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        國(guó)家管轄范圍外區(qū)域生物采探環(huán)境影響評(píng)估

        2017-04-03 16:08:09
        關(guān)鍵詞:生物區(qū)域

        任 秋 娟

        (1.山東理工大學(xué) 法學(xué)院,山東 淄博 255000;2.山東大學(xué)(威海) 法學(xué)院,山東 威海 264209)

        國(guó)家管轄范圍外區(qū)域生物采探環(huán)境影響評(píng)估

        任 秋 娟1,2

        (1.山東理工大學(xué) 法學(xué)院,山東 淄博 255000;2.山東大學(xué)(威海) 法學(xué)院,山東 威海 264209)

        環(huán)境影響評(píng)估可以有效防止國(guó)家管轄范圍外區(qū)域生物采探對(duì)海底生境的不利影響。鑒于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)環(huán)境影響評(píng)估約束力較弱及《生物多樣性公約》缺乏對(duì)利益攸關(guān)方規(guī)定的現(xiàn)狀,《探礦和勘探規(guī)章》亟需明確強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)估義務(wù)性,同時(shí)積極關(guān)注保全參照區(qū)在環(huán)境影響評(píng)估中的作用。在維護(hù)發(fā)展中國(guó)家平等參與生物采探活動(dòng)和保護(hù)海底生境平衡的基礎(chǔ)上,避免環(huán)境影響評(píng)估成為發(fā)展中國(guó)家實(shí)際參與生物采探惠益分享的障礙。

        環(huán)境影響評(píng)估; 生物采探;國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域

        國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域基因資源保護(hù)與利用已引起國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注。雖然國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域正處在勘探和開(kāi)發(fā)準(zhǔn)備并行的關(guān)鍵時(shí)期,在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)仍將以探礦和勘探活動(dòng)為主。基于海底礦物生成與生物多樣性形成的不可分割性,探礦與勘探活動(dòng)必然包含生物采探。雖然現(xiàn)有的國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物采探發(fā)展實(shí)際已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)深海底礦產(chǎn)勘探程度,但仍舊處于初級(jí)階段,從生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)角度看,國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物形成了極為獨(dú)特的生物結(jié)構(gòu)、代謝機(jī)制,體內(nèi)產(chǎn)生了特殊的生物活性物質(zhì),存在多樣化的種群與基因。國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物基因資源在工業(yè)、醫(yī)藥、環(huán)保等領(lǐng)域都有廣泛應(yīng)用。然而國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物環(huán)境相對(duì)封閉,極其脆弱和敏感,生物體的生長(zhǎng)周期漫長(zhǎng)。相比海水水層的生物作業(yè),國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的生物采探會(huì)擾動(dòng)生物的物理?xiàng)⒌兀瑥亩l(fā)海底生物多樣性及遺傳多樣性變化。國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物采探對(duì)生物多樣性及遺傳多樣性的負(fù)面影響包括:海底無(wú)人纜控機(jī)器人、海底中深孔取樣鉆機(jī)、資源綜合探測(cè)系統(tǒng)等深海高技術(shù)裝備可以直接造成生物死亡,為進(jìn)行重新安置的實(shí)驗(yàn)研究或?yàn)樯锒鄻有曰蚍N群研究而收集動(dòng)物群或清除動(dòng)物群,使用對(duì)光敏有機(jī)體有害的觀測(cè)光線(xiàn)和噪音,使用載人潛水器和遙控運(yùn)載工具造成區(qū)域基質(zhì)松散,產(chǎn)生金屬硫化物沉積,堵塞液體流出并且可能威脅到熱液噴口以及采探引起一些生物種群數(shù)量下降甚至滅絕,導(dǎo)致生物群落結(jié)構(gòu)改變以及引入外來(lái)入侵物種從而對(duì)土著物種造成不利影響等[1]453-464。尤其是當(dāng)下生物采探中采用了“原位探測(cè)”方法,科考過(guò)程中直接在海底進(jìn)行實(shí)驗(yàn)。這種做法是否會(huì)加速海底棲息地的破壞和割裂也有待進(jìn)一步科學(xué)證實(shí)。

