張莉娜

（山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西 大同 037009）

文化產(chǎn)業(yè)地方立法路徑探析
——從地方立法特色談起

張莉娜

（山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西 大同 037009）

地方立法的關(guān)鍵是體現(xiàn)地方特色，這是地方立法存在的基礎(chǔ)，也是衡量地方立法質(zhì)量的主要標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展地方文化產(chǎn)業(yè)，體現(xiàn)地方文化特色，是地方特色中不可或缺的一部分，對加強文化建設(shè)，促進文化大發(fā)展起著重要作用。因此，地方立法工作者必須本著突顯地方文化特色、注重保障公民文化權(quán)利等原則正確行使地方立法權(quán)，為地方文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供有力保障。

地方立法特色；文化產(chǎn)業(yè)；經(jīng)濟效益；社會效益；公民文化權(quán)利

一、地方立法特色與地方文化產(chǎn)業(yè)的關(guān)系

（一）地方立法特色要求 地方立法是現(xiàn)行立法體系中的重要組成部分，對國家法律法規(guī)起到補充和細化等作用，而立法特色又是地方立法的靈魂，直接影響到地方立法的質(zhì)量。所謂地方立法“特色”就是指地方立法中所體現(xiàn)出來的本地的特殊性。[1]它包含兩層含義：首先，地方立法要有針對性。地方立法不能脫離地方本土風(fēng)情，必須要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、歷史文化、傳統(tǒng)習(xí)慣等相契合，對本地需要解決的問題有針對性地進行立法。首要的是解決本區(qū)域突出的問題。如有的省環(huán)境問題突出，就可以有針對性地進行環(huán)境立法，有的省文物古跡比較多又急需予以保護，那么就根據(jù)需要開展文物保護的地方性立法。很多地方已經(jīng)對歷史文化名城的保護進行了立法，如新疆有《新疆維吾爾自治區(qū)歷史文化名城街區(qū)建筑保護條例》，江蘇有《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護條例》等。其次，地方立法要有先行性。在立法法允許的權(quán)限范圍內(nèi)，地方可以根據(jù)本區(qū)域出現(xiàn)的問題，對本地區(qū)急需解決的問題，先行制定地方政府規(guī)章，根據(jù)需要再適時制定地方性法規(guī)，這樣對于國家法律法規(guī)可以起到立法試點的作用。

（二）區(qū)域文化特點契合地方立法特色要求由于地方之間的文化差別，使得人們的理念、行為方式各不相同，然而法律的普遍性與穩(wěn)定性無法解決地方的個別問題。但民間的、習(xí)慣的規(guī)則以不成文的形式滲透于社會生活中，被認為是“活法”、“本土法”、“行動中的法”。[2]因此地方所自有的文化習(xí)俗、道德規(guī)范，以及根植于人們內(nèi)心的解決問題的傳統(tǒng)方式方法，可以彌補國家法律的不足。所以，地方文化具有的區(qū)域性和針對性等特征與地方立法的特征不謀而合，通過地方立法吸納民間文化的合理成分，使之上升為地方性法規(guī)和規(guī)章，用以解決局部問題，有可行之處。

（三）地方立法保障地方文化產(chǎn)業(yè)順利發(fā)展 現(xiàn)在各國對于文化產(chǎn)業(yè)的定義還不統(tǒng)一，在我國，一般將文化產(chǎn)業(yè)概括為為社會公眾提供文化、娛樂產(chǎn)品和服務(wù)的活動，以及與這些活動有關(guān)聯(lián)的活動的集合。[3]發(fā)展地方文化產(chǎn)業(yè)是體現(xiàn)地方文化特色的必然選擇，地方立法又為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法律依據(jù)。為補充和完善文化法律法規(guī)體系，很有必要加快地方文化產(chǎn)業(yè)立法的步伐。原因在于：一是我國對文化產(chǎn)業(yè)的立法還不完善，甚至缺少一部文化產(chǎn)業(yè)基本法來促進和規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的問題，因此很有必要彌補國家法律的空缺，先行地方立法。二是由于我國各地區(qū)文化發(fā)展水平參差不齊，國家對于文化產(chǎn)業(yè)方面的保護立法也不成熟，在這種法制背景下，允許地方針對自己本轄區(qū)文化資源的具體情況，為保護和發(fā)展本地的文化產(chǎn)業(yè)而進行相關(guān)立法，才能凸顯地方立法的針對性和地方性。如《山西省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，《太原市促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，這些為山西文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了契機和依據(jù)。

