敖孔華，周俊亮，舒立福，何 誠

（1.國家林業(yè)局森林公安局，北京 100714；2.北方航空護林總站，黑龍江 哈爾濱 150027；3.中國林科院森林生態(tài)環(huán)境與保護研究所，北京 100091；4.南京森林警察學院 林火研究中心，江蘇 南京 210023）

我國森林防火實行社會化有償服務的探究

敖孔華1，周俊亮2，舒立福3，何 誠4

（1.國家林業(yè)局森林公安局，北京 100714；2.北方航空護林總站，黑龍江 哈爾濱 150027；3.中國林科院森林生態(tài)環(huán)境與保護研究所，北京 100091；4.南京森林警察學院 林火研究中心，江蘇 南京 210023）

森林防火是重要的防災減災事業(yè)和公共管理事務，是一項事關經(jīng)濟、社會、生態(tài)建設和可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)工程，與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、林區(qū)民生息息相關。目前，我國森林防火領域政府購買服務還處于探索階段，在地域上開展得不夠普遍，范圍上覆蓋面不是很寬，究其原因，主要還是缺乏深入系統(tǒng)的研究，沒有形成一套科學合理、便于實踐操作的理論和模式。從研究論證森林防火購買服務的可行性和必要性入手，通過梳理國內(nèi)有關行業(yè)和地區(qū)購買服務的成熟做法、以及總結(jié)我國基層森林防火購買服務的探索和成功案例，歸納總結(jié)出我國森林防火購買社會服務方式，為我國森林防火購買社會服務提供思路。

森林防火；有償；社會服務

1 概述

政府購買服務，對推進社會組織和社會力量的良性發(fā)展具有積極作用，是實現(xiàn)中央和地方各級人民政府公共服務主體多元化的重要途徑。對社會組織而言，接受委托是政府對其功用的極大肯定，購買服務為社會組織的持續(xù)發(fā)展提供了不竭動力，使社會組織自身優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，也讓社會組織公信力不斷得到證明和提升。開展政府購買服務，可以幫助社會組織解決部分經(jīng)費保障、優(yōu)秀人才聘用、人員工資待遇等問題，可以促進社會組織進入良性循環(huán)的發(fā)展軌道，實現(xiàn)社會組織與各級人民政府以及相關部門互相聯(lián)系、互相監(jiān)督。這樣，社會組織進入公共服務體制之內(nèi)后，自然而然地成為政府履行職能的延伸執(zhí)行者，有利于其發(fā)揮積極作用[1-3]。2007年，江蘇省宜興市率先在無錫地區(qū)開展政府購買服務試點。2010年，在試點基礎上該市出臺《實施意見》，就市政府購買行業(yè)協(xié)會、商會公共服務作出規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，2006年宜興市有各類社會組織和團體171個，其中行業(yè)協(xié)會113個、學會26個、聯(lián)合會9個、商會5個、研究會4個。開展政府購買服務以來，極大地刺激了社會組織的發(fā)展，截至2012年2月，該市在民政部門登記的社會組織和團體超過1 100個（是2006年的6倍多），其中社區(qū)社會組織616個、社會團體315個、民辦非企業(yè)單位225個，承接政府委托的服務100余項[4-7]。

森林防火是重要的防災減災事業(yè)和公共管理事務，目前在政府購買服務方面開展得還不多，原因之一是缺乏深入系統(tǒng)的研究。因此，從研究論證森林防火購買服務的可行性和必要性入手，通過梳理國家有關購買服務的政策、國內(nèi)有關行業(yè)和地區(qū)購買服務的成熟做法、國外森林防火購買服務情況，并總結(jié)我國基層政府在森林防火領域購買服務的探索，對比分析相關成功案例，研究提出建立完善我國森林防火購買服務的有關政策和機制，顯得尤為緊迫和急需。