        海洋科學(xué)研究的前提是進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估。環(huán)境影響評(píng)估基本目標(biāo)是維持生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能,同時(shí)避免對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的顯著不利影響。對(duì)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域?qū)嵤┉h(huán)境影響評(píng)估能夠防止生物采探對(duì)海底生境產(chǎn)生不可逆破壞。環(huán)境影響評(píng)估本質(zhì)上是防止的手段,主張要事先采取措施預(yù)防損害或風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。而防止原則對(duì)于科學(xué)不確定性因素的理解與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并不相同。環(huán)境影響評(píng)估的義務(wù)和程序廣泛存在于國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)及跨界環(huán)境保護(hù)中,但國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物采探中環(huán)境影響評(píng)估仍然處于不斷發(fā)展的階段。

        一、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)環(huán)境影響評(píng)估約束力較弱

        《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)大部分內(nèi)容是20世紀(jì)70年代確定的,在海洋物種保全和海洋環(huán)境方面相對(duì)較弱?!豆s》第87條規(guī)定公海六大自由中包含了海洋科學(xué)研究自由,但嚴(yán)格意義上說(shuō)生物采探?jīng)]有被規(guī)定在公約中。首先,國(guó)家管轄范圍外的生物采探主要集中于國(guó)際海底的定居種生物,而公海的科學(xué)研究對(duì)象主要針對(duì)公海的水體,也即國(guó)際海底區(qū)域的上覆水域;其次,《公約》對(duì)海洋科學(xué)研究的界定僅限于基礎(chǔ)海洋科學(xué)研究,而生物采探現(xiàn)在已從單純的科學(xué)研究范疇走向與商業(yè)化的不斷融合。所以,生物采探實(shí)際上涵蓋了從物理采樣到基因產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的全部過(guò)程,生物采探的初級(jí)階段和海洋科學(xué)研究是重合的。但國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的生物采探仍然會(huì)推定適用《公約》第87條的公??茖W(xué)研究自由的相關(guān)規(guī)定?!豆s》關(guān)于保全海洋物種及海洋環(huán)境的規(guī)定體現(xiàn)在以下部分:第194條規(guī)定,各國(guó)應(yīng)為保護(hù)和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng),以及衰竭、受威脅或有滅絕危險(xiǎn)的物種和其他形式的海洋生物的生存環(huán)境而采取必要的措施;第196條規(guī)定,應(yīng)采取一切必要措施以防止、減少和控制由于故意或偶然在海洋環(huán)境某一特定部分引進(jìn)外來(lái)或新物種致使海洋環(huán)境可能發(fā)生重大和有害變化;第八章雖然專(zhuān)門(mén)規(guī)定海洋科學(xué)研究,但同樣沒(méi)有規(guī)定實(shí)施環(huán)境影響評(píng)估的義務(wù),只是在第240(d)條規(guī)定“海洋科學(xué)研究的進(jìn)行應(yīng)遵守依照本公約制定的一切有關(guān)規(guī)章,包括關(guān)于保護(hù)和促使海洋環(huán)境的規(guī)章”。環(huán)境影響評(píng)估體現(xiàn)在《公約》第206條中:“各國(guó)如有合理根據(jù)認(rèn)為在其管轄或控制下的計(jì)劃中的活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化,應(yīng)在實(shí)際可行范圍內(nèi)就這種活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的可能影響作出評(píng)價(jià)?!?/p>