二、確立文化產(chǎn)業(yè)地方立法原則

（一）遵循“不抵觸”原則 地方關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的立法，只有在不抵觸上位法的前提下，根據(jù)本地的具體情況，對地方文化產(chǎn)業(yè)從立法原則、立法目的、公民與政府部門的權(quán)利義務(wù)等方面予以具體規(guī)定，才能為地方文化資源的良性發(fā)展提供條件。這里的不抵觸可以理解為不矛盾、不沖突。首先，關(guān)于立法內(nèi)容，要根據(jù)地方實際需要什么定什么，需要幾條定幾條，切不可為了不與上位法抵觸，尋求立法上的避風(fēng)港，從而照抄照搬上位法或者追求貪大求全的心理，而忽略了地方立法的目的，最終是要有針對性和可操作性。地方性法規(guī)可根據(jù)本地文化發(fā)展程度以及實際需要而制定，不需要也沒必要與上位法一一對應(yīng)。其次，在地方立法中，要總體把握上位法對文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)立法的精神，根據(jù)地方情況，采取靈活的方式來立法，對法律、行政法規(guī)中關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)方面的規(guī)定，從范圍或方式等方面適當(dāng)調(diào)整，如細化傳統(tǒng)文化保護的對象和方式。

（二）突出文化資源特色原則 地方性文化產(chǎn)業(yè)立法要抓住本區(qū)域文化資源的特有屬性，有針對性地立法。而地方文化資源的特色主要體現(xiàn)在兩個方面。首先，地方文化資源的特定地理位置。如歷史文化名城在地理位置方面沒有普遍性，所以針對特定的文化名城的保護，很難在國家層面上進行具體立法，而地方就可以根據(jù)自己的優(yōu)勢，對本區(qū)域特有資源予以保護性立法。如四川省制定了《四川省閬中古城保護條例》，該條例從閬中古城保護的范圍、保護資金來源、保護措施以及一些禁止性行為等方面予以規(guī)定，從而加強閬中古城的保護與管理。其次，地方文化資源的傳統(tǒng)文化因素。由于各地文化起源不同，形成了自己的傳統(tǒng)文化和風(fēng)俗習(xí)慣，地方立法只有遵循人們內(nèi)心對傳統(tǒng)文化的熱愛，在保護地方文化資源的傳統(tǒng)文化因素的基礎(chǔ)上立法，才能最終達到保護地方文化資源的原始性和完整性的目的。如《貴州省民族民間文化保護條例》從總則、搶救與保護、推薦與認定、開發(fā)與利用、保障措施共五章的內(nèi)容對貴州省民族民間文化予以保護性規(guī)定。再如《廣西壯族自治區(qū)民族民間傳統(tǒng)文化保護條例》，該條例具體將民族民間傳統(tǒng)文化保護經(jīng)費用途之一，即用于民間傳統(tǒng)文化傳承人的培養(yǎng)和資助寫入法規(guī)，同時鼓勵公共傳媒采取各種形式宣傳民間優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，這無疑激發(fā)了本地公民對自己傳統(tǒng)文化的熱情。

（三）注重文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益與社會效益統(tǒng)一原則 無論是文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售，還是文化服務(wù)的過程，無不滲透著一個國家一個地區(qū)文化的精髓，凝聚著個人或社會的自我界定和自我價值，而作為文化產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的結(jié)果，既能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，同時也承載和傳遞文化認同感、價值觀，滲透著一個國家一個地方文化的精髓。[4]如山西省孝義市為解決農(nóng)村留守婦女工作難的問題，轉(zhuǎn)變思路，著手從繡花、剪紙等方面作為新興產(chǎn)業(yè)來做工作，不僅提高了孝義繡花的知名度，而且為群眾提供了就業(yè)的機會。所以文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益，又能傳播本土價值觀，傳達文化的內(nèi)容和精神，傳播區(qū)域文化，促進文化的交流，從而產(chǎn)生社會效益。因此在地方文化立法時，要考慮經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一。山西省為了促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，出臺了《山西省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，在該綱要中規(guī)劃了六大工程、十五大項目、九大行業(yè)，該規(guī)劃綱要既注重經(jīng)濟效益，又重視傳播山西文化，從而可以看出山西政府對文化產(chǎn)業(yè)的重視程度與轉(zhuǎn)型趨勢。

