潘 麗

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

國外政府治理經(jīng)驗及其對我國社會治理啟示

潘 麗

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

創(chuàng)新社會治理體制是十八屆三中全會提出的重要論斷，體現(xiàn)出了國家對新時期社會治理創(chuàng)新的高度關注。當前，在我國轉(zhuǎn)型時期多樣化關系與問題特征的格局下，我國政府面臨著理念不規(guī)范、缺乏公共性、主體單一以及技術落后等諸多問題，針對這些問題，文章通過對國外政府治理創(chuàng)新案例的分析，總結(jié)社會治理經(jīng)驗，提出要從模式、理念、主體、機制、技術、制度、意識等方面入手來提高我國社會治理能力和創(chuàng)新發(fā)展理念，最終實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化。

社會治理創(chuàng)新；經(jīng)驗；問題；對策

一、當今我國社會治理創(chuàng)新的重要性及時代意義

社會治理創(chuàng)新是現(xiàn)代政府治理模式變革的重要選擇。針對我國轉(zhuǎn)型時期多樣化的關系與我國社會治理創(chuàng)新中面臨的政府治理理念不規(guī)范、公共性的喪失、治理主體單一化和技術落后等障礙，黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”[1]，黨的十八屆三中全會強調(diào)要“創(chuàng)新社會治理體制”[2]，因此，如何重塑社會治理理念、創(chuàng)新社會治理方式、拓寬公共服務領域，對我國當前社會的平穩(wěn)運行和社會關系的和諧而言，具有重大的現(xiàn)實意義。并且從社會管理實踐向社會治理創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)了國家治理和治理能力現(xiàn)代化的要求?，F(xiàn)階段，黨和政府推進社會治理創(chuàng)新的關鍵在于：試圖通過重塑社會治理理念、實現(xiàn)治理主體多元化、引入市場機制、利用現(xiàn)代科技、健全相關法律制度、強化責任意識等，以實現(xiàn)治理效能和服務效果的顯著提升。

在思考如何進行社會治理創(chuàng)新之前，必須對幾個概念進行界定：

首先是治理。很多學者都給治理下過定義，最具代表性和權(quán)威性的是1995年全球治理委員會下的定義[3]，該委員會在發(fā)表的《我們的全球伙伴關系》的研究報告中界定了治理的概念，提出治理是公共的或私人的個人和機構(gòu)，管理其共同事務的諸多方式的總和。其特征體現(xiàn)在以下幾個方面，治理是一個過程，而不是一整套規(guī)則或是一種活動；治理過程的基礎是協(xié)調(diào)而不是控制；治理是公共部門和私人部門共同參與；治理是一個持續(xù)的互動過程而不是正式的制度。因此，所謂的治理主要是指政府治理的工具、行為的方式或者通過某種方法、途徑來調(diào)節(jié)自身行為的機制。20世紀90年代，治理的理念開始風靡全球，治理范式和評估研究成為國內(nèi)外研究的重點和議題，為治理理論體系的形成奠定了基礎。

創(chuàng)新的研究是源于法國1903年對創(chuàng)新傳播的分析研究。關于創(chuàng)新概念的界定，學者們眾說紛紜。有學者認為創(chuàng)新指引入全新的事物或者對已有事物、流程的再利用、再開發(fā)[4]，從經(jīng)濟學的概念來說，就是能夠創(chuàng)造使“生產(chǎn)手段進行新的組合”的觀念[5]，它包括：引入新產(chǎn)品，使用新的生產(chǎn)手段，達到新質(zhì)量，打開新市場，建立新的供給渠道或者建立新的生產(chǎn)組織等。文章所界定的創(chuàng)新概念主要是指利用新的東西或者新的手段和方法進行優(yōu)化變革，從而實現(xiàn)目標的一個過程。