我國實施森林防火政府購買社會組織服務，在華南、西部、西南、東北等地區(qū)以及航空消防領域都進行了實地實踐，并且該措施取得了一系列成效，讓政府和人們開始關注政府購買社會服務[8-12]。

但總體還是處于摸索發(fā)展階段，同時也發(fā)現(xiàn)了一些潛在的有待解決的問題。成效主要體現(xiàn)在4個方面：一是提高了預防和撲救森林火災的能力；二是節(jié)約了資金；三是助力了精準扶貧；四是節(jié)約了森林消防隊伍的年投入費用。問題主要反映在4個方面：一是森林防火經(jīng)費渠道和標準不統(tǒng)一；二是社會化服務責任不明確；三是社會化服務內(nèi)容界定不清楚；四是政府引導扶持力度不夠[13,14]。

2 我國森林防火購買社會服務方式

2.1 購買森林防火物資儲備服務

2012年12月，國家森林防火指揮部辦公室下發(fā)國森防辦〔2012〕33號通知，對各地加強森林防火物資儲備管理工作做出明文規(guī)定。通知下發(fā)后，安徽省合肥市通過政府購買服務形式，落實森林防火物資儲備任務。合肥市財政2013年安排資金88萬元，用于市森林防火物資儲備庫物資采購，充實市級森林防火物資儲備庫，并每年安排26萬元資金用于庫存物資更新。2014年9月，安徽省省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省林業(yè)廳《關于推進森林防火責任、信息、救災體系建設意見的通知》（皖政辦秘〔2014〕187號），明確了各市森林防火物資庫建庫規(guī)模和物資儲備金額。合肥市林業(yè)和園林局根據(jù)要求，結(jié)合該市實際情況，向市政府建議繼續(xù)通過政府購買服務的形式，由財政每年拿出部分經(jīng)費通過政府采購形式，確定一家森林防火物資代儲供應商。代儲供應商根據(jù)市林業(yè)和園林局提供的森林防火物資品種及數(shù)量清單要求，在規(guī)定時限內(nèi)承儲到位。截至2015年6月，已建立代儲面積200 m2，儲備撲火物資223萬元。2015年11月，該市通過政府采購形式，確定合肥晨躍通信工程有限公司為森林防火物資儲備代儲供應商，每年財政投資18.8萬元，連續(xù)3年，到期后再重新招標。這一做法既解決了政府一次性投入資金過多，購買的森林消防設備可能閑置的情況，又能滿足發(fā)生重大森林火災時防火物資的需要。

2.2 購買森林防火應急通信服務

通信是森林防火工作的“順風耳”，在實踐中發(fā)揮著不可或缺的作用。位于我國西北部的甘肅省，山高溝深，地形復雜，通信建設相對滯后，還存在不少盲區(qū)。該省白龍江林業(yè)管理局、小隴山林業(yè)實驗局，以及基層一些林場，在通信覆蓋不到的地方，利用部分超短波設備作補充。但從實際情況看，仍然滿足不了平時的巡山看護，特別是發(fā)生火災后容易成為“聾子”。

像甘肅這樣，我們國家還有許多山高林密、位置偏遠、交通不便、通信不暢的地方。換個角度，森林防火應急通信，完全可以通過政府購買社會力量服務來實現(xiàn)。比如中國電信、中國移動、中國聯(lián)通等3大通信運營商，其設施設備等硬件建設，以及技術人員隊伍等軟件建設都非常成熟。但對森林防火部門來說，設備設施建設相對落后，技術人員更是缺乏。所以，在應急通信服務方面，可以通過購買通信運營商的服務來取長補短，實現(xiàn)技術專業(yè)化，保障高效化。比如“十二五”期間，云南省16個州市，與當?shù)囟嗉疑址阑饝蓖ㄐ欧丈毯炗嗁徺I服務合同，每個縣按年度支付服務費，由應急通信服務商提供森林防火應急通信保障服務，有效解決了森林防火在應急通信方面的短板，確保了發(fā)生火災后，能及時建立起火場應急通信系統(tǒng)，滿足撲火指揮需要。

