馮江英石路

（1.新疆師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院；2.新疆教師教育研究中心，新疆烏魯木齊 830017；3.新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；4.新疆社會管理研究院，新疆烏魯木齊 830017）

近十年新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)體制改革與政策演進

馮江英1，2石路3，4

（1.新疆師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院；2.新疆教師教育研究中心，新疆烏魯木齊 830017；3.新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；4.新疆社會管理研究院，新疆烏魯木齊 830017）

由于新疆學(xué)前雙語教育對新疆各族學(xué)前兒童終身可持續(xù)發(fā)展、對新疆基礎(chǔ)教育質(zhì)量與各民族人口素質(zhì)整體提升以及對新疆經(jīng)濟社會發(fā)展與國家長治久安具有重要的奠基性、先導(dǎo)性和全局性價值，因此近年已提升至國家戰(zhàn)略，并納入我國學(xué)前教育基本公共服務(wù)建設(shè)體系。文章分析了近十年與新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)體制改革相關(guān)的政策，發(fā)現(xiàn)呈現(xiàn)如下演進趨勢：其一，新疆學(xué)前教育基本公共服務(wù)以滿足少數(shù)民族“學(xué)前雙語教育”需求為核心，以“農(nóng)村學(xué)前雙語教育”為公共財政投入重點；其二，以“政府主導(dǎo)、財政保障”為主要供給路徑，“中央與自治區(qū)各級政府分級分擔(dān)”的縱向體制逐步建立與完善，即從2005年“以省為主、專項扶持”逐步演進至2008年“中央保障、省級配套、地縣分擔(dān)”；其三，“政府主導(dǎo)、社會參與”的橫向體制初現(xiàn)端倪，逐步從“政府鼓勵、政策引導(dǎo)”發(fā)展為“財政支持、獎補激勵”。

新疆學(xué)前雙語教育；基本公共服務(wù)；體制改革；政策演進；財政投入

大力發(fā)展新疆學(xué)前雙語教育，既是關(guān)系新疆各族學(xué)前兒童個體終身可持續(xù)發(fā)展的教育問題，也是關(guān)系新疆各族群眾長遠可持續(xù)發(fā)展的民生問題，更是攸關(guān)各民族公共利益、新疆社會穩(wěn)定與國家長治久安的重大政治問題。2005年新疆維吾爾自治區(qū)黨委印發(fā)《關(guān)于加強少數(shù)民族學(xué)前“雙語”教育的意見》（新黨辦〔2005〕28號）①，確立了新疆基本公共教育服務(wù)“優(yōu)先保障學(xué)前雙語教育”的戰(zhàn)略思路。該政策實施以來，得到了中央與自治區(qū)各級黨委、政府持續(xù)、高度地重視。

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出“建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系”②；同年，《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號，以下簡稱“國十條”）提出“努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”“中央財政設(shè)立專項經(jīng)費，支持中西部農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育和學(xué)前雙語教育”③。2011年自治區(qū)頒發(fā)《新疆維吾爾自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前和中小學(xué)雙語教育發(fā)展規(guī)劃（2010-2020）》，把提高少數(shù)民族教育質(zhì)量，培養(yǎng)“德才兼?zhèn)?、民漢兼通”人才作為自治區(qū)教育工作的戰(zhàn)略主題④。2012年7月，我國正式頒布首部“基本公共服務(wù)”專項規(guī)劃——《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2012〕29號），強調(diào)“享有基本公共服務(wù)屬于公民的基本權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)”“積極發(fā)展民族地區(qū)學(xué)前雙語教育”。⑤2014年第二次中央新疆工作座談會再次強調(diào)“積極推進雙語教育”⑥。

自2005年新疆正式實施學(xué)前雙語教育政策以來，在中央與自治區(qū)各級黨政部門的高度重視與公共財政專項投入下，新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)體系建設(shè)取得了十分顯著的成效。特別是2008年中央與自治區(qū)共同啟動新疆“雙語幼兒園建設(shè)”項目⑦，雙語幼兒園規(guī)模從2006年252所增長至2014年2175所，增長了8.6倍；公辦園比例從2006年的50.5%增長至2014年的80.5%⑧，增長了30個百分點。新疆學(xué)前三年毛入園率從2006年36.9%⑨快速提升至2014年72.4%⑩，高于全國同期學(xué)前三年毛入園率70.5%(11)，提升了35.5個百分點；新疆少數(shù)民族學(xué)前三年毛入園率從2006年14.2%(12)大幅提升至2014年63.11%(13)，提高了近50個百分點。由此可見，近十年新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)資源迅速擴大，幼兒入園機會均等化水平顯著提高。

上述成效的取得與近十年來新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)體制改革是密不可分的。公共服務(wù)體制是一個根本性問題，建立公平、高效、完善的公共服務(wù)體制是政府提升公共服務(wù)水平的根本保障，有利于從根本上推進基本公共服務(wù)均等化，最終實現(xiàn)社會公共利益最大化，保障社會公平與政治穩(wěn)定?；谙嚓P(guān)政策研究，本文將“新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)”界定為：面向新疆城鄉(xiāng)各民族所有適齡學(xué)前兒童、由政府主導(dǎo)提供的具有公共性、普惠性、基礎(chǔ)性、發(fā)展性的基本公共教育服務(wù)。借鑒陳振明對“公共服務(wù)體制”內(nèi)涵與維度的分析[1]，“學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)體制”是指為保障各民族學(xué)前兒童的受教育權(quán)利，維護和實現(xiàn)國家公共利益，對民族地區(qū)學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)的供給主體（政府等公共部門、市場與社會組織）間關(guān)系及其責(zé)任分擔(dān)的一系列制度安排。其中政策制度安排是體制的核心內(nèi)容，中央與地方政府的縱向關(guān)系，政府與市場、政府與社會的橫向關(guān)系是學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)體制的兩個關(guān)鍵維度。