（四）保護旅游文化資源原則 發(fā)展旅游業(yè)是宣傳地方文化的最佳選擇，不僅可以提高地方收益，還可以有效保護和宣傳地方文化傳統(tǒng)。如山西有豐富的文化資源：古代木質(zhì)建筑方面如應(yīng)縣木塔、宗教文化方面如大同云岡石窟、晉商文化方面如喬家大院等，如果能充分利用這些文化資源，不僅能給山西帶來經(jīng)濟效益，而且可提高山西在全國乃至世界的影響。但如果想達到文化資源的可持續(xù)發(fā)展，就必須注重對文化資源的保護，所以地方立法時要堅持保護和適度開發(fā)旅游資源相結(jié)合的原則，堅持把旅游與文化結(jié)合起來。經(jīng)濟的繁榮需要以人文為背景，需要體現(xiàn)文化資源對社會的價值，如山西民間秧歌舞、旱船、高蹺等，如果在本地的旅游業(yè)中穿插體現(xiàn)本地風(fēng)土民情的活動，定會給旅游增添一道亮麗的風(fēng)景，最終實現(xiàn)地方文化資源保護的社會意義。

（五）充分實現(xiàn)公民文化權(quán)利的原則 公民是文化產(chǎn)品的制造者，是文化服務(wù)的提供者，是文化精神的傳播者，是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，所以地方在對文化產(chǎn)業(yè)方面立法時，必須充分考慮實現(xiàn)公民文化權(quán)利的途徑和保障措施，這是對地方文化產(chǎn)業(yè)立法的最基本要求。要發(fā)展地方的文化產(chǎn)業(yè)，作為政府部門，不能把眼光只放在發(fā)展上而忽略了公民的權(quán)利，立法的出發(fā)點和立足點就是要保護公民合法的文化權(quán)利。要保障公民的文化權(quán)利的實現(xiàn)，就需要從三個方面做起：第一，要保護文化主體的創(chuàng)新意識。文化市場要持續(xù)保有活力，必須通過立法保護自主創(chuàng)新和創(chuàng)意，因此地方在文化產(chǎn)業(yè)立法中，要充分考慮保護公民的創(chuàng)意，激勵其主動性和創(chuàng)造性。第二，要為實現(xiàn)公民文化權(quán)利創(chuàng)造途徑。如建立和開放公共圖書館和博物館，開展宣傳本地文化的系列活動，如山西曾推出華夏文明看山西系列活動，以此來促進山西文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。公民的文化素質(zhì)只有在不斷地參與文化活動中才能得以提高，所以為民眾營造文化氛圍，讓其自由地參與其中，不斷受到文化的熏陶，才能實現(xiàn)公民的文化權(quán)利。第三，文化產(chǎn)業(yè)地方立法應(yīng)合理界定政府公權(quán)力的界限。公民的的文化權(quán)利的實現(xiàn)要通過政府的行政權(quán)來保護，而有權(quán)利的地方容易使權(quán)利濫用，公民的文化權(quán)利也是如此。因此地方立法時要考慮文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者維權(quán)的途徑，建立行之有效的法律救濟體系，擴大保障經(jīng)營者利益的救濟手段，在受到政府或其他經(jīng)營者侵害時，能及時得到賠償。[5](P16-28)政府部門承擔(dān)著規(guī)范和管理的職能，不僅要扶持、鼓勵和促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，維護市場秩序，同時也擔(dān)負著對文化市場的監(jiān)管職責(zé)，這就需要加強政府作為公共事務(wù)的管理者在行使權(quán)力時的法律依據(jù)，通過控制管理者的權(quán)力，合理分配各部門的職責(zé)和權(quán)限，強化政府監(jiān)管職能的同時要充分發(fā)揮政府服務(wù)公眾的職能，以此達到地方立法的引導(dǎo)、支持和督促作用，最終保障地方文化產(chǎn)業(yè)順利發(fā)展。

