，鼓勵了農(nóng)民進行金銀花種植，形成一定規(guī)模后，吸引了數(shù)家公司進駐，進一步推動了當?shù)亟疸y花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

提高土地利用效率，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化也是土地制度改革的重要內(nèi)容。林權(quán)制度改革實踐中的建立立體生產(chǎn)發(fā)展方式、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、規(guī)?；a(chǎn)、政府提供條件吸引資本入駐等都能為其提供靈感。

4 相關(guān)建議和結(jié)論

4.1 建議

(1)完善政策和制度地不足

新的政策和制度出臺后，勢必對過去的利益分配產(chǎn)生影響。在集體林權(quán)制度改革中，確權(quán)和分配方式的改變，導(dǎo)致了一些林權(quán)糾紛，各地結(jié)合國家的法律法規(guī)和政策文件，聯(lián)系當?shù)貙嶋H出臺相應(yīng)辦法，對林權(quán)糾紛進行了調(diào)解。為了解決土地制度改革中的類似問題，應(yīng)當積極完善政策和制度的不足，達到保證農(nóng)民利益，維護社會穩(wěn)定的目的。

(2)注重公平，平衡收益

集體林權(quán)制度改革強調(diào)“分山到戶”，但在為了經(jīng)濟的發(fā)展，在林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展不斷加快，規(guī)模經(jīng)營帶來的經(jīng)濟效益更多地屬于公司和“大戶”。同樣，農(nóng)村土地也處于變化過程中，面臨類似的問題。應(yīng)當注重個人和公司之間的利益分配，讓散戶和“大戶”共享發(fā)展成果，做到“起點公平、過程公平、結(jié)果公平”，進一步激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

(3)進一步規(guī)范流轉(zhuǎn)

在林地流轉(zhuǎn)過程中，仍然存在一定的不規(guī)范操作，這也反映了土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范和流轉(zhuǎn)制度的不健全。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當吸取林地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，將土地流轉(zhuǎn)嚴格控制在已有政策、法規(guī)的調(diào)控監(jiān)管下；第二，學(xué)習(xí)林地流轉(zhuǎn)中對土地用途的嚴格把控，防止土地流轉(zhuǎn)過程中不符合規(guī)范的用途改變；第三，關(guān)于土地增值收益的分配，應(yīng)當根據(jù)地方實際制定科學(xué)合理的土地增值收益計算標準，保證農(nóng)村集體、農(nóng)民能夠分享合理的增值的收益。

4.2 結(jié)論

通過對我國集體林權(quán)制度改革和土地制度改革的比較分析，發(fā)現(xiàn)兩者在發(fā)展進程和遇到的問題上具有共同點，集體林權(quán)制度改革由于范圍較土地制度改革小，情況較為簡單，加上改革進程部分先于土地制度改革，其產(chǎn)權(quán)改革和配套改革的經(jīng)驗，能一定程度上為我國土地制度改革提供經(jīng)驗借鑒和新思路。

[1] 曹祖濤.完善我國林權(quán)法律制度初探[ J ].林業(yè)科學(xué).2006.42(6):94～99.

[2] 蔣敏元,李繼軍,李龍成.森林資源經(jīng)濟學(xué)[ M ].哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué)出版社,2003:348～350.

[3] 中共中央國務(wù)院.關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見[ Z ].2008-06-08.

[4] 中共重慶市委,重慶市人民政府.關(guān)于加快推進集體林權(quán)制度改革的意見[ Z ].2008-09-01.

2017-02-15

李健楠(1992-)，女，重慶人，研究生，主要從事土地利用與國土資源方向的研究。。

10.16779/j.cnki.1003-5508.2017.02.033

S7-9

A

1003-5508(2017)03-0139-03