本文收集并分析了近十年來與新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)體制改革相關(guān)的政策文本，梳理了其體制改革與政策演進的主要特征：其一，新疆學(xué)前教育基本公共服務(wù)以滿足少數(shù)民族“學(xué)前雙語教育”需求為核心，以“農(nóng)村學(xué)前雙語教育”為公共財政投入重點；其二，始終堅持“政府主導(dǎo)、財政保障”的縱向體制，中央保障作用逐步增強，不同歷史時期和發(fā)展階段中央與地方各級政府承擔(dān)的職責(zé)分工各不相同；其三，“政府主導(dǎo)、社會參與”的橫向體制初顯端倪。

一、縱向體制：中央保障、省級配套、地縣分擔(dān)

2005年以前，新疆學(xué)前教育普及率極低，2004年新疆學(xué)前教育三年毛入園率僅25.3%。[2]新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語教育普及率則更低，鄉(xiāng)、村兩級幾乎沒有幼兒園，政府對新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)的保障和提供的資源非常有限?？梢哉f，新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)體制改革的歷史與新疆學(xué)前雙語教育的政策演變歷史緊密相聯(lián)。2005年新疆維吾爾自治區(qū)印發(fā)了《關(guān)于加強少數(shù)民族學(xué)前“雙語”教育的意見》（新黨辦〔2005〕28號）。自此之后，新疆開啟并初步建立了以“學(xué)前雙語教育”為重心的學(xué)前教育基本公共服務(wù)體制。本文以2005年為起點，將新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)縱向體制變遷劃分為兩個階段。

（一）醞釀與形成期（22000055--22000077年）：以省為主、專項扶持

1.形成背景

嚴(yán)格來說，直到20世紀(jì)末，新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語教育尚未出臺專門政策。新疆少數(shù)民族雙語教育政策整體大環(huán)境的不斷變遷，為新疆制定和實施少數(shù)民族學(xué)前雙語教育政策創(chuàng)造了十分必要且有利的基礎(chǔ)性條件。隨著新疆推行雙語教育政策重心下移的趨勢，學(xué)前階段實施雙語教育的重要性和可行性逐步凸顯出來。2001年，自治區(qū)向全疆各地區(qū)下發(fā)《關(guān)于進一步加強我區(qū)幼兒教育工作的若干意見》（新教基〔2001〕1號）(14)明確提出，要大力發(fā)展農(nóng)牧區(qū)幼兒教育，提高少數(shù)民族幼兒教育，各地要大力提倡民漢合園。至此，新疆學(xué)前雙語教育還主要停留于提倡、宣傳的層次，處于政策的醞釀和準(zhǔn)備時期。

2004年3月，自治區(qū)下發(fā)《關(guān)于大力推進“雙語”教學(xué)工作的決定》(15)（新黨發(fā)〔2004〕2號），要求不斷擴大“雙語”教學(xué)的范圍和規(guī)模，提高少數(shù)民族學(xué)生的國家通用語言水平。2005年7月，自治區(qū)印發(fā)《關(guān)于加強少數(shù)民族學(xué)前“雙語”教育的意見》（新黨辦〔2005〕28號，以下簡稱《意見》），要求在學(xué)前教育階段大力推廣雙語教學(xué)，把加強少數(shù)民族學(xué)前雙語教育作為當(dāng)前學(xué)前教育體制改革的核心內(nèi)容，把少數(shù)民族學(xué)前雙語教育納入自治區(qū)整個少數(shù)民族雙語教育體系之中?！兑庖姟返念C發(fā)確立了新疆雙語教育立足學(xué)前教育階段的基本思路，同時也進一步確立了新疆基本公共教育服務(wù)“優(yōu)先發(fā)展和保障學(xué)前雙語教育”的戰(zhàn)略目標(biāo)定位。該政策實施以來，得到了各級黨委與政府的高度重視，自治區(qū)層面集中加大對新疆邊遠、貧困、少數(shù)民族聚居區(qū)學(xué)前雙語教育的財政專項扶持力度，使新疆學(xué)前雙語教育邁入了快速發(fā)展的軌道，逐步明確將學(xué)前雙語教育納入新疆學(xué)前教育基本公共服務(wù)體系。

2.省級財政專項支持

《意見》明確指出“自治區(qū)重點扶持邊遠貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)前雙語教育發(fā)展，縣、鄉(xiāng)人民政府要加強對學(xué)前雙語教育的統(tǒng)籌管理和督查評估”，“各級政府要加大對少數(shù)民族學(xué)前雙語教育的投入，通過提供幼兒伙食補助、教師生活補貼以及建設(shè)村級學(xué)前教育場所等措施，推進學(xué)前雙語教育工作。”為有效貫徹落實《意見》精神，2005年，由自治區(qū)教育廳和財政廳共同編制了《自治區(qū)扶持七地州農(nóng)牧區(qū)學(xué)前“雙語”教育工作經(jīng)費使用方案》（以下簡稱《方案》），并作為《意見》附件同時公布?！斗桨浮访鞔_自治區(qū)重點扶持阿克蘇、喀什、克州、和田地區(qū)和伊犁州直縣市、塔城、阿勒泰地區(qū)共七個地州農(nóng)牧區(qū)幼兒的伙食補助費、農(nóng)村幼兒漢語教師工資補貼、村級學(xué)前教育機構(gòu)建設(shè)基建補助和教材補助（見表1）。