        可見(jiàn),《公約》整體上對(duì)環(huán)境影響評(píng)估的規(guī)定不夠系統(tǒng)且欠缺執(zhí)行力?!豆s》第206條中規(guī)定的“重大污染”及“重大和有害的變化”,對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)啟動(dòng)的閾值過(guò)高。國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的生物采探對(duì)環(huán)境的影響囿于海洋科學(xué)認(rèn)知及海洋技術(shù)條件的限制,很多情況下對(duì)是否造成“重大污染”及“重大和有害的變化”缺乏確切結(jié)論,面對(duì)極其脆弱的海底生境,過(guò)高的閾值不利于海底生境的保護(hù)。雖然1994年《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《協(xié)定》)(第一部分第7款)明確將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為承包方的義務(wù),具有擔(dān)保責(zé)任的國(guó)家同時(shí)負(fù)有確保所擔(dān)保的合同方履行此項(xiàng)義務(wù)的連帶義務(wù),但《協(xié)定》在實(shí)踐中執(zhí)行效果與預(yù)期有差距。因?yàn)閾?dān)保國(guó)可以通過(guò)對(duì)《協(xié)定》的不同解釋和制定相關(guān)國(guó)內(nèi)法從而擺脫與承包方的連帶責(zé)任。

        二、《探礦和勘探規(guī)章》明確強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)估義務(wù)性

        作為國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域基因資源賴(lài)以生存的基礎(chǔ)環(huán)境,礦產(chǎn)資源所處的環(huán)境與基因資源緊密聯(lián)系,彼此不可分離。包含基因資源的生物在深海底礦產(chǎn)資源礦化過(guò)程中起到催化作用,而礦產(chǎn)資源同時(shí)也為生物資源提供食物來(lái)源。生物多樣性最豐富的地區(qū)同時(shí)也是業(yè)已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源最豐富的地區(qū)。國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的生物采探往往隱藏在礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中,礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與基因資源生物采探實(shí)際上是同一個(gè)過(guò)程的兩個(gè)方面[2]90-97。

        國(guó)際海底管理局的《探礦和勘探規(guī)章》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)章》)包括《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》?!丁皡^(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》第33(6)條,《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第31(6)條和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》第33(6)條均規(guī)定,承包者、擔(dān)保國(guó)和其他有關(guān)國(guó)家或?qū)嶓w應(yīng)同國(guó)際海底管理局合作,制定并實(shí)施監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)深海底采礦對(duì)海洋環(huán)境的影響方案。針對(duì)不同礦種各自不同的生態(tài)系統(tǒng),《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》與《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》在探礦階段為探礦方增加了“向管理局提供保護(hù)和保全海洋環(huán)境的相關(guān)數(shù)據(jù)”的義務(wù),這意味著探礦方在與國(guó)際海底管理局建立合同關(guān)系之前,就要承擔(dān)無(wú)償披露具有商業(yè)價(jià)值的生物采探數(shù)據(jù)資料的義務(wù),雖然其目的在于讓國(guó)際社會(huì)有效監(jiān)督多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼所處區(qū)域的環(huán)境影響評(píng)價(jià),但這顯然已經(jīng)大大超過(guò)其在《公約》中所承擔(dān)的義務(wù)。不僅如此,國(guó)際海底管理局秘書(shū)處在2016年4月發(fā)布的《開(kāi)發(fā)活動(dòng)規(guī)章草案》第二號(hào)報(bào)告中釋放了今后需要增加深??茖W(xué)研究數(shù)據(jù)信息透明度的信息,表明未來(lái)從探礦到開(kāi)發(fā)的全過(guò)程圍繞環(huán)境影響評(píng)價(jià)而進(jìn)行的環(huán)境數(shù)據(jù)公開(kāi)將成為合同義務(wù)甚至是先合同義務(wù)。