2.3 購買森林管護服務

隨著國家實施退耕還林還草、天然林資源保護工程等政策，我國許多省區(qū)森林面積大幅度增加，森林覆蓋率也在不斷提高。但是，由于農(nóng)村和林區(qū)外出打工人員越來越多，留守當?shù)氐淖o林人員卻越來越少，而且管護人員的年齡越來越偏大。比如，甘肅省最大的林區(qū)白龍江林業(yè)管理局，一線管護人員平均年齡已經(jīng)超過53歲。而現(xiàn)在的年輕人卻不愿意扎根基層工作，導致一線管護人員非常緊缺。為此，當?shù)亓謽I(yè)部門利用省政府將“服務三農(nóng)”納入政府購買服務范疇的契機，積極說服當?shù)卣眯姓?quán)力，調(diào)動鄉(xiāng)村閑散勞動力，組成一支林業(yè)管護隊，和林業(yè)部門簽訂責任書，由林業(yè)部門付給一定的報酬。由當?shù)厝丝醋o當?shù)氐纳?，既補充了林業(yè)工人的不足，又增加了農(nóng)民的收入，也減輕了政府的負擔。

新疆天山西部國有林管理局各分局共聘用護林員113名，在林區(qū)開展森林防火巡護、宣傳等工作，年均支付工資近180萬元?？死斠朗杏筛鲄^(qū)政府投資組織建造的城區(qū)防護林，之前由于人員、管護技術等方面的限制，無法完成包括森林防火在內(nèi)的管護。為此，近兩年當?shù)卣扇≌型稑诵问?，向社會購買管護服務，較好地保護和鞏固了城區(qū)防護林。

湖北省聘請護林員近2萬人，通常一年四季在崗工作，月工資標準一般在1000～1500元之間。在非重點防火期主要從事防盜伐、防病蟲害等工作，進入重點防火期后，有的加入半專業(yè)撲火隊，有的轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑阑馂橹鞯难采阶o林。

遼寧省營口市鲅魚圈區(qū)蘆屯鎮(zhèn)，在每年“春節(jié)”“元宵節(jié)”和“清明節(jié)”期間，鎮(zhèn)村兩級臨時雇用210名村民，按照每人每天100元標準，重點管控祭祀用火。在3月底至5月中旬，政府再雇用41人，重點管控農(nóng)事用火。政府每年在森林防火購買服務上投入經(jīng)費23萬元以上。該省本溪市高新區(qū)每年3月中旬至5月中旬，在社會上雇用臨時護林員80人，每天工資50元，布置在全區(qū)所有溝岔路口，開展防火巡查管護，有效強化了一線護林防火力量。

2.4 購買森林滅火服務

四川省攀枝花市開展購買森林火災撲救社會化服務試點。2011年，該市仁和區(qū)同德鎮(zhèn)開展森林防火購買社會化服務，同德鎮(zhèn)政府將森林防火整體承包給原鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急隊，負責計劃燒除、野外巡護、宣傳教育、火災處置等工作。2015年，該市東區(qū)正式啟動購買社會化服務試點，年投入140萬元，區(qū)民兵訓練基地為承接方，組建一支30人的森林火災專業(yè)撲救隊伍，實行24小時集中駐防，配備相應的撲救設施、設備，及時處置轄區(qū)內(nèi)的森林火災。合同一年一簽，采用直接指定的方式進行，依據(jù)年度森林防火支出確定承包金額和隊員人數(shù)。通過實行政府購買服務，森林火災處置效率得到提高，隊伍人員比較穩(wěn)定；承包方積極主動在預防上下功夫，有效減輕了防火部門在隊伍日常管理、隊員招聘等方面的工作壓力。

