林志杰/海南海口市動物防疫檢疫站 吳坤勤/海南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所

動物檢疫實施中的一些問題探討

林志杰/海南?？谑袆游锓酪邫z疫站 吳坤勤/海南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所

動物檢疫作為行政許可行為實施以來，各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構按照《動物檢疫管理辦法》和《動物產地檢疫規(guī)程》及《動物屠宰檢疫規(guī)程》實施檢疫，從養(yǎng)殖環(huán)節(jié)和屠宰環(huán)節(jié)很好地控制動物疫病，防止動物疫病傳播，為我國畜牧業(yè)健康發(fā)展做出了應有的貢獻。同時，在實施檢疫中，嚴格把關，監(jiān)督無害化處理好檢出的病死動物及病害動物產品，確保動物產品的質量安全，保障了人民身體健康。然而，在動物檢疫實施中，因制度設計上的一些規(guī)定要求難以落實，使動物衛(wèi)生監(jiān)督機構人員存在不作為、亂作為等情況，不但影響檢疫工作的開展，而且影響動物衛(wèi)生執(zhí)法甚至是農業(yè)部門形象，現(xiàn)對問題逐一探討，共參考。

一、問題

1.檢疫機構設置不統(tǒng)一，實施主體不合法。動物檢疫在法律制度上設計為行政許可行為，《動物防疫法》授權實施動物檢疫的主體是縣級以上地方人民政府設立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構?！缎姓S可法》規(guī)定，授權實施行政許可的主體必須具備一定條件，其中的兩條重要條件是：一是授權實施動物檢疫的主體要具有獨立法人資格，即要能對實施的檢疫行政許可行為引起的法律后果獨立地承擔責任。二是該主體要具備有關資格的正式工作人員?，F(xiàn)實問題：一是許多縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構只是縣畜牧獸醫(yī)局的內設機構，不是獨立法人機構，沒有獨立賬戶，不能對外承擔法律責任，作為動物檢疫的實施主體不合法；二是大多數縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有分支機構，受人員編制限制，很難在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐官方獸醫(yī)開展檢疫工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這塊的動物檢疫（含產地和屠宰檢疫）主要是由畜牧站（在海南，畜牧站已被撤并為農業(yè)服務中心）這一主體實施的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站（農業(yè)服務中心）是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成部門，與縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構沒有隸屬關系，人員更不是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的工作人員，不符合《行政許可法》規(guī)定的主體資格要求。雖然一些省的機構編制部門下文給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站（農業(yè)服務中心）實施動物檢疫的職責，市縣也建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物檢疫分所模式（即××縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所××鎮(zhèn)分所），但從本質上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站（農業(yè)服務中心）作為實施動物檢疫的主體也不合法。

2.產地檢疫任務量大，檢疫人員難作為。產地檢疫主要是針對動物移動（離開產地）會帶來疫病風險而設定的許可?！秳游锓酪叻ā泛汀秳游餀z疫管理辦法》的規(guī)定，凡是動物離開產地，用途包括出售、運輸、繼續(xù)飼養(yǎng)、供屠宰、參加展覽、演出和比賽等，都必須經產地檢疫合格。以動物出售為例，我國動物養(yǎng)殖基本上分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村地區(qū)，這些養(yǎng)殖點多、分布面寬，有的距離設立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢疫申報點比較遠，甚至是幾天的路程，而且每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每天都會發(fā)生出售豬牛羊雞鴨鵝等行為。從理論上講，即使每次動物出售行為，貨主都按規(guī)定申報檢疫，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構也很難及時件件受理并實施檢疫。就算是受理了，受申報點人員少以及路途遠交通不便等因素制約，一線檢疫人員很難按規(guī)定到現(xiàn)場或指定地點實施檢疫。