因此，所謂的社會治理創(chuàng)新主要是指政府部門將新的觀念和方法付諸實踐，以提高政府社會治理的效能和績效[6]，具體指作為治理創(chuàng)新的主體——政府，在社會治理活動中對治理模式、理念、主體、機制、技術、制度等方面的優(yōu)化和變革創(chuàng)新，實質(zhì)就是在全面深化改革的背景下如何通過這幾方面的改革創(chuàng)新來提高社會治理能力，創(chuàng)新發(fā)展理念，最終實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化。

二、國外社會治理的經(jīng)驗總結(jié)

國外社會治理改革經(jīng)歷了3個階段：從傳統(tǒng)的公共行政模式到新公共管理運動再到善治模式。而我國社會治理改革是從統(tǒng)御型政府向管制型政府最后向服務型政府轉(zhuǎn)變。國內(nèi)外社會治理改革創(chuàng)新的一個共同特征是從管理向治理轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的單中心治理向多元治理轉(zhuǎn)變，從統(tǒng)御型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，這個特征充分體現(xiàn)了我國政府“多元共治”的社會治理模式，即政府、社會和公民等多元主體共同治理模式。因此，筆者順應國內(nèi)外社會治理改革的發(fā)展趨勢，結(jié)合國外社會治理創(chuàng)新的具體案例，歸納出了以下幾點經(jīng)驗：

(一)理念創(chuàng)新方面：樹立合作治理理念

在理念創(chuàng)新方面比較成功的經(jīng)驗可以說是英國的社會治理改革。20世紀70年代，英國社會治理滄海桑田，經(jīng)歷了如同“過山車”般的變化。1979年撒切爾上臺后對社會治理結(jié)構(gòu)實行了大刀闊斧的改革，使之進入“碎片化”地方治理結(jié)構(gòu)模式[7]。為了改變這種服務的“碎片化”和“空心化”格局，整體性治理理念被提出來了。到20世紀90年代末，工黨以“第三條道路”為治理理念，以“民主、復興公民社會”“建設投資型國家”為核心開始調(diào)整政府和社會的關系，試圖建立新型的“合作伙伴”的關系，即“合作治理”。在這種理念的指導下，社會治理效能逐步增強，社會公眾需求逐漸被滿足。英國社會治理的成功之處在于提出了合作治理理念。

(二)主體創(chuàng)新方面：治理主體多元化

社會治理主體創(chuàng)新主要是指改變原來單一的治理主體模式或者說是一種獨占的、封閉的模式，通過多元主體共同治理的方式，讓各個主體以解決公共問題為核心、共同參與到公共治理的過程中來。美國地方政府在主體創(chuàng)新方面取得了很大的成功。美國的政府間沒有行政隸屬關系，職能明確，分工合作，互動有序，是一種新區(qū)域主義的社會治理模式[8]，正是在這種模式下，非政府組織，社會組織在提供公共服務方面功不可沒，其高效率和高績效滿足了公眾需求，成為大都市區(qū)社會治理的重要主體[9]。

(三)機制創(chuàng)新方面：引入市場競爭機制

引入市場競爭機制并不是將所有的事都交給市場去處理，而是在市場能有效發(fā)揮作用的地方，政府都退出，在保證社會服務的公平、合理方面，政府則積極充當宏觀調(diào)控的作用。政府治理往往是“掌舵”而非“劃槳”。20世紀70年代以前，美國城市政府一直都保持“單中心”的社會治理模式，70年代之后，這種“單中心”治理弊端日益凸顯，公共服務的效率極為低下，引入市場競爭機制成為政府提高社會治理效率的必然選擇。因此，美國大都市區(qū)政府改變以往傳統(tǒng)官僚制管理手段，采用新理念和新方法，在政府內(nèi)部管理引入績效管理、全面質(zhì)量管理等市場管理方法，目的是為了構(gòu)建一個低成本、高效率的“企業(yè)化”政府。通過將市場競爭機制引入公共服務，充分調(diào)動了市場提供公共服務的積極性和創(chuàng)造性，不僅促進了資源的有效整合，并且提升了都市政府社會治理的績效。