浙江省永嘉縣橋下鎮(zhèn)開展購買森林火災撲救社會化服務試點。該鎮(zhèn)森林消防第一中隊大膽創(chuàng)新、勇于實踐，積極探索“公建民助，有償撲火”的民間森林消防隊伍建設之路，除了承擔當?shù)厣窒罍缁鹑蝿胀猓€向周邊的黃田、東甌、江北、三江等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）提供森林火災有償撲救服務，改變了以往光靠政府承擔森林消防工作、光靠本地滅火的被動局面，使火情發(fā)生后能得到及時處置，確保了森林安全，實現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益共贏。

2.5 購買森林消防隊伍服務

湖北省共有半專業(yè)撲救隊334支，9 365人。其中103支隊伍3 090人是利用當?shù)叵牢渚鳛閾浠饝标犖?，裝備風力滅火機等撲火機具，安排一定的時間進行森林火災撲救訓練，一旦發(fā)生森林火災，則調(diào)動這支部隊前往撲救。當?shù)卣磕杲o予20萬～30萬元的補助費用。另外231支6 275人，由地方人員組成，隊員月工資標準一般在1 000～1 500元之間。半專業(yè)隊的隊員每年的工作時間為6個月，即在重點防火期的6個月里堅持集中訓練，火險等級高時集中食宿，做好隨時出動的準備。

經(jīng)當?shù)厥姓猓?014年9月5日，海南省瓊海市成立森林消防專業(yè)隊伍。根據(jù)相關法律法規(guī)，在平等、自愿、協(xié)商一致的基礎上，瓊海市農(nóng)林局（甲方）與市保安服務公司（乙方）簽訂森林消防業(yè)務外包合同。甲方向乙方購買森林消防勞務，委托乙方招收勞務人員并簽訂勞務合同；乙方根據(jù)甲方提出的標準，派駐勞務人員19名，由甲方對其進行森林消防知識和撲火技能等培訓，負責該市森林火災撲救處置、森林防火宣傳巡查等工作。

2009年，山西省關帝山國有林管理局和呂梁市政府共同出資組建一支新型專業(yè)森林消防隊伍，擔負呂梁市13個縣和關帝山國有林管理局管轄范圍的森林火災撲救任務，每年支出約600多萬元，采取購買服務方式列支。該省太原市杏花嶺區(qū)2016年3月成立森林消防專業(yè)應急隊，隊伍建制80人，分為4個分隊，分別駐扎在3個林區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及區(qū)人武部、林業(yè)局，進行森林火災預防、應急撲救等工作。隊員組成采取政府購買服務的形式，由杏花嶺區(qū)政府委托太原青創(chuàng)人力資源有限公司向社會公開選拔聘用；任用以后人民武裝部負責隊伍日常管理、財政預算，并按照軍事化標準組織學習作訓，區(qū)林業(yè)局負責護林防火的業(yè)務指導、培訓，并檢查專業(yè)應急隊日常工作；場地建設、機具物資建設費用、隊伍運行費用由政府投入，相關部門管理。

浙江省臺州市玉環(huán)縣把森林消防滅火隊伍當作民辦非企業(yè)單位對待，當?shù)孛裾块T為其辦理登記注冊手續(xù)。經(jīng)注冊登記的森林消防滅火組織，擁有法人代表、機構(gòu)代碼和獨立的單位銀行賬戶，有明確的業(yè)務范圍，根據(jù)人員配備標準向社會自主公開招聘符合條件的隊員，負責其工資待遇和社會保障支出。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處以購買服務方式，與森林消防滅火組織簽訂合同，根據(jù)需要隨時調(diào)動森林消防滅火組織提供服務，并支付相應的經(jīng)費?？h森林防火辦公室負責撲火資金管理、分配和撥付工作，為森林消防滅火組織提供業(yè)務指導，為其定期開展撲火技戰(zhàn)術培訓，同時督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處為森林消防滅火組織提供集中食宿和訓練場所，建設相關的配套設施。