        2013年7月國(guó)際海底管理局法律和技術(shù)委員會(huì)頒布的《指導(dǎo)承包者評(píng)估“區(qū)域”內(nèi)海洋礦物勘探活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境造成的影響的建議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》)進(jìn)一步明確環(huán)境影響評(píng)估的強(qiáng)制性義務(wù),第19條規(guī)定下列活動(dòng)必須進(jìn)行事前環(huán)境影響評(píng)估:(a)在超出具體指南規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行勘探;(b)利用系統(tǒng)人為擾動(dòng)海底的活動(dòng);(c)測(cè)試采集系統(tǒng)和設(shè)備;(d)利用船載鉆機(jī)進(jìn)行鉆探活動(dòng);(e)巖石取樣;(f)使用海底拖撬、挖掘機(jī)或拖網(wǎng)進(jìn)行的采樣活動(dòng)。在尾料排放深處和水柱處也會(huì)有其他影響。影響評(píng)估應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)海底、海底邊界層及大洋環(huán)境的影響。影響評(píng)估不僅要包括直接受到采礦影響的區(qū)域,還應(yīng)根據(jù)所用技術(shù)包括受近海底羽流、排放羽流以及運(yùn)輸?shù)V物至海洋表面時(shí)產(chǎn)生的物質(zhì)影響的更廣泛地區(qū)。不僅如此,《建議》要求針對(duì)多金屬結(jié)核、多金屬硫化物及富鈷鐵錳結(jié)殼不同的生境類(lèi)型、群落結(jié)構(gòu)向國(guó)際海底管理局分別提供不同的數(shù)據(jù)資料。

        三、利益攸關(guān)方的設(shè)置對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要作用

        環(huán)境影響評(píng)估中利益攸關(guān)方(stakeholder)通過(guò)信息的單向、雙向流動(dòng)及參與分析評(píng)估從而增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)估的質(zhì)量?!渡锒鄻有怨s》(以下稱(chēng)《多樣性公約》)規(guī)定成員國(guó)基于對(duì)海洋和沿海地區(qū)生物多樣性的考慮,可以自愿采取環(huán)境影響評(píng)估和戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估[3]。然而,各國(guó)在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域?qū)嵤┉h(huán)境影響評(píng)估完全不同于其在其沿海區(qū)域或內(nèi)陸區(qū)域的做法。首先,這涉及到對(duì)國(guó)家管轄外區(qū)域?qū)嵤┉h(huán)境影響評(píng)估及其隨后的管理、控制、監(jiān)督、指導(dǎo)的成本相對(duì)較高;其次,如果按照《多樣性公約》對(duì)國(guó)家管轄范圍以外海底生物采探進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估,最大問(wèn)題在于,評(píng)估中如何確定利益攸關(guān)方的范圍,如何使所有的利益攸關(guān)方能夠在平等基礎(chǔ)上參與決策,受損的權(quán)利如何救濟(jì)等問(wèn)題。利益攸關(guān)方的有效參與是環(huán)境影響評(píng)估取得成功的先決條件,一般包括采探項(xiàng)目的受惠者、受影響者、一般利益攸關(guān)方、未來(lái)世代利益攸關(guān)方。筆者認(rèn)為,在《多樣性公約》第十三次會(huì)議上關(guān)于《防止并減輕某些活動(dòng)對(duì)特定海底棲息地的影響的備選方案,及需要保護(hù)海域的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和生物地理分類(lèi)系統(tǒng)執(zhí)行秘書(shū)的說(shuō)明》中,曾討論冷泉、熱液、海山、冷水珊瑚和海綿礁不同海底棲息地設(shè)定海洋保護(hù)區(qū)的辦法,其中涉及到對(duì)“有關(guān)行動(dòng)者”的列舉,這里的“有關(guān)行動(dòng)者”其實(shí)就是利益攸關(guān)方的主要組成。2014年3月,國(guó)際海底管理局啟動(dòng)“利益攸關(guān)方調(diào)查”問(wèn)卷活動(dòng),就建立采礦監(jiān)管框架向管理局成員、目前和未來(lái)的利益攸關(guān)方征集有關(guān)信息[4]。利益攸關(guān)方范圍的確定直接影響環(huán)境影響評(píng)估的有效性。但實(shí)際上《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》均未規(guī)定利益攸關(guān)方,這必然會(huì)削弱規(guī)章的執(zhí)行力。