(四)技術創(chuàng)新方面：推行政府電子化治理

在信息技術高速發(fā)展的時代，運用現(xiàn)代電子信息技術更新傳統(tǒng)的政府管理系統(tǒng)，搭建治理服務平臺，不僅可以降低政府成本，使政府社會治理更加透明、快捷，也是提高社會治理效率和治理現(xiàn)代化水平的重要因素[10]。作為政府信息技術治理創(chuàng)新成功的案例，澳大利亞政府信息化治理實踐是一個非常典型的例子。澳大利亞地方政府在系統(tǒng)更新、優(yōu)化創(chuàng)新發(fā)展等方面進行了卓有成效的探索[11]，即通過創(chuàng)建有效的電子治理環(huán)境、分層級設立信息化治理結(jié)構(gòu)以及開發(fā)精細化管理工具等為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了良好的思路，也為推進我國社會治理技術創(chuàng)新提供了寶貴借鑒經(jīng)驗。

三、當前我國社會治理存在的問題

(一)缺乏新穎、科學、規(guī)范的治理理念

我國傳統(tǒng)理念認為政府是管理的唯一主體，只有政府才能管理社會公共事務，由于這種理念的支配使得有些地方政府常常管得過多、過嚴，導致地方政府的目標無法實現(xiàn)，不僅削弱了社會自治的能力，還壓抑了社會以及公民的創(chuàng)造活力。另外，我國在實施社會治理創(chuàng)新工作時沒有樹立科學規(guī)范的治理理念，具體表現(xiàn)在：首先，易使創(chuàng)新流于形式。有的地方政府為了響應中央政府的號召或者為了接受上級領導和社會的監(jiān)督，大張聲勢，鼓吹要進行社會治理創(chuàng)新，但卻沒有做出實際行動，從而導致創(chuàng)新流于形式，徒有虛名。其次，易將創(chuàng)新“政績工程化”。有些地方政府借著中央政府鼓勵創(chuàng)新的政策，不惜浪費國家、社會以及環(huán)境資源，大興土木，大搞形象政績工程，從而使創(chuàng)新“政績工程化”。

(二)政府公共性的缺失

政府是社會治理創(chuàng)新的主體性力量，提供公共產(chǎn)品和公共服務是政府的職責，公共性是政府的本質(zhì)特征。隨著政府改革創(chuàng)新的不斷深入發(fā)展，政府的利益逐步讓渡給公民和社會。當政府的個人利益和公民利益發(fā)生沖突時，有些地方政府為了自己個人的利益，不惜犧牲國家和社會公民的利益；有的地方政府不惜耗費大量的時間和精力，利用自己職位的便利謀求個人利益和個人發(fā)展，以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等，完全喪失自身的公共性。比如近年來一些高校領導干部權(quán)力腐敗現(xiàn)象。根據(jù)我國第一財經(jīng)的數(shù)據(jù)顯示，自從十八大以來已經(jīng)有36名高校官員落馬，2014年達27人；另外，有學者對近11年高校權(quán)力腐敗的研究現(xiàn)狀進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)從2004年到2014年的研究呈現(xiàn)一種很明顯的上升趨勢，也從側(cè)面表明近11年來高校領導干部權(quán)力腐敗現(xiàn)象越來越嚴重[12]。我國高校官員走上腐敗的道路正是由于他們在利益面前私欲膨脹，喪失自身的公共性所導致的，是政府公共性缺失的體現(xiàn)。

(三)治理主體單一化

我國有些地方政府因循守舊、故步自封，不能適應新的發(fā)展變化，始終認為社會治理是政府的事，其他社會組織和公民只是看客或者路人，因此沒有將其納入社會治理主體的范疇，導致治理主體單一化。如2014年昆明近郊普寧縣的暴力沖突事件。該事件發(fā)生的導火索是在土地征用的過程中，地方政府始終認為自己是唯一的主體，因此沒有和社會組織以及公眾進行有效地溝通而導致的，是社會治理主體單一化的典型例證之一[13]。又如我國有些地方政府由于受到?jīng)Q策體制的封閉性的約束，限制民眾參與地方政府的決策過程，從而導致地方政府決策質(zhì)量低下，這也是社會治理主體單一化的又一例證。