2.6 購買森林防火氣象服務

云南省防火辦與省氣象局建立森林火險預警聯(lián)動機制，每年簽訂氣象服務協(xié)議，以購買氣象服務的方式，聯(lián)合開展森林火險氣象預警預報服務。2014年，該省林業(yè)廳、氣象局還簽訂《森林防火與氣象合作框架協(xié)議》，雙方合作效果明顯。一是提前研判森林火險趨勢，為全省森林防火工作的決策部署、預警響應，提前防范、科學處置森林火災提供科學依據(jù)。森林防火期前，共同對全省新一輪防期的森林火險總體趨勢進行會商；森林防火期，每日、每周、每月和重要節(jié)假日專題預測森林火險，遇有影響較大的森林火災，實時預測火場天氣。二是及時發(fā)布預警信號。森林防火期，每天通過電視、廣播等媒體向社會民眾發(fā)布森林火險等級預報，提示林區(qū)用火安全；遇有4～5級高?；痣U天氣，制作發(fā)布森林高火險警報，為各地預警響應提供科學依據(jù)?！笆濉逼陂g，云南省省防火辦共發(fā)布森林高火險警報554期。三是實施人工影響天氣作業(yè)。森林防火期，氣象部門抓住有利天氣條件實施人工增雨作業(yè)，降低森林火險等級，減少森林火災發(fā)生概率。

新疆維吾爾自治區(qū)森林防火指揮部辦公室與新疆氣候服務中心簽訂協(xié)議，森林防火期在新疆電視臺天氣預報欄目，每天制作播出全疆各地森林火險預報，服務費為每年16萬元。青海省林業(yè)局每年與省氣象服務中心簽訂合同，在電視、廣播等宣傳媒介進行森林火險天氣預報，在全省8個地區(qū)的9塊LED顯示屏上滾動播報天氣預測預報，以及向各級森林防火指揮部領導和工作人員手機發(fā)送天氣預測預報信息。

北方航空護林總站購買航空氣象情報，保障飛行任務的順利實施。航空氣象情報是航空護林巡護、觀察火情、機（索）降滅火、吊桶滅火、空投空運等所有飛行任務能否實施的重要保證，是實施航空護林飛行任務的前提條件。高空的風向、風力和溫度，以及航路和航段的天氣情況，對執(zhí)行飛行任務非常重要，機組需要提前精確了解和掌握。不同的機型、不同的跑道，要滿足最低的天氣標準，飛機才敢起飛或降落。飛行過程中，遇到危險天氣時，機長可以臨時決定采取備降、返航或繞航等方式，確保飛行安全。為此，北方航空護林總站每年與民航黑龍江空中交通管理分局氣象臺協(xié)商簽訂協(xié)議，由民航黑龍江空管分局向其提供東北航空護林氣象參考信息。

2.7 購買護林員定位管理系統(tǒng)服務

為充分發(fā)揮護林員野外火源管控主力軍的作用，進一步督促巡護責任的落實，2014年云南省啟動護林員定位管理系統(tǒng)建設試點。試點選擇了6個縣市區(qū)，包括石林縣、彌渡縣、宜良縣、魯?shù)榭h、個舊市、臨翔區(qū)。2015年，按照“省級補助、地方配套、自愿為主”的原則，該省在試點基礎上推廣該系統(tǒng)，對參與的縣市區(qū)，省級財政每個補助20萬元。截至2016年底，全省已有66個縣市區(qū)完成護林員定位系統(tǒng)建設，并在森林防火管理工作中起到立竿見影的效果。與2014年相比，2016年云南全省森林火災次數(shù)從364起下降到130起，衛(wèi)星監(jiān)測熱點數(shù)量從2 336個下降到1 004個。在建設使用該系統(tǒng)時，云南省采用了新模式，也就是政府購買服務的方式。各地根據(jù)護林員數(shù)量，每年按照一定的標準支付定位系統(tǒng)的服務費。森林防火部門只負責使用系統(tǒng)，其他工作全部交由系統(tǒng)開發(fā)商負責。采取政府購買服務方式，大大提升了定位系統(tǒng)的使用效果，并很好地解決了售后服務等問題。