3.屠宰檢疫規(guī)程內容細，檢疫操作不到位。以生豬屠宰同步檢疫為例，《生豬屠宰檢疫規(guī)程》是以生豬個體對象設計的檢疫操作方法，要求在屠宰線上設置頭蹄及體表、胴體、內臟、旋毛蟲檢查和復檢5個崗位開展同步檢疫工作。如果時間不受限，按規(guī)程要求完成單個生豬個體的檢疫操作是可以做到的，但要在有限的時間內完成批量生豬的檢疫操作是很難的。比如，?？谑辛_牛山屠宰場廠，該廠屠宰線設計的最高屠宰速度是300頭/每小時，如按正常速度200頭/小時算，每分鐘約有3.4頭豬肉產品分別經過同步檢疫崗位5個操作點，即每個操作點上的檢疫人員要在20s內完成1頭豬肉產品的各自檢疫操作。由于還有廠方的肉品品質人員在屠宰線上操作，在屠宰量大、時間短、人員擁擠的情況下，檢疫人員在屠宰線上操作不到位情況常發(fā)生。

4.申報檢疫動物范圍寬，操作規(guī)程沒配套。動物防疫法所稱的動物，是指家畜家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動物。按照《動物防疫法釋義》解釋，家畜包括豬、牛、羊、馬、騾、駱駝、鹿、兔、犬等；家禽包括雞、鴨、鵝、鴿等；人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動物包括各自實驗動物、特種經濟動物、觀賞動物、演藝動物、伴侶動物、水生動物以及人工馴養(yǎng)的野生動物。凡屬上述動物出售、運輸或屠宰，都應申報檢疫，但檢疫必須按檢疫規(guī)程操作。目前，農業(yè)部主要是針對家畜家禽出臺了10個產地檢疫規(guī)程和4個屠宰檢疫規(guī)程，而一些實驗動物、特種經濟動物、觀賞動物、演藝動物等還沒有出臺具體名錄及檢疫規(guī)程。但在實際工作中，經常會接到這類動物申報檢疫。因沒有檢疫規(guī)程，檢疫人員無法受理遭到申報人投訴的情況時有發(fā)生，如?？谑芯陀胁皇芾韺嶒瀯游锖?、蜘蛛調運出省外檢疫申報被投訴的例子，此外還有屠宰犬的檢疫申報無法受理等問題。

5.檢疫疫病對象多（生僻），檢疫結果難判定。根據農業(yè)部出臺的產地和屠宰檢疫規(guī)程，要檢疫的動物疫病對象多達86個，而且一些動物疫病很生僻（如犬利什曼病、兔黏液瘤病、貓泛白細胞減少癥（貓瘟）等），在一些地方從來沒見過，甚至在我國都沒發(fā)生過。檢疫人員在現(xiàn)場檢疫中，由于檢疫手段簡單，多數是用肉眼觀察，最多輔助一些如測溫儀、聽筒等簡單的檢疫工具進行檢查，要在較短的時間內準確判斷是否有規(guī)定的疫病對象很不容易，基本就是對活體能動、肉品外觀正常的就都判斷檢疫合格，如出現(xiàn)異樣情況就當檢疫不合格處理，簽發(fā)的無害化處理單上填寫的理由也講不清。當貨值較高的動物或產品因異樣被判定檢疫不合格時，因涉及要對動物或產品進行無害化處理，還真沒多少個檢疫人員敢簽名承擔責任。

6.許可證明許可主題不清，意思表達被誤解。動物檢疫作為《動物防疫法》設定的行政許可，檢疫合格后出具的文書應當作為行政許可的法律文書?，F(xiàn)行的動物檢疫合格證明雖然已作為行政許可文書使用，但其名稱和內容均反映了“檢疫合格”這一技術行為，容易引起“檢疫合格”外延的無限放大。比如，當前人們對“檢疫合格”的普遍理解是沒有任何疫病、沒有任何質量問題，包括注水肉問題。因此，“動物（產品）檢疫合格證明”與其原有的“經檢疫未發(fā)現(xiàn)規(guī)定動物疫病，準予出售、運輸等”意思有了較大差距。在全社會重視食品安全并將其列為各級政府考核目標的今天，對“檢疫合格”的這樣“理解”給檢疫人員很大的壓力。

二、建議探討

要解決動物檢疫許可存在的上述問題（不一定全），就必須對現(xiàn)有《動物防疫法》、《動物檢疫管理辦法》進行必要的修訂，從制度上加以調整，以便使動物檢疫許可更符合實際工作。