(四)治理技術落后

影響社會治理現(xiàn)代化的基本因素之一是治理技術，但是當今我國把新技術融入到社會治理創(chuàng)新過程并不多見，并且即使應用了新技術也只是機械地將新興信息技術套用在傳統(tǒng)的治理模式中，“換湯不換藥”，并未能夠真正對其組織結(jié)構(gòu)做出調(diào)整和優(yōu)化重組以及深度融合，使得其收效甚微。比如我國有些地方政府網(wǎng)站只是為了裝點門面而把它當作投放信息的線上宣傳欄，或者只是單純地將柜臺業(yè)務轉(zhuǎn)移至線上，沒有全面了解公眾的需求，從而導致網(wǎng)站的功能設計和內(nèi)容設置沒有辦法滿足公眾的多元需求[14]；另外，我國有些地方政府受到傳統(tǒng)治理體制的束縛，加上其有限的信息整合、收集、分析、傳輸能力以及信息處理系統(tǒng)落后等原因，使地方政府在信息共享和覆蓋等方面存在很大的問題[15]。比如我國有些地方政府通過網(wǎng)絡論壇、微博、領導留言板等多種方式進行在線治理，平臺的多元化加上各平臺間的信息傳輸能力差，導致信息沒能很好的共享以及覆蓋，使得各個平臺只是一個個單獨的“信息孤島”，這就易使公眾對同一問題通過多種形式重復提交，從而增加了社會治理成本以及降低了其行政管理的效率。

四、國外政府治理經(jīng)驗對我國社會治理的啟示

(一)因地因時制宜，創(chuàng)新社會治理模式

由于各個國家政府所擁有的可支配資源稟賦不同，經(jīng)濟發(fā)展程度也大相徑庭[16]。如果我國地方政府沒有考慮到我國所面臨的實際問題或者需求，就先入為主地引入“他山之石”，單純?yōu)榱藙?chuàng)新而創(chuàng)新，可能并不“可以攻玉”。因此，首先我國地方政府要先考慮本國的實際情況，充分洞察社會現(xiàn)狀，了解社會需求，在此基礎上針對“真問題”“真需求”對社會治理模式進行創(chuàng)新。其次應該提高政府社會治理能力。治理模式要創(chuàng)新關鍵在人，這要求地方政府官員自覺適應時代的變化，及時更新知識儲備，使其具備優(yōu)秀的政策執(zhí)行和調(diào)整創(chuàng)新能力[17]。最后，推動地方政府社會治理模式轉(zhuǎn)變。在提高能力的基礎上，以國家治理現(xiàn)代化為指導，推進社會治理模式向限權(quán)、民主、法治、責任等多元價值并重的社會治理模式轉(zhuǎn)變[18]。

(二)重塑社會治理理念

重塑社會治理理念并不是一味批判或全盤否定包括新公共管理理論在內(nèi)的現(xiàn)代或傳統(tǒng)的公共管理理論，而是要求地方政府必須轉(zhuǎn)變社會治理理念，弱化我國社會中普遍存在的“官本位”“人情社會”等與政府“善治”不相容的價值取向[19]，強化“人本位”理念，充分發(fā)揮“人”在政府治理中的作用[20]。首先，應樹立“合作治理”理念。我國的“APEC藍”是政府合作治理的成功典范。在2014年APEC會議期間，在我國政府的威權(quán)式統(tǒng)一領導下，周邊5個省市的地方政府開始“兩圈、兩階段”進行聯(lián)防合作治理，在其理念的指導下，APEC期間北京大氣治理效果顯著，空氣質(zhì)量指數(shù)優(yōu)良率達78.7%，各環(huán)境污染物濃度達到近5年來最低值等，最終實現(xiàn)了“APEC藍”[21]。因此，各級地方政府官員要摒棄傳統(tǒng)的治理理念，擺正自己的位置，應建立合作機制來保證“合作治理”的實現(xiàn)。同時社會組織也要增強自主性和社會責任感，以維護公共利益為目標，避免做出與社會責任相背離的事，并自覺承擔后果[22]。其次，應樹立規(guī)范的社會治理理念?？梢酝ㄟ^培訓等方式來提高地方政府官員的素質(zhì)，并著力落實績效評價制度等規(guī)范社會治理理念。