2.8 購買無人機服務

云南省應用無人機開展火情監(jiān)測和火場偵查，昆明、玉溪、保山等3個州市，按年度或者飛行次數(shù)購買無人機火情監(jiān)測及火場偵查服務，其中保山市購買的無人機服務還用于違規(guī)農(nóng)事用火監(jiān)測。

山西省開展租賃無人機進行火場偵察和重點區(qū)域巡護。從2013年開始，山西省森林公安局（省森林防火指揮部辦公室）每年通過政府招標購買方式，與中標的無人機公司簽訂《山西省無人機森林防火應急監(jiān)控合同》，由其提供森林火災現(xiàn)場的空中偵察服務，開展空中監(jiān)測、影像數(shù)據(jù)采集整理；在省防火辦指定重點時段、重點區(qū)域、重點林區(qū)提供飛行監(jiān)測、巡護等服務，服務周期為1年。通過這幾年飛行情況看，無人機在火災現(xiàn)場飛行拍攝的影像資料，為科學指揮撲救森林火災提供了決策依據(jù)。比如在撲救2015年“3·20”烏金山森林火災和“6·10”交城縣森林火災中，無人機為指揮部提供第一手的火災現(xiàn)場和火災發(fā)展趨勢影像資料，為調(diào)派兵力、部署救援力量、科學指揮撲救森林火災發(fā)揮了積極作用。同時，無人機在山西省高火險期的重點要區(qū)域，開展空中巡護以及開展警地聯(lián)合撲救森林火災實戰(zhàn)演練等工作中，也都表現(xiàn)得十分突出。

2.9 購買森林航空消防服務

森林航空消防被譽為森林防火滅火的尖兵，一定程度上講體現(xiàn)了一個國家的經(jīng)濟實力和森林防火的實戰(zhàn)能力。從1952年我國第一架航空護林飛機從黑龍江的牡丹江機場起飛，成立當時的東北航空護林局（現(xiàn)北方航空護林總站），到1961年國家在昆明建立西南航空護林總站（現(xiàn)南方航空護林總站），至2017年已經(jīng)有65年的發(fā)展歷史。目前，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）中，已有19個省份開展航空護林工作，建立航空護林站34個，航護面積達323萬平方公里，占國土總面積的33.4%。

航空護林是我國森林防火最早開展政府購買服務的領域。2016年，全國共租用各類飛機254架，主要機型有大、中、小型直升機，如大型機M-26TC，中小型直升機M-171、M-8、K-32A、Z-9等，以及固定翼直升機，如Y-5、M-18等飛機。通過租用飛機，主要開展巡邏報警、火場偵察、火場急救、空投空運、吊桶滅火、機（索）降滅火、化學滅火、防火宣傳等森林防火任務，同時也為防治森林病蟲鼠害、航空緝毒、野外救援等提供服務。