表1 自治區(qū)扶持七地州農(nóng)牧區(qū)學(xué)前“雙語”教育工作經(jīng)費使用方案

可以說，《意見》在新疆學(xué)前教育基本公共服務(wù)體制的歷史演進中具有重要的“里程碑”意義，《意見》的實施不僅標(biāo)志著新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語教育政策的基本框架，新疆從學(xué)前教育至高等教育全面鋪開的少數(shù)民族雙語教育格局初步形成，而且首次從制度上保障了自治區(qū)省級政府對新疆邊遠貧困的少數(shù)民族聚居區(qū)學(xué)前雙語教育的財政專項投入及其標(biāo)準(zhǔn)，這標(biāo)志著新疆維吾爾自治區(qū)“政府主導(dǎo)、以省為主、專項扶持”的學(xué)前雙語教育基本公共教育服務(wù)縱向體制初步確立。

（二）完善與創(chuàng)新期（22000088年至今）：中央保障、省級配套、地縣分擔(dān)

2008年以來，隨著國家對新疆學(xué)前雙語教育重要價值的認識日益深化，中央對新疆學(xué)前雙語教育的政策傾斜和財政支持力度之大，可以說在新疆學(xué)前教育史上，乃至全國學(xué)前教育史上前所未有。上述體制改革歷程充分彰顯了國家對新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)戰(zhàn)略地位的高度重視，同時也充分體現(xiàn)了新疆維吾爾自治區(qū)黨政部門在推動本地學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)體系建設(shè)進程中發(fā)揮著積極、重要的能動作用。

1.2008-2009年：自治區(qū)制定規(guī)劃，主動爭取中央財政保障

2008年7月，自治區(qū)向國家發(fā)展和改革委員會、財政部和教育部報送了《新疆維吾爾自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前雙語教育五年發(fā)展規(guī)劃》（新政函〔2008〕113號）(16)。2009年，根據(jù)中央新疆工作協(xié)調(diào)小組第九次會議要求，自治區(qū)擬定了《新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語教育發(fā)展規(guī)劃調(diào)整方案》（以下簡稱《調(diào)整方案》）(17)?！墩{(diào)整方案》明確自2008年起，由國家啟動“新疆少數(shù)民族雙語幼兒園建設(shè)工程”與“新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語發(fā)展保障工程”，確立了2008-2012年新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語教育事業(yè)發(fā)展的五年戰(zhàn)略目標(biāo)。首先，學(xué)前雙語教育辦學(xué)條件有較大改善，質(zhì)量和效益有明顯提高；城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村基本普及學(xué)前兩年雙語教育。到2012年，全區(qū)95個縣市區(qū)、852個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8 881個村少數(shù)民族學(xué)前兩年雙語教育基本普及，少數(shù)民族學(xué)前雙語在園幼兒數(shù)達到43.82萬人，學(xué)前雙語教師達到20 449人。其次，國家和自治區(qū)重點扶持少數(shù)民族較為聚集、邊遠貧困、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的南北疆七地州九縣市(18)的少數(shù)民族學(xué)前雙語教育，到2012年七地州九縣市共65個縣市、672個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7 318個村少數(shù)民族學(xué)前兩年雙語教育基本普及，少數(shù)民族學(xué)前雙語在園幼兒數(shù)達到34.91萬人，學(xué)前雙語教師達到16 291人。

2009年12月，國家財政部正式批復(fù)《自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前“雙語”教育發(fā)展保障規(guī)劃》，計劃到2012年中央和自治區(qū)共投入50.69億元用于新疆七地州及九縣市學(xué)前雙語教育發(fā)展，其中20.95億元用于新建和改擴建雙語幼兒園，其余用于少數(shù)民族幼兒伙食補助、公用經(jīng)費、免費教材、配套設(shè)備、臨聘學(xué)前雙語教師工資等。(19)

2.2010-2012年：建立中央保障、省級配套、地縣分擔(dān)的公共財政體制

為規(guī)范新疆學(xué)前雙語教育發(fā)展保障經(jīng)費的使用范圍，確保財政資金?？顚Ｓ?，提高資金使用效益，2010年5月，自治區(qū)財政廳和教育廳共同制定了《新疆學(xué)前“雙語”教育發(fā)展保障經(jīng)費管理暫行辦法》（新財教〔2010〕118號，以下簡稱《暫行辦法》）(20)?！稌盒修k法》明確了新疆學(xué)前雙語教育發(fā)展保障經(jīng)費由中央財政、自治區(qū)本級財政和地（州、市）、縣（市、區(qū)）財政分項目、按比例、分級負擔(dān)。適用范圍為：喀什地區(qū)、和田地區(qū)等七地州所屬縣市以及托克遜縣、吐魯番市、伊吾縣等九縣市。學(xué)前雙語教育保障經(jīng)費包括雙語幼兒園公用經(jīng)費、幼兒伙食補助經(jīng)費、幼兒免費讀本經(jīng)費、教學(xué)資源庫建設(shè)經(jīng)費、幼兒園教學(xué)、生活輔助及活動設(shè)施經(jīng)費、幼兒園聘用教師生活補助。保障經(jīng)費具體使用范圍、標(biāo)準(zhǔn)與原則（見表2）。