三、文化產(chǎn)業(yè)地方立法設(shè)計

（一）設(shè)立地方文化產(chǎn)業(yè)促進法規(guī) 對于文化產(chǎn)業(yè)的立法，地方可以發(fā)揮地方立法的先行性優(yōu)勢，為促進地方文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，制定促進性法規(guī)，從文化產(chǎn)業(yè)的范圍、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)遵循的原則，政府引導(dǎo)扶持的方法與途徑，文化的國際交流與合作等方面給予規(guī)定。如深圳、太原分別率先制訂出臺了《深圳市文化產(chǎn)業(yè)促進條例》和《太原市促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，這樣可以引導(dǎo)和規(guī)制文化市場，從而促進地方文化產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

（二）建立健全相關(guān)行業(yè)立法 關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的立法，除憲法、法律、行政法規(guī)中對文化方面的規(guī)定外，地方文化產(chǎn)業(yè)法還可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，首先完善文化產(chǎn)業(yè)政策體系，然后適時地把政策規(guī)章制度上升到文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)的高度，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的行業(yè)逐步立法，鼓勵文化產(chǎn)業(yè)的多樣化發(fā)展，如對廣播影視、文物、出版、演藝、文化旅游、藝術(shù)品與工藝美術(shù)、娛樂文化、城市藝術(shù)等產(chǎn)業(yè)進行立法，形成完善的文化法律體系，為文化產(chǎn)業(yè)持久穩(wěn)定的發(fā)展提供法律保障。如上海市為了促進本地傳統(tǒng)工藝美術(shù)的繁榮與提高，制定了《上海市傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護規(guī)定》，從傳統(tǒng)工藝美術(shù)的含義、管理部門、認定保護制度、獎勵對象以及行政違法行為的處理等方面予以詳細規(guī)定。

（三）降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻，加大政府投資 由于地方經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，以及各地歷史文化傳統(tǒng)的不同，使得各地擁有的文化資源各不相同，各地政府部門的重視程度也不同，所以文化產(chǎn)業(yè)在有些地方還未成為支柱產(chǎn)業(yè)，有的正處于轉(zhuǎn)型期，所以對于文化產(chǎn)業(yè)的立法應(yīng)該傾向于引導(dǎo)和促進。其目的是通過地方性法規(guī)來加強政府扶持和引導(dǎo)地方文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。首先，地方政府可加大對文化產(chǎn)業(yè)的投資力度。地方可以根據(jù)經(jīng)濟能力設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，重點扶持一些比較有潛力的文化產(chǎn)業(yè)項目，建立文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)；對發(fā)展文化的企業(yè)可以優(yōu)先或優(yōu)惠給予貸款；降低文化產(chǎn)業(yè)企業(yè)注冊資本，允許多樣的出資方式；增加文化商品信息流通平臺等的投入，以此來激勵文化市場主體積極地參與文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以采用多形式的企業(yè)組織形式。如合伙企業(yè)經(jīng)營、個體經(jīng)營、中外合資企業(yè)經(jīng)營等。[5](P16-28)再次，地方立法可以對產(chǎn)業(yè)文化企業(yè)設(shè)立的程序、手續(xù)方面予以簡化，盡量減少文化事務(wù)和文化活動的審批程序，避免通過繁雜的審批手續(xù)達到過分干預(yù)的情況發(fā)生，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)向文化產(chǎn)業(yè)方面傾斜，激發(fā)其參與文化產(chǎn)業(yè)的積極性。

（四）整理地方關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的各種規(guī)定 加快地方文化產(chǎn)業(yè)的立法工作，立法者首先要做的工作就是整理所有上位法在文化產(chǎn)業(yè)方面的相關(guān)規(guī)定，深刻理解上位法關(guān)于文化方面規(guī)定的具體內(nèi)容以及精神，在不與上位法沖突的情況下，對地方有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)存在的法規(guī)和規(guī)章進行整理，廢除不合時宜的，刪除重復(fù)的，整合矛盾或沖突的規(guī)定，使文化產(chǎn)業(yè)立法能夠得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，為執(zhí)法擺脫困境，為地方文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供健全的法律保障。