政府購買森林航空消防服務的做法是：一是編制購買預算。每年下半年，根據(jù)各地森林防火需求和國家財力狀況，國家林業(yè)局組織編制森林航空消防飛行費預算，財政部負責匯總審核。經(jīng)過全國人大審定后，以補助地方?？钚问较逻_有關省級財政和大興安嶺林業(yè)集團公司。二是編制購買計劃。開展航空護林的省區(qū)，每年6月份向國家林業(yè)局南方、北方航空護林總站提交次年用機需求計劃，總站對計劃進行匯總，并根據(jù)機源情況進行調(diào)配、審核并向國家林業(yè)局上報購買計劃。三是組織實施階段。經(jīng)過國家林業(yè)局審核同意后，南方、北方航空護林總站分別組織已開航的各?。▍^(qū)）、各航站、各通航公司召開森林航空消防租機協(xié)調(diào)會，指導各?。▍^(qū)、市）森林防火指揮部辦公室（甲方）與各通航公司（乙方）簽訂租機協(xié)議。按照協(xié)議，各通航公司調(diào)派飛機和機組人員，按照規(guī)定時間和地點，提供航空消防服務。四是購買結(jié)算。航期結(jié)束后，根據(jù)簽訂的租機協(xié)議合同條款，結(jié)合租用飛機的實際飛行時間，進行飛行費結(jié)算。具體由南方、北方航空護林總站出具飛行費結(jié)算單，甲乙雙方認可后，由各?。▍^(qū)、市）森林防火指揮部辦公室向通航公司支付費用。比如四川省森林航空消防工作每年從1月21日至6月15日止，2015年租用了西林鳳騰、四川宇翔、西直公司、四川奧林、海直等5家公司6架飛機，以九寨彭布機場、金川機場和西昌青山機場為作業(yè)基地，開展森林航空消防工作。6架飛機租用天數(shù)408天，共飛行244.32小時，結(jié)算時支付飛行費1 563.68萬元，其中中央承擔1 250.94萬元，省級財政承擔312.74萬元。

2.10 購買林火視頻監(jiān)控服務

四川省廣安市2012年上半年啟動林火視頻監(jiān)控社會化服務試點。該市林業(yè)局聘請有資質(zhì)的單位對項目進行規(guī)劃設計，設計思路為由國有運營商出資建設，政府付費使用。通過公開招標，市電信、移動、聯(lián)通、鐵通等公司參與投標，均未實質(zhì)響應林火視頻監(jiān)控建設的有關要求而流標。隨后，廣安市林業(yè)局結(jié)合林火視頻監(jiān)控建設需要，采取談判方式選擇項目建設合作單位，與市電信公司、移動公司、聯(lián)通公司、鐵通公司進行競爭性談判。通過對資源、服務、價格等方面進行綜合比較，最后選擇了與市移動公司合作，由市林業(yè)局與市移動公司簽訂合作框架協(xié)議，各區(qū)（市、縣）林業(yè)局與縣移動公司簽訂建設合同。其運行模式為，由移動公司出資建設林火視頻監(jiān)控前端，監(jiān)控信號傳輸回市、縣指揮中心使用。租賃使用費用由區(qū)（市、縣）財政負責支付，并納入政府財政預算，合同一年一簽。2013年10月開始項目建設，12月完成建設并投入使用，實現(xiàn)了防火人員在室內(nèi)，即可全天候、全方位、遠程集中監(jiān)控重點林區(qū)。承包方負責視頻監(jiān)控前端設施設備的管理、維護，減輕了林業(yè)部門在設施設備維護管理方面的技術和資金壓力。

2006年，山西省晉中市建設森林防火遠程視頻監(jiān)控系統(tǒng)，委托移動晉中分公司整體集成和維護。項目當年建成并投入使用，并于2010年進行第一次智能化改造升級。目前，建成市級機房1個，縣級機房11個，野外監(jiān)控點41個（安裝監(jiān)控探頭45個），語音調(diào)度系統(tǒng)1套，具備林火視頻監(jiān)控、火情自動識別定位、地理信息和視頻會議等功能，累計投資2655萬元，項目產(chǎn)權(quán)屬移動晉中分公司所有。晉中市每年向移動晉中分公司支付服務費124萬元，由市縣兩級財政分擔。

2.11 購買森林防火物資質(zhì)量檢驗服務

從2013年開始，黑龍江省在森林防火物資招標采購工作中，就采取購買服務方式進行產(chǎn)品質(zhì)量檢驗工作。黑龍江森林防火指揮部辦公室委托有專業(yè)檢測資質(zhì)的哈爾濱市質(zhì)量監(jiān)督檢驗院，進行招標前的樣品檢驗、中標產(chǎn)品的抽樣檢驗和一致性檢驗。到2016年，先后完成風力滅火機、細水霧滅火機、滅火水槍、油鋸、割灌機、防火服以及各種滅火工具等20余種，價值數(shù)千萬元產(chǎn)品的檢驗工作，為黑龍江省森林防火物資儲備工作提供了有力質(zhì)量保障。