表2 新疆學(xué)前雙語教育保障經(jīng)費的資金使用范圍、標(biāo)準(zhǔn)與原則

3.2013年：建立農(nóng)村學(xué)前雙語教育經(jīng)費保障機制

2008年國家財政部批復(fù)的《新疆維吾爾自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前“雙語”教育發(fā)展保障規(guī)劃》就已明確，從2013年起，比照農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，由中央財政支持新疆建立學(xué)前雙語教育經(jīng)費保障長效機制，中央和新疆地方政府分項目、按比例共同承擔(dān)所需經(jīng)費，其中包括公用經(jīng)費、幼兒伙食補助、幼兒課本費以及未來已建成園舍的維修改造費。(21)2013年，自治區(qū)實行新的學(xué)前雙語教育經(jīng)費保障機制后，受益范圍由2012年的7地州9縣市擴大到全疆農(nóng)村各民族幼兒，保障幼兒免費接受學(xué)前兩年教育，幼兒園的公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)也由每名幼兒每年300元提高到600元，除每名幼兒每年1000元的伙食補助和90元的幼兒讀本補助外，2013年還新增每名幼兒120元的取暖補助。2013年，自治區(qū)實行新的學(xué)前雙語教育經(jīng)費保障機制后，國家投入資金5億元，自治區(qū)投入資金3億元，而2012年國家和自治區(qū)對該項目的投入分別是3.2億元和1.5億元，2013年比2012年總投入增加了3.3億元，受益幼兒從2012年的36萬名增加到了45萬名。(22)

4.2016年：率先面向南疆四地州實施學(xué)前三年雙語教育免費政策

近年來，特別是中央新疆工作座談會之后，中央與自治區(qū)不斷加大對南疆四地州的政策傾斜力度，整體上新疆南北疆區(qū)域間的發(fā)展差距正在逐步縮小。但由于南疆四地州自然環(huán)境、歷史發(fā)展等因素，與全疆其他地區(qū)相比，總體上南疆四地州的經(jīng)濟發(fā)展還相對緩慢、語言文化環(huán)境相對單一、教育基礎(chǔ)相對薄弱。國際人力資本投資相關(guān)研究表明，學(xué)前教育投資不僅有利于兒童個體的全面、健康發(fā)展，而且有利于打破貧困的代際循環(huán)，更有利于實現(xiàn)社會和諧與國家政治穩(wěn)定。如果家庭無法為幼兒的學(xué)習(xí)提供必要的條件，政府則應(yīng)該及早介入，因為只有這樣才能避免對下一階段教育投入回報率的消極影響，從而獲得最好的人力資本投入效益。[3]由此可見，由政府主導(dǎo)在民族地區(qū)提供學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)是促進民族地區(qū)和諧、可持續(xù)發(fā)展與國家長治久安、社會公平正義的戰(zhàn)略需要，更是維護民族團結(jié)、國家統(tǒng)一、構(gòu)建和諧社會的平衡器、穩(wěn)定器。2016年，新疆維吾爾自治區(qū)黨委和政府恰恰是從人力資源扶貧開發(fā)、學(xué)前雙語教育精準(zhǔn)扶貧的高度，率先在南疆四地州實現(xiàn)農(nóng)村學(xué)前三年免費雙語教育的戰(zhàn)略決策。

2016年9月，新疆維吾爾自治區(qū)黨委書記陳全國針對“教育惠民”作出了“四個優(yōu)先”的重要批示，提出要優(yōu)先發(fā)展學(xué)前教育、雙語教育，優(yōu)先扶持南疆地區(qū)和貧困群體，自治區(qū)黨委隨后作出了率先在南疆四地州實現(xiàn)農(nóng)村學(xué)前三年免費雙語教育的戰(zhàn)略決策。(23)自治區(qū)黨委和政府作出此項重要的戰(zhàn)略決策，對南疆四地州的基礎(chǔ)教育質(zhì)量提升、人力資源扶貧開發(fā)以及地區(qū)經(jīng)濟社會長遠發(fā)展，乃至新疆社會長治久安與和諧穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實意義。

首先，南疆四地州占新疆區(qū)域總面積三成以上。南疆四地州即為新疆和田地區(qū)、喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州（簡稱克州）和阿克蘇地區(qū)，位于新疆維吾爾自治區(qū)西南部、塔克拉瑪干沙漠西南邊緣，周邊與6國接壤。南疆四地州下轄33個縣（市），378個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5 061個行政村，區(qū)劃面積58.63萬平方公里，占全疆總面積的35.2%(24)。

其二，南疆四地州人口占全疆總?cè)丝谒某啥?，其中少?shù)民族人口占南疆四地州總?cè)丝诮懦?。從南疆四地州人口分布來看?015年新疆統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，南疆四地州總?cè)丝?87.33萬人，占全疆總?cè)丝诘?2.5%，其中少數(shù)民族人口897.34萬人，占四地州總?cè)丝诘?0.9%，全疆少數(shù)民族人口比例位于前四位的恰恰是南疆四地州，南疆四地州少數(shù)民族人口比例由高至低分別為和田地區(qū)（96.5%）、喀什地區(qū)（93.4%）、克孜勒蘇柯爾克孜自治州（92.7%）、阿克蘇地區(qū)（81.1%），因此南疆四地州是新疆少數(shù)民族最為集中的聚居區(qū)(25)。