1.統(tǒng)一動物衛(wèi)生監(jiān)督機構設置。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構之所以設置不統(tǒng)一，是因為地方各級政府對機構設置有較大的自主權，能不能按《動物防疫法》規(guī)定規(guī)范設立動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，跟當地畜牧業(yè)發(fā)展及政府主管領導有關。畜牧業(yè)在當地比較發(fā)達或主管市縣領導重視的，可能機構設置就規(guī)范；反之，就不規(guī)范。建議由農業(yè)部報請全國人大開展《動物防疫法》監(jiān)督檢查，重點檢查縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構規(guī)范設立情況，以此推動全國縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的統(tǒng)一設立，徹底解決動物檢疫實施主體不合法問題。

2.修改動物檢疫許可事項。

（1）縮小產地檢疫許可范圍。按照現(xiàn)行的防控動物疫病實行地方政府“屬地管理”的原則，建議動物移動出縣境以上范圍的才申報檢疫，這樣就解決了動物產地檢疫量大和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構人員不足的矛盾帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢疫實施主體不合法、產地檢疫實施亂作為的問題。具體做法：動物在縣境內移動的，只需憑執(zhí)業(yè)或鄉(xiāng)村獸醫(yī)出具的《動物健康證明》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內移動的由鄉(xiāng)村獸醫(yī)出具，移動出鄉(xiāng)鎮(zhèn)但在本縣境內的由執(zhí)業(yè)獸醫(yī)出具。國家出臺動物健康檢查規(guī)范，統(tǒng)一檢查項目、內容、方法和程序等。動物健康檢查按規(guī)定檢查項目收取一定費用，標準報物價部門批準。

（2）取消屠宰檢疫行政許可。農業(yè)部門主管的屠宰檢疫工作除了防控動物疫病外，還有確保動物產品質量安全的任務，這與商務部門主管屠宰行業(yè)時的肉品品質檢驗有明顯的界限劃分，便于明確各自責任。但屠宰管理從商務部門劃歸農業(yè)部門管理后，這一劃分已無存在的意義。因此，可以考慮取消屠宰檢疫許可，把它和肉品品質檢驗兩項工作合并開展，由屠宰廠（場）的檢驗人員具體實施。同時，對《生豬屠宰檢疫規(guī)程》等屠宰檢疫規(guī)程和《肉品品質檢驗規(guī)程》進行合并修改，合并兩者的共同點，增加“瘦肉精”等近年影響食品安全的檢查項目，并規(guī)定供屠宰的動物憑《動物健康證明》（從縣境外來的憑產地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構檢疫許可證明）進入屠宰廠（場），官方獸醫(yī)對屠宰環(huán)節(jié)全過程監(jiān)督，這樣就解決了屠宰檢疫操作難落實到位等問題。

3.修改檢疫的疫病對象和規(guī)程。“檢疫”的核心是動物疫病，每種動物可感染的動物疫病很多，且疫病在各地方的流行情況不一樣。建議分兩級公布檢疫疫病對象，第一級由農業(yè)部制定和公布，需要在全國范圍內控制的，適用于跨省移動的動物檢疫；第二級授權省級獸醫(yī)主管部門根據本省實際制定和公布，適用于本省內移動的動物檢疫。同時，屬申報檢疫范圍內的動物，要及時出臺相對應的檢疫規(guī)程。對檢疫規(guī)程進行修改，把檢疫的主要程序和任務重心放在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)上，結合動物疫病的主要診斷方法（臨床及實驗室診斷等），給予檢疫人員足夠的時間進行臨床診斷（在動物移動前的規(guī)定時間內就地進行隔離觀察，對規(guī)定疫病進行診斷檢查），增加實驗室診斷手段，解決檢疫人員判斷動物疫病難的問題，使其在對檢疫結果處理時更加自信。

4.修改“動物檢疫合格證明”文書?！皠游镆苿印笔莿游餀z疫許可的行為解禁，即經檢疫合格，動物就許可“移動”。建議修改“動物檢疫合格證明”文書，把文書題目改為“動物出縣境（省境）許可證”，內容包括：動物基本情況、身份代碼、規(guī)定檢疫疫病診斷檢查情況、運載工具及消毒、官方獸醫(yī)簽名及簽署日期等，這樣就把社會視線轉移到動物“被許可或不許可移動”上來，減少人們對“檢疫合格”就是“什么病都沒有、什么質量問題都沒有”的誤區(qū)。

（略）