（五）拓寬公眾參與文化立法的渠道 現(xiàn)代立法要體現(xiàn)公平、公開的原則，隨著民主觀念深入人心以及現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進步，立法也更能體現(xiàn)人民的意志。為了人民群眾有更多的機會行使自己的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可以充分利用網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等現(xiàn)代技術(shù)，給群眾搭建更多表達觀點的平臺，還可以運用座談會、聽證會等形式吸納民眾的觀點。因文化貫穿于我們生活的點點滴滴中，所以群眾更有發(fā)言權(quán)，地方政府也應(yīng)創(chuàng)造條件為轄區(qū)民眾創(chuàng)立這樣的平臺，擴大公眾的參與權(quán)，從而充分了解地方文化傳統(tǒng)與特征，利用傳統(tǒng)文化優(yōu)勢，走出一條特色文化產(chǎn)業(yè)道路。另一方面，政府部門可以鼓勵高校和地方聯(lián)合建立文化產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)基地，培養(yǎng)文化產(chǎn)業(yè)方面的特殊人才，這些人才是地方立法的重要力量。

（六）做好文化立法培訓(xùn)、宣傳和評估工作 首先，文化立法是一項專業(yè)性的工作。制定、修改或廢止地方性法規(guī)、規(guī)章等工作要求立法工作人員不僅要熟知一系列的程序，而且要具有某一領(lǐng)域的專業(yè)文化知識。地方立法機關(guān)應(yīng)大力提高立法者的素質(zhì)，立法質(zhì)量說到底是立法者的素質(zhì)問題。[7]然而，地方立法卻缺少這樣的機構(gòu)和人才。為此，立法培訓(xùn)不可缺少，培訓(xùn)的方式可以是參加業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和研討，參加法律專業(yè)知識講座等。同時，建立專業(yè)的立法隊伍，加大法學(xué)專家參與的比例。根據(jù)地方需要，可以設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展咨詢委員會，針對政府對文化產(chǎn)業(yè)的政策以及一些重點項目進行專門性研究。其次，做好法律的解釋和宣傳工作。通過解釋和宣傳，使人們更好地理解文化產(chǎn)業(yè)立法的宗旨和目的，提高文化執(zhí)法工作者的素質(zhì)，在執(zhí)法中做好宣傳，從而提高普通民眾對本地文化資源的認識，積極主動地去保護、利用和開發(fā)本地文化資源。再次，一項法律制度的好壞主要在于其實施效果，所以，地方文化立法之后，不能忽略立法實施效果的評估工作，從內(nèi)容和形式上建立完善的監(jiān)督機制。

結(jié)語

發(fā)展地方文化產(chǎn)業(yè)，不僅可以傳承本地優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)，帶來社會效益，還可以帶來經(jīng)濟效益，因此地方要加緊文化產(chǎn)業(yè)立法工作，這是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，也是法制進步的必然要求。

[1]田杜國.地方立法中的靈魂——“地方特色”[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2011(03):16-18.

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[3]孫林葉,邊水燕.山西文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展對策研究[J].山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報,2007(08):57-59.

[4]黃曉燕.文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方立法探究[J].中共山西省委黨校學(xué)報,2014(05):73-76.

[5]程雁雷,宋 宏.文化體制改革情境下的文化產(chǎn)業(yè)立法構(gòu)想[J].學(xué)術(shù)界,2012(02):16-28.

[6]周 偉.論我國地方立法存在的問題及其解決[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,2013(02):66-73.

On the Local Legislation Path of Cultural Industry——From the Angle of Characteristics of Local Legislation

ZHANG Li－na
（School of Politics and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

Local characteristic is the key for local legislation，which is the basis of local legislation，is also the main measure of quality of the local legislation.Development of local cultural industries，reflecting local culture characteristics，is integral parts of the local characteristics.The development of local cultural industry plays an important role to strengthen the cultural construction in our country，and to promote the development of culture.Therefore，in order to provide strong guarantee for the development of local cultural industries，local legislation must follow the principal of highlighting the place characteristic and paying attention to protect the rights of citizen.

characteristic of local legislation；cultural industry；economic returns；social effect；culture rights of citizen

DF127

A

1674-0882(2017)06-0017-04

2017-08-25

張莉娜（1982－），女，山西襄汾人，碩士，講師，研究方向：訴訟法學(xué)。

〔責(zé)任編輯 趙曉潔〕