(三)實現(xiàn)治理主體多元化

在“多元共治”模式下，地方政府不再是治理的唯一主體，也不再具有全能性和權(quán)威的唯一性，它與社會主體之間是平等互利、合作的關系。在重塑社會治理理念的基礎上，地方政府首先應轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，使其由控制性的管理方式向協(xié)商式轉(zhuǎn)變，由微觀干預性的管理方式向宏觀調(diào)控式轉(zhuǎn)變[23]。其次通過實際行動促進其分工合作，充分發(fā)揮不同治理主體在處理公共事務和提供公共產(chǎn)品過程中的作用，形成政府主導，非政府組織(NGO)、社會組織、企業(yè)、公民等多元主體參與的治理主體模式，這對社會治理創(chuàng)新意義重大。

(四)引入市場機制，構(gòu)建高績效政府

為了創(chuàng)新社會治理，地方政府應積極主動聯(lián)系社會和市場，改變以往居高臨下、單向度的家長式統(tǒng)治和管理[24]，將市場競爭機制引入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給領域，實現(xiàn)公共服務和社會管理的市場化、社會化、多元化和契約化。首先倡導公私合作，即通過合同外包、委托代理的方式，讓私營部門提供公共產(chǎn)品和公共服務。其次借鑒企業(yè)成功經(jīng)驗，在地方政府內(nèi)部引入市場聘用制，使政府突破傳統(tǒng)官僚體制僵化的運行管理模式，樹立競爭、服務、績效意識，從而提高公共服務的質(zhì)量和效率[25]。市場機制的引入實際上是“顧客導向”價值理念的回歸。

(五)利用現(xiàn)代科技，提高對治理技術的使用能力

澳大利亞政府信息化治理的成功實踐加上我國現(xiàn)存的技術落后等問題，可以看出要想實現(xiàn)社會治理與治理技術的無縫隙對接，首先應收集關于新技術的優(yōu)點以及使用新技術所能帶來的便利，從而提高地方政府使用新技術的積極性，使其將新技術深度融入到社會治理的過程中來。其次，變革行政管理體制，使地方政府在信息共享方面擺脫傳統(tǒng)體制束縛。再次，對地方政府公務人員進行技術培訓，及時更新信息管理系統(tǒng)，提高其整合、收集、分析、傳輸能力，使地方政府在各個平臺的信息能夠互通和相互覆蓋，從而降低成本和提高行政效率。最后，把現(xiàn)代信息技術等先進社會治理手段和制度設計緊密結(jié)合起來，在技術理性與非技術理性對權(quán)力綜合制約中找到實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的新途徑。