其三，南疆四地州農(nóng)村扶貧對象占全疆扶貧人口的八成多。從南疆四地州農(nóng)村扶貧對象來看，南疆四地州農(nóng)村扶貧對象217.24萬人，占全疆扶貧對象人口256.03萬人的84.8%(26)。其中和田地區(qū)、喀什地區(qū)、克州（以下簡稱“南疆三地州”）是新疆扶貧對象最多、貧困發(fā)生率最高、貧困程度最深、扶貧工作難度最大的集中連片特殊困難地區(qū)，是國家新十年扶貧綱要確定的全國14個集中連片特殊困難地區(qū)之一(27)。

其四，南疆四地州在新疆政治穩(wěn)定與長治久安戰(zhàn)略格局中具有特殊重要地位。南疆四地州是新疆反恐維穩(wěn)任務(wù)最艱巨的區(qū)域，在維護祖國統(tǒng)一、反對民族分裂斗爭中具有特殊重要的戰(zhàn)略地位(28)。自治區(qū)黨委與政府率先實現(xiàn)南疆四地州學(xué)前三年雙語教育免費政策，實質(zhì)上體現(xiàn)了對南疆四地州“學(xué)前雙語教育精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略思路，即從人力資源扶貧的高度根本上幫助南疆四地州人口脫貧、教育與經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、長治久安與可持續(xù)發(fā)展。

綜上，2008年開始實施的《自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前“雙語”教育發(fā)展保障規(guī)劃》標(biāo)志著中央與地方共同分擔(dān)的“新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)縱向體制”初步確立，實現(xiàn)了從2008年以前“以省為主、專項扶持”向“中央保障、省級配套、地縣分擔(dān)”的重要轉(zhuǎn)變；2010年，《新疆學(xué)前“雙語”教育發(fā)展保障經(jīng)費管理暫行辦法》（新財教〔2010〕118號）標(biāo)志著新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)縱向體制建設(shè)逐步規(guī)范與完善，這也同時意味著中央和自治區(qū)已明確將“新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)”納入了政府公共財政支出范疇，建立了比較穩(wěn)定的以“政府投入為主、中央保障、省級配套、地縣分擔(dān)”的公共財政體制。2013年起建立的“農(nóng)村學(xué)前雙語教育經(jīng)費保障機制”再一次強化了新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)的重點在農(nóng)村，通過建立相應(yīng)的公共財政體制機制，保障了新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑。

二、橫向體制：政府主導(dǎo)、社會參與

總體來看，2005年以來新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)“政府主導(dǎo)、社會參與”的橫向體制初步顯現(xiàn)，尤其在2010年國家《教育規(guī)劃綱要》和“國十條”頒布實施之后，在全國學(xué)前教育基本公共服務(wù)體制改革的大背景下，新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)橫向體制也正進行創(chuàng)新性探索。本文將新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)橫向體制變遷劃分為兩個階段進行分析。

（一）政府鼓勵、政策引導(dǎo)（22000055--22001111年）

政府鼓勵社會力量參與學(xué)前教育基本公共服務(wù)是擴大學(xué)前教育公共資源的重要手段和有效途徑。2005年，《關(guān)于加強少數(shù)民族學(xué)前“雙語”教育的意見》中就明確指出，要積極鼓勵社會力量舉辦以國家通用語言教育為主、民漢合園的幼兒園。通過民辦、民辦公助、聯(lián)辦等多種形式，加強園所建設(shè)，加快發(fā)展學(xué)前教育。大中城市住宅開發(fā)中要配套建設(shè)民漢合園的幼兒園，要不斷提高少數(shù)民族學(xué)前雙語教育覆蓋面以及少數(shù)民族幼兒接受學(xué)前教育的比例，各地要充分調(diào)動各方面積極因素，鼓勵各種形式捐資助學(xué)，推進教育對口支援工作，爭取對學(xué)前雙語教育的支持。

隨著2010年國家《教育規(guī)劃綱要》和“國十條”的頒布實施以及國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)的深入推進，2011年1月由新疆維吾爾自治區(qū)黨委和政府公布的《新疆維吾爾自治區(qū)中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》(29)首次明確“加快普及學(xué)前教育。學(xué)前教育實行政府主導(dǎo)、公辦為主、社會參與的辦學(xué)體制……以少數(shù)民族學(xué)前雙語教育為突破口，大力發(fā)展公辦園，積極扶持民辦園，將學(xué)前教育逐步納入基本公共教育服務(wù)體系……重點發(fā)展農(nóng)牧區(qū)學(xué)前教育。”

隨后在2011年3月自治區(qū)人民政府頒發(fā)的《新疆維吾爾自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前和中小學(xué)雙語教育發(fā)展規(guī)劃（2010-2020）》(30)中，明確提出“積極發(fā)展學(xué)前雙語教育……積極開展幼兒園辦園體制改革，鼓勵和支持社會力量舉辦雙語幼兒園，努力形成以公辦幼兒園為主、民辦幼兒園為補充的學(xué)前雙語教育（服務(wù)）體系”。由此，可以鮮明地看出，新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)的重點區(qū)域在農(nóng)牧區(qū)，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極探索鼓勵社會力量參與舉辦雙語幼兒園的體制改革方向。