        實(shí)踐中針對(duì)利益攸關(guān)方缺位,會(huì)有替代性的做法。如《國(guó)際大洋中脊協(xié)會(huì)關(guān)于在深海熱液附近采取負(fù)責(zé)任的研究方式守則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《守則》)就是把環(huán)境影響評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)直接內(nèi)化為采探中的行動(dòng)守則?!妒貏t》要求大洋中脊熱液噴口中的科研活動(dòng)避免對(duì)熱液噴口生物群的可持續(xù)發(fā)展的有害影響;避免采樣的方式對(duì)噴口物理狀態(tài)造成顯著改變;避免對(duì)同一噴口進(jìn)行過(guò)多的或過(guò)于頻繁的采樣;避免采樣中轉(zhuǎn)移不同站點(diǎn)之間的生物或地質(zhì)材料;提倡通過(guò)公共數(shù)據(jù)庫(kù)共享研究活動(dòng)成果,避免重復(fù)采樣;促進(jìn)盡可能通過(guò)國(guó)際合作充分利用和共享所收集的樣品[5]。但2010年的一項(xiàng)調(diào)查顯示,國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域采探對(duì)《守則》的認(rèn)知及遵守率非常低[6]214-222。這主要源于在實(shí)踐中衡量采探行為在多大程度上遵守《守則》是非常困難的;再者,《守則》的遵守完全取決于采探者的自愿,對(duì)不遵守《守則》的行為也未設(shè)置相應(yīng)懲罰措施。

        四、保全參照區(qū)是未來(lái)生物采探環(huán)境影響評(píng)估的關(guān)鍵

        充分的環(huán)境影響評(píng)估對(duì)生物采探進(jìn)行是十分重要的。未來(lái)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物采探必須提交的環(huán)境影響報(bào)告、環(huán)境管理計(jì)劃和社會(huì)影響評(píng)價(jià)均以環(huán)境影響評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)。而且,環(huán)境管理計(jì)劃必須在環(huán)境影響報(bào)告的基礎(chǔ)上,反映保全參照區(qū)和影響參照區(qū)的參數(shù),詳細(xì)列出如何避免、減輕對(duì)環(huán)境生物多樣性的不良影響,如何進(jìn)行生物多樣性補(bǔ)償。新西蘭環(huán)保部決策委員會(huì)2015年2月曾依據(jù)新西蘭2012年《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架法案》駁回了查塔姆磷礦(Chatham Rock Phosphate)公司在查塔姆高地(Chatham Rise)的深海采礦項(xiàng)目申請(qǐng)。原因在于對(duì)查塔姆磷礦公司選擇的保全參照區(qū)不夠滿(mǎn)意。首先,決策委會(huì)員認(rèn)為查塔姆磷礦公司所選擇的保全參照區(qū)沒(méi)有包括關(guān)鍵的生物類(lèi)型,也沒(méi)有為高度密集生物群落設(shè)立足夠大的區(qū)域,由此影響其生境補(bǔ)償能力;其次,在保全參照區(qū)周?chē)O(shè)立的緩沖區(qū)面積有限,由此導(dǎo)致保全參照區(qū)不可避免會(huì)受到未來(lái)開(kāi)發(fā)及其附帶活動(dòng)的影響,尤其開(kāi)發(fā)時(shí)形成的海底羽流對(duì)海底生境會(huì)帶來(lái)污染和破壞,從而大大減損其作為保全參照區(qū)的意義。

        保全參照區(qū)的選擇大大影響到整體環(huán)境影響報(bào)告的科學(xué)性,進(jìn)而影響開(kāi)發(fā)申請(qǐng)的核準(zhǔn)率。生物采探如果不考慮深海科學(xué)研究的成本,其實(shí)可以自行在目標(biāo)國(guó)際海底區(qū)域進(jìn)行相關(guān)科學(xué)研究,并以此為基礎(chǔ)任意提交自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)谋H珔⒄諈^(qū)??梢?jiàn),保全參照區(qū)要在未來(lái)生物采探環(huán)境影響評(píng)估中發(fā)揮重要作用,需要秉承以下原則:第一,比例原則。保全參照區(qū)的設(shè)立應(yīng)該與保全的目標(biāo)和效果相適應(yīng),在適用中要符合成本效益的前提;第二,保全參照區(qū)的選擇需要堅(jiān)實(shí)的科學(xué)依據(jù)。必須在對(duì)受保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、棲息地和種群等的潛在威脅和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估中確實(shí)能夠發(fā)揮實(shí)際作用;第三,區(qū)別保護(hù)的原則。按照不同生態(tài)系統(tǒng)、棲息地、不同海底區(qū)域和種群各自的特點(diǎn),針對(duì)不同的開(kāi)發(fā)目標(biāo)設(shè)立保全參照區(qū)。