(六)健全完善相關法律制度，提升治理的法治化水平

我國社會治理創(chuàng)新，必須關注制度的完善和運行的有效性，確保新制度應用到社會治理過程中來，因為這不僅可以循序漸進地解決由于過多人格化管理所導致的越界、侵權(quán)現(xiàn)象，還可以克服政府體系碎片化趨勢等，從而提高社會治理的可預見性和質(zhì)量[26]。貴陽市人大常委會推行的“市民旁聽”制度和南寧市實施的“政府采購”制度等充分體現(xiàn)了制度創(chuàng)新的理念。“市民旁聽”制度主要是通過創(chuàng)造更多的合法參與渠道，讓公民進行政治參與，并且該制度取得了明顯的效果，常委會的會議質(zhì)量和透明度都明顯得到提高，現(xiàn)如今該制度已經(jīng)作為制度而被固定下來，并以此為突破口開始了一系列聯(lián)動性的社會治理創(chuàng)新。而“政府采購”制度主要是在最初以政府令、辦法、規(guī)定和措施等比較規(guī)范的制度形式規(guī)定政府采購事項，這為南寧市政府工作透明化和法制化提供了保障。因此，借鑒其經(jīng)驗，要創(chuàng)新我國社會治理，首先要提高行政透明度[27]。我國地方政府在履職過程中制定或者獲取的政策內(nèi)容、管理規(guī)定、辦事程序及規(guī)則等信息應當公開，透明，便于公眾監(jiān)督；其次，簡化辦事程序，建立“一條龍辦理”的工作機制；再次，借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗實行年報公示制度，即按年度在規(guī)定的期限內(nèi)向公共管理部門報送年報，并向社會公示，任何地方政府部門或者個人均可查詢等。

(七)強化地方政府責任意識，構(gòu)建責任性政府

責任政府是“善治”理念的體現(xiàn)，也是一種制度安排。責任政府要求地方政府強化政府責任意識，提升責任控制能力。即要有強烈的責任心，權(quán)責分明，認真履行政府職責，還應將政府責任內(nèi)化于個人責任和義務[28]，才能在社會治理創(chuàng)新中利用道德自律做出符合公共價值的選擇。首先地方政府必須明確規(guī)定各部門和各級行政官員的權(quán)利和責任以及責任行使的條件和方式。其次，完善地方政府責任追究機制[29]。我國地方政府目前只是建立內(nèi)部追責機制，人大、法院乃至社會公眾問責的外部機制尚未建立，因此要進一步擴展問責內(nèi)容，創(chuàng)新其形式以及嚴格問責程序。最后構(gòu)建信息公開“負面清單”管理模式[30]。屬于政府主動公開范圍的信息，采取“零負面清單”；不予公開范圍的信息，如涉及國家機密信息，列入“負面清單”予以管理，從而構(gòu)建開放型的責任政府。

綜上所述，要推動我國社會治理能力現(xiàn)代化必須搞好頂層設計和統(tǒng)籌部署。在發(fā)展與治理相互制約、共同促進的時代，如果沒有有效地治理，除了會使社會發(fā)展的秩序出現(xiàn)混亂，還會影響全球發(fā)展及全球治理參與能力和競爭力的提升。因此，我國要想推進社會治理現(xiàn)代化，就必須改變單純的經(jīng)濟追趕戰(zhàn)略，樹立發(fā)展和治理兩個現(xiàn)代化并重的新思維，同時要在治理模式、理念、主體、機制、技術、制度、意識等方面入手來為推動新發(fā)展理念與社會治理現(xiàn)代化建設提供強大支撐和保障。

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The Lessons and Experience of Foreign Governmentsas to China’s Governance

Pan Li

(School of Public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou, 350007, China)

Innovative system of social governance is an important thesis proposed in the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee, reflecting attention to the innovation of social governance from the national level. On the current pattern of the diverse relationship and problems during the transitional period, our government is facing many problems, such as the no standardization of concept, the lack of publicity, single governance subject, as well as lag in technology etc. In accordance with these issues, the article provides some measures such as innovating model, concept, subject, mechanism, technology, system, consciousness for improving the ability of social governance, innovating developed ideas, and ultimately to achieve the modernization of social governance based on analyzing the case of foreign government governance innovation, and summarizing the experience of social governance.

social governance innovation; experience; problem; measure

2095-0365(2017)01-0067-06

2016-03-25

潘 麗(1992-)，女，碩士研究生，研究方向：行政管理。

D630

A

10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2017.01.13

本文信息:潘 麗.國外政府治理經(jīng)驗及其對我國社會治理啟示[J].石家莊鐵道大學學報：社會科學版，2017，11(1)：67-72.