（二）財政支持、獎補激勵（22001122年至今）

為貫徹落實“國十條”和《財政部教育部關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》(31)（財教〔2011〕405號）精神，引導(dǎo)各地積極扶持民辦幼兒園健康發(fā)展，新疆出臺了《關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》（新財教〔2012〕454號）(32)，其中，明確指出“支持學(xué)前教育發(fā)展是公共財政的重要職責(zé)。各級財政部門要切實加大學(xué)前教育財政投入……構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”“政府主導(dǎo)，社會參與。堅持政府主導(dǎo)，按照‘廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量’的要求，大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園，形成公辦民辦并舉的辦園格局。建立政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負擔(dān)的投入機制，積極動員社會力量投資辦園、捐資助園，多渠道籌措學(xué)前教育資金，多形式擴大學(xué)前教育資源”。

為不斷擴大普惠性學(xué)前教育資源，全面提高政府公共服務(wù)能力，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育，新疆自2012年開始逐步加強普惠性民辦幼兒園建設(shè)，年底印發(fā)了《新疆維吾爾自治區(qū)普惠性民辦幼兒園認定及管理辦法（試行）》(33)（新教基〔2012〕29號，以下簡稱《普惠性民辦園認定及管理辦法》）?！镀栈菪悦褶k園認定及管理辦法》中明確了“普惠性民辦幼兒園認定標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)具備的條件、認定程序、支持政策……中央和自治區(qū)級財政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補資金，重點用于對普惠性民辦幼兒園工作開展較好的縣（市、區(qū)）給予適當(dāng)獎勵性補助”。

同時，根據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進法》和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號），為貫徹落實《中央財政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補資金管理暫行辦法》(34)（財教〔2011〕408號），與新疆《普惠性民辦園認定及管理辦法》配套的《自治區(qū)財政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補資金管理暫行辦法》(35)（新財教〔2012〕452號，以下簡稱《民辦園獎補辦法》）正式頒布?！睹褶k園獎補辦法》明確2012年起，自治區(qū)財政設(shè)立“扶持民辦園發(fā)展獎補資金”，扶持普惠性、低收費民辦園發(fā)展。獎補資金來源為“中央財政和自治區(qū)本級財政預(yù)算安排”；獎補資金目的是“通過獎補資金引導(dǎo)，促使民辦園提供普惠性服務(wù)；促進民辦園自主采取措施，提高辦園質(zhì)量與水平，從而真正實現(xiàn)公辦民辦并舉的學(xué)前教育體制，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育”。獎補資金的管理原則：（1）地方為主。扶持普惠性民辦園發(fā)展的主要責(zé)任在地方政府。（2）激勵引導(dǎo)。發(fā)揮獎補資金作用，引導(dǎo)地方各級政府積極扶持普惠性民辦園健康發(fā)展，激勵幼兒園舉辦方采取措施提高質(zhì)量。（3）中央和自治區(qū)獎補。地方政府在扶持普惠性民辦園方面有舉措、有投入的，中央和自治區(qū)給予獎補。（4）獎補資金的分配，重點考慮各地用于普惠性民辦園專項投入額度，同時考慮全區(qū)用于普惠性民辦園的財政投入額度、扶持民辦園發(fā)展、促進公辦民辦并舉的政策措施以及財力狀況等因素。（5）獎補資金由各地按計劃安排使用。獎補資金應(yīng)全額用于普惠性民辦園的發(fā)展，重點用于支付園舍租金，補充教具、保教和生活設(shè)施設(shè)備，校舍維修改造，彌補公用經(jīng)費不足等。

綜上，近十年來新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)體制改革經(jīng)驗表明，新疆復(fù)雜交織的政治、經(jīng)濟、自然、人文、社會環(huán)境等特殊因素決定了新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)供給成本、供給難度要遠遠大于全國其他省區(qū)，因此由政府主導(dǎo)，特別是由中央政府加強公共財政保障作用，對提升新疆各族兒童學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)均等化水平發(fā)揮了重要作用。同時，新疆黨政部門立足國家戰(zhàn)略和本區(qū)實際，頂層設(shè)計，主動作為，積極探索體制改革，制定了一系列切實有效的政策措施，加強省級統(tǒng)籌，落實配套經(jīng)費，關(guān)注薄弱地區(qū)與重點人群，切實滿足了各族兒童及其家庭的學(xué)前雙語教育需求。此外，在當(dāng)前國家基本公共服務(wù)體制改革的大背景下，新疆除堅持繼續(xù)興辦公辦雙語園外，也通過政府激勵政策發(fā)揮不同供給主體在分擔(dān)學(xué)前雙語教育公共服務(wù)責(zé)任中的作用。