        國(guó)家管轄范圍外保全參照區(qū)的建立彰顯了各國(guó)爭(zhēng)奪國(guó)際海底權(quán)益的軟實(shí)力。發(fā)達(dá)國(guó)家較早介入國(guó)際海底區(qū)域生物采探活動(dòng),積累了大量樣本及科研數(shù)據(jù),建立保全參照區(qū)無(wú)疑有其認(rèn)知及開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì),通過(guò)建立保全參照區(qū)變相擴(kuò)大本國(guó)在國(guó)際海底區(qū)域的勢(shì)力范圍。而發(fā)展中國(guó)家在此領(lǐng)域才剛剛起步,處于不利地位。中國(guó)應(yīng)總體把握建立保全參照區(qū)的限制因素,深入研究其選址標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)國(guó)際法律制度,以期最大限度降低對(duì)中國(guó)的不利影響。

        五、結(jié)論

        環(huán)境影響評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則及最佳環(huán)境做法是國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物采探中主要的環(huán)境保護(hù)措施,并且環(huán)境影響評(píng)估今后會(huì)更多以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的形式被廣泛運(yùn)用和在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下逐漸加以改進(jìn)。國(guó)際海底管理局《開(kāi)發(fā)活動(dòng)規(guī)章框架草案》規(guī)定的生物多樣性補(bǔ)償必須以環(huán)境影響評(píng)價(jià)的形式展開(kāi)[7]1-11,環(huán)境影響評(píng)估在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的生物采探中適用的統(tǒng)一性及可操作性有必要進(jìn)一步審視。在實(shí)踐中,采探活動(dòng)與海底漁業(yè)、海底旅游、海底礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等活動(dòng)同時(shí)并存,但其累計(jì)影響無(wú)法進(jìn)行評(píng)估,這無(wú)疑增加了環(huán)境影響評(píng)估難度。2017年3月,中國(guó)在《中國(guó)政府關(guān)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題國(guó)際文書(shū)草案要素的書(shū)面意見(jiàn)》中明確表示,“根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍外生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題擬定一份具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)”“新國(guó)際文書(shū)”(ILBI)中有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制度安排應(yīng)遵循《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所確定的基本法律框架和程序要素,同時(shí)顧及其他國(guó)際文書(shū)有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定。針對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第206條關(guān)于啟動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定,中國(guó)認(rèn)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體是擬開(kāi)展海洋活動(dòng)的國(guó)家;環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象是各國(guó)實(shí)際控制下的探礦、勘探、開(kāi)發(fā)活動(dòng);啟動(dòng)的門(mén)檻是“有合理依據(jù)認(rèn)為”“可能造成重大污染或重大和有害的變化”。此外,慮及科學(xué)信息、技術(shù)方法、成本、能力等因素,累積影響評(píng)價(jià)是否“在實(shí)際可行范圍內(nèi)”值得商榷[8]。就國(guó)家管轄范圍外區(qū)域生物采探的國(guó)內(nèi)審批程序而言,2017年4月27日中國(guó)國(guó)家海洋局通過(guò)的《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)許可管理辦法》第六條明確要求,提交深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境影響報(bào)告是勘探開(kāi)發(fā)申請(qǐng)的必備條件;第八條規(guī)定,深海海底區(qū)域勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境影響報(bào)告是國(guó)家海洋局審查的內(nèi)容之一。可見(jiàn)能否提供適格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)成為開(kāi)發(fā)申請(qǐng)的重要構(gòu)成要素。國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物采探具有技術(shù)要求高、時(shí)間消耗長(zhǎng)、資金投入大及結(jié)果不確定等特點(diǎn),環(huán)境影響評(píng)估的運(yùn)行應(yīng)立足于國(guó)際社會(huì)整體和絕大多數(shù)國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家的利益和需求,環(huán)境影響評(píng)估相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)必須有事實(shí)和科學(xué)依據(jù),能夠平衡生物采探和海底生境保護(hù)關(guān)系。如何避免現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)估給各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家增加超出其承擔(dān)能力的義務(wù)和責(zé)任,成為潛在的環(huán)境壁壘,從而影響發(fā)展中國(guó)家實(shí)際參與國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物采探及惠益分享,這的確是發(fā)展中國(guó)家面對(duì)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域開(kāi)發(fā)的先決問(wèn)題。