2.12 購買森林防火規(guī)劃設計服務

國家林業(yè)局在組織編制全國森林防火一期規(guī)劃（2009—2015年）和二期規(guī)劃（2016—2025年），均是以政府購買服務方式，委托有資質(zhì)的國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)范設計院承擔。從各省看，《黑龍江省中俄邊境森林防火隔離帶規(guī)劃設計》《黑龍江省森林防火中長期發(fā)展規(guī)劃》等，也是采取政府購買服務方式，委托有資質(zhì)和能力的第三方黑龍江省林業(yè)監(jiān)測規(guī)劃院開展的。

3 森林防火購買社會服務存在的問題

3.1 森林防火經(jīng)費渠道和標準不統(tǒng)一

各地森林防火經(jīng)費雖大都納入了財政預算，但因各地森林面積、財政情況等多種原因，經(jīng)費標準并不統(tǒng)一，保障力度差異較大，森林防火購買社會服務工作所需經(jīng)費更是難以保障。建議各級人民政府按照《森林防火條例》要求，將森林防火所需經(jīng)費納入各級財政預算。尤其應按照2014年財政部下發(fā)的《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》和2016年財政部、民政部聯(lián)合印發(fā)的《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》精神，安排一定比例的年度預算資金，專項用于政府購買服務。各地應建立和完善森林、林木、林地所有者、經(jīng)營者和有關受益者的主體責任，共同出資參與政府購買服務工作。根據(jù)森林資源狀況等本地實際情況，制定出臺護林員配備標準，并明確每畝管護經(jīng)費最低保障標準，與政府購買服務掛鉤，保證購買管護效果。

3.2 社會化服務責任不明確

森林火災處置專業(yè)性較強，在確定承包方時，無法形成有效競爭，難以按照政府采購模式找到承接方，通常采用與承接方直接簽訂合同；承接方均不是公司，承擔風險能力有限。前端建設與室內(nèi)平臺和系統(tǒng)軟件開發(fā)由兩家或兩家以上的單位負責，出現(xiàn)問題，容易出現(xiàn)相互推諉扯皮或技術壁壘現(xiàn)象，影響到服務效果。

3.3 社會化服務內(nèi)容界定不清楚

雖然各省出臺了一些政府購買社會服務的規(guī)范性文件，但從實際操作和實施情況來看，各地對森林防火購買社會服務存在認知上的不足，相關人員也不知道該如何界定服務范圍和內(nèi)容。當前，森林資源保護購買服務側(cè)重于森林防火購買社會服務，職責內(nèi)容單一，服務人員工作不飽滿，報酬較低，難以持久。建議以森林防火購買服務為切入點，將防火、防盜、防病蟲害等整合在一起，豐富購買服務的內(nèi)容。這樣也便于將公益林管護經(jīng)費、病蟲害防治經(jīng)費整合到購買服務中來，解決資金短缺問題。

3.4 政府引導扶持力度不夠

近幾年來，隨著國家對森林防火工作的高度重視，各級政府不斷加大森林防火工作資金投入，森林防火裝備信息化水平得到快速提升。無人機、衛(wèi)星通信、視頻監(jiān)控等新技術大量應用于森林防火工作，為及時預防和撲救森林防火提供了強有力的科技支撐。但從各省各地反饋的情況來看這些新技術裝備普遍存在技術含量高、后續(xù)維護缺少資金等現(xiàn)實問題，而這些問題大都可以通過政府購買服務得到較好解決。

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（責任編輯：韓煥金）

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2017-03-25

浙江省省院合作林業(yè)科技項目（2017SY17）