未來十年，中央與新疆各級黨政部門仍需從國家政治穩(wěn)定戰(zhàn)略、從人力資源減貧與早期教育精準(zhǔn)扶貧開發(fā)的新視角入手，堅持“擴大資源—統(tǒng)籌城鄉(xiāng)—完善體制—促進公平—提升質(zhì)量”的基本思路：（1）建立城鄉(xiāng)一體化與區(qū)域一化的學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)體系，從入園機會均等化向質(zhì)量均等化目標(biāo)邁進，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)各族適齡學(xué)前兒童三年免費雙語教育；（2）建立穩(wěn)定的公共財政投入體制，合理劃分中央與地方各級政府的事權(quán)與財政支出責(zé)任，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，在加強園舍等硬件基礎(chǔ)建設(shè)的同時，同步加大學(xué)前雙語教師的培養(yǎng)、培訓(xùn)、待遇與社會保障等投入力度，努力建設(shè)一支專業(yè)的、穩(wěn)定的、充足的學(xué)前雙語教師隊伍，不斷提升新疆學(xué)前雙語教育基本公共服務(wù)質(zhì)量均衡化水平；（3）始終堅持政府主導(dǎo)，多種形式擴大和建設(shè)普惠性學(xué)前雙語教育公共資源，一方面以公共財政直接投資興建公辦雙語園為主；另一方面不斷加強公共財政對普惠性民辦雙語園的扶持力度。

注釋：

①引自《關(guān)于加強少數(shù)民族學(xué)前“雙語”教育的意見》新黨辦〔2005〕28號。

②教育部網(wǎng)站：《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，2016-10-06，http://www.moe.edu.cn/ publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4693/201407/xxgk_ 171904.html。

③中國政府網(wǎng)：《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，2016-10-06，http://www.gov.cn/zwgk/2010-11/ 24/content_1752377.htm。

④新疆維吾爾自治區(qū)教育廳網(wǎng)站：《新疆維吾爾自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前和中小學(xué)雙語教育發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》，2016-10-09，http://www.xjedu.gov.cn/xjjyt/ jyzt/xqjywlxz/xqsyzc/2013/60171.htm。

⑤中國政府網(wǎng)：《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》，2016-10-06，http://www.gov. cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm。

⑥教育部網(wǎng)站：《在第二次中央新疆工作座談會上發(fā)表的重要講話》，2016-10-06，http://www.moe.edu.cn/ jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/s7865/s8417/s8419/201410/ t20141024_177253.html。

⑦華律網(wǎng)：《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)新疆維吾爾自治區(qū)“雙語”幼兒園建設(shè)管理辦法的通知》，2016-10-06，http://laws.66law.cn/law-121481.aspx。

⑧新疆維吾爾自治區(qū)教育廳編：《新疆維吾爾自治區(qū)教育統(tǒng)計資料/年鑒(內(nèi)部資料)》，2006年第395頁、2014年第286頁。

⑨引自《新疆維吾爾自治區(qū)教育事業(yè)發(fā)展簡明統(tǒng)計分析（2011/2012學(xué)年初）（教育廳內(nèi)部資料）》，2012年第8頁。

⑩(13)新疆維吾爾自治區(qū)教育廳網(wǎng)站：《2014年新疆維吾爾自治區(qū)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2016-05-22，http: //www.xjedu.gov.cn/xjjyt/sytj/2015/87924.htm。

(11)教育部網(wǎng)站：《2014年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2015-10-09，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/ moe_633/201508/t20150811_199589.html。

(12)引自新疆維吾爾自治區(qū)教育廳提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，調(diào)查時間為2014年3月。

(14)引自《關(guān)于進一步加強我區(qū)幼兒教育工作的若干意見》新教基〔2001〕1號。

(15)引自《關(guān)于大力推進“雙語”教學(xué)工作的決定》新黨發(fā)〔2004〕2號。

(16)引自《新疆維吾爾自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前雙語教育五年發(fā)展規(guī)劃》新政函〔2008〕113號。

(17)引自《新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語教育發(fā)展規(guī)劃調(diào)整方案》，2009年。

(18)《自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前“雙語”教育發(fā)展保障規(guī)劃》中國家和自治區(qū)重點扶持少數(shù)民族學(xué)前“雙語”教育的地區(qū)為：喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、阿克蘇地區(qū)、伊犁哈薩克自治州、塔城地區(qū)、阿勒泰地區(qū)等7個地州所屬縣市以及托克遜縣、吐魯番市、伊吾縣、巴里坤哈薩克自治縣、木壘哈薩克自治縣、溫泉縣、若羌縣、尉犁縣、和靜縣等9縣市

(19)(21)蔣夫爾：《國家和自治區(qū)50億財政投入發(fā)展新疆“雙語”教育》，《中國教育報》，2009年12月04日第1版。

(20)百度文庫：《新疆學(xué)前“雙語”教育發(fā)展保障經(jīng)費管理暫行辦法》，2015-12-09，http://wenku.baidu.com/view/ 5f20ecf1f61fb7360b4c65e9.html。

(22)蔣夫爾：《新疆建農(nóng)村學(xué)前雙語教育經(jīng)費保障機制》，《中國教育報》，2014年01月26日第1版.