        [1] Eastwood P.D.,Mills C.M.,Aldridge J.N.,Houghton C.A.,Rogers S.I.,Human activities in UK off shore waters: an assessment of direct,physical pressure on the seabed[J]. ICES Journal of Marine Science ,2007,volume 64,issue 3.

        [2]任秋娟,馬風(fēng)成.國(guó)際海底區(qū)域基因資源生物采探中的生態(tài)安全問(wèn)題[J].太平洋學(xué)報(bào),2014,(9).

        [3]CBD COP 11, Decision XI/18 on Marine and Coastal Biodiversity [EB/OL].(2012-10-01)[2016-05-07].available at https://www.cbd.int/decisions/cop/?m=cop-11.

        [4]國(guó)際海底管理局就采礦守則啟動(dòng)“利益攸關(guān)方調(diào)查” [EB/OL].(2014-03-21)[2016-11-08].http://china-isa.jm.chineseembassy.org/chn/hdxx/t1136406.htm.

        [5]Interridge code of conduct for responsible research at hydrothermal vents [EB/OL].available at http://www.southern fried science.com/?p=6011,March 2014,visited in November 2016.

        [6]L. Godet, K.A. Zelnio and C.L. Van Dover,“Scientists as stakeholders in conservation of hydrothermal vents[J]. Conservation Biology. (2011), Volume 25, Issue 2.

        [7]任秋娟,馬風(fēng)成.國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的生物多樣性補(bǔ)償路徑分析[J].太平洋學(xué)報(bào),2016,(11).

        [8]BBNJ Prepcom. Supplement to the Chair’s non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction[EB/OL].(2017-03-24)[2017-03-28]available at http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/Supplement.pdf.

        (責(zé)任編輯 魯守博)

        Environmental Impact Assessment Bio-Protecting in Areas beyond National Jurisdiction

        Ren Qiujuan

        (1.SchoolofLaw,ShandongUniversityofTechnology,Zibo255000,China;2.LawSchool,ShandongUniversity,Weihai264209,China)

        Environmental impact assessment system can effectively prevent the adverse impact brought by bio-prospecting in areas beyond national jrisdiction on biotic environment in deep sea. Since the United Nation Convention on the law of the sea has little constraining force on environmental impact assessment, and the Convention on Biological Diversity has not made specific stakeholders provision, the Prospecting and Exploring Regulations are bound to intensify the obligation of environmental impact assessment and pay positive attention to the great role played by reserved areas in environmental impact assessment. The whole world should insist on principles of defending the equal eccess to bio-prospecting for developing countries and protecting the eological balance of deep sea, and try to avoid the environmental impact assessment becoming an obstacle in developing countries’ access and benefit-sharing of bio-prospecting.

        environmental impact assessment; bio-prospecting; areas beyond national jurisdiction

        2017-04-06

        教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“國(guó)際海底區(qū)域基因資源生物采探的法律問(wèn)題研究”(12YJC820084)。

        任秋娟,女,山東淄博人,山東理工大學(xué)法學(xué)院副教授,山東大學(xué)(威海)法學(xué)院博士研究生。

        X820.3

        A

        1672-0040(2017)04-0044-05

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