(23)新疆人民網(wǎng)：《南疆四地州農(nóng)村雙語幼兒園建設(shè)工作推進會舉行》，2016-12-01，http://xj.people.com.cn/n2/ 2016/1111/c188514-29294201.html。

(24)(26)(28)新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究院網(wǎng)：《新疆南疆四地州區(qū)域經(jīng)濟競爭力分析》，2016-12-01，http://xjyj.xjdrc.gov.cn/content.jsp?urltype=news. NewsContentUrl&wbtreeid=1024&wbnewsid=3918。

(25)新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局網(wǎng)站：《2015年統(tǒng)計年鑒》，2016-12-01，http://www.xjtj.gov.cn/sjcx/tjnj_3415/2015 xjtjnj/rkyjy_2015/201603/t20160315_492328.html。

(27)亞心網(wǎng)：《南疆三地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅正式啟動》，2016-12-01，http://news.iyaxin.com/content/2013-01/05/content_3763548.htm。

(29)新疆維吾爾自治區(qū)教育廳網(wǎng)站：《新疆維吾爾自治區(qū)中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，2015-12-09，http://www.xjedu.gov.cn/xjjyt/jyzt/zcfg/zyzc?wj/2011/41079.htm。

(30)新疆維吾爾自治區(qū)教育廳網(wǎng)站：《新疆維吾爾自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前和中小學(xué)雙語教育發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》，2015-12-09，http://www.xjedu.gov.cn/xjjyt/ jyzt/xqjywlxz/xqsyzc/2013/60171.htm。

(31)財政部網(wǎng)站：《財政部、教育部關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》.財教[2011]405號[EB/OL].2015-12-12，http://www.mof.gov.cn/preview/jiaokewensi/zheng?wuxinxi/zhengcefabu/201109/t20110928_597060.html。

(32)新疆維吾爾自治區(qū)教育廳網(wǎng)站：《新疆維吾爾自治區(qū)關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》，2015-12-12，http://www.xjedu.gov.cn/xjjyt/jyzt/xqjywlxz/ctzc/ 2013/59632.htm。

(33)新疆維吾爾自治區(qū)教育廳網(wǎng)站：《新疆維吾爾自治區(qū)普惠性民辦幼兒園認定及管理辦法（試行）》，2015-12-12，http://www.xjedu.gov.cn/xjjyt/wjgz/wjtz/2012/ 54674.htm。

(34)江蘇省教育廳網(wǎng)：《財政部教育部關(guān)于印發(fā)《中央財政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補資金管理暫行辦法》的通知》，2015-12-15，http://www.ec.js.edu.cn/art/2012/5/16/ art_6325_72446.html。

(35)道客巴巴：《自治區(qū)財政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補資金管理暫行辦法》，2015-12-15，http://www.doc88.com/ p-2058110957199.html。

[1]陳振明，劉祺，鄧劍偉.公共服務(wù)體制與機制及其創(chuàng)新的研究進展[J].電子科技大學(xué)學(xué)報，2011，（1）.

[2]畢嶸，張雁，任春紅.新疆幼兒教育的現(xiàn)狀與發(fā)展策略[J].學(xué)前教育研究，2007，（4）.

[3]Carneiro,P.M.&Heckman,J.J.（2003）.Humman capital policy.NBER Working Paper NO.9495[EB/OL].2016-10-11，http://www.nber.org/papers/w9495.pdf.

Reform of the Basic Public Service System and Evolution of Corresponding Policies on Xinjiang’s Preschool Bilingual Education in the Past Decade

FENG Jiang-ying1SHI Lu2

（1.College of Educational Science；Xinjiang Teachers’Education Research Centre，Xinjiang Normal University，Urumqi Xinjiang 830017；2.School of Political Science and Public Administration；Xinjiang Academy of Social Management，Xinjiang Normal University，Urumqi Xinjiang 830017）

Due to the fact that the preschool bilingual education in Xinjiang is of much importance for ethnic preschool children’s sus?tainable development,the improvement of Xinjiang’s basic education and population quality,the development of its economy and society, and for national security,it has aroused increasing attention and been accepted as a national strategy.Now preschool bilingual education has been included into China’s Basic Public Service(BPS)system of preschool education.This article analyses the policies in the past decade related to Xinjiang’s reform of the BPS system for preschool bilingual education.The characteristics of the reform and policy evolution in?clude:1)to meet the demands of ethnic people’s preschool bilingual education has always been the focus of Xinjiang’s BPS system and the public financial investments mainly go to the rural areas;2)A vertical financial support system—sharing of investments among the central government and the local governments of different levels—has been established and in constant improvement.To be clearer,there has been a change of policy from“exclusive financial support chiefly provided by the provincial government”in 2005 to“financial support mainly ensured by the central government,partly supported by the provincial government,and partly shared by the local governments”in 2008.3) The system of participation of the whole society under the guide of the government is taking shape,i.e.,there is a change of policy from“en?couragement of government by making favourable policies”to“encouragement of government by providing financial support through re?wards and subsidies”.

Xinjiang’preschool bilingual education；Basic Public Services(BPS)；System innovation；Policy evolution；Public finan?cial security

G610

A

2095-6967（2017）01-013-11

[責(zé)任編輯]：王洋

2016-05-08

本文系新疆維吾爾自治區(qū)普通高校人文社科重點研究基地“新疆教師教育研究中心”一般項目“新疆城鄉(xiāng)學(xué)前教育一體化發(fā)展研究”（XJEDU040516C03）；新疆維吾爾自治區(qū)教育綜合改革試點項目重點項目“新疆普惠性民辦幼兒園政府扶持政策研究”（XJJG201609）；新疆師范大學(xué)博士科研啟動基金項目“新疆學(xué)前教育基本公共服務(wù)均等化體制研究”（XJ?NUBS1613）的階段性成果。

馮江英，新疆師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授，博士，新疆師范大學(xué)新疆普通高校人文社科重點研究基地“新疆教師教育研究中心”成員；石路，新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士，新疆社會管理研究院成員。