任慶亞

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北 廊坊 065000）

論法學(xué)視野下的我國國家安全委員會

任慶亞

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北 廊坊 065000）

黨的十八屆三中全會決定設(shè)立國家安全委員會，標(biāo)志著我黨已著手在國家頂層設(shè)計層面上高度重視國家安全管理工作。在全面推進(jìn)依法治國的今天，更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，作為國家治理重要組成部分的國家安全事務(wù)也應(yīng)當(dāng)納入依法治國的軌道。國家安全委員會作為國家安全事務(wù)的重要機(jī)構(gòu)，必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，推動依法治國戰(zhàn)略的落實。

法學(xué)；國家安全委員會；法制化

2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會公報指出將設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。成立國家安全委員會的動議由來已久，此次全會正式提出，既是在我國的國家安全形勢發(fā)生廣泛而深刻變化的時代背景下作出的戰(zhàn)略決策，也是對我國國家安全現(xiàn)實問題的合理應(yīng)對。[1]

一、設(shè)立國家安全委員會的必要性和可行性

（一）設(shè)立國家安全委員會的必要性

1.國內(nèi)外復(fù)雜局勢暗含危機(jī)

國務(wù)院2013年發(fā)布的國防白皮書《中國武裝力量的多樣化運(yùn)用》中寫到，“中國仍面臨多元復(fù)雜的安全威脅和挑戰(zhàn)，生存安全問題和發(fā)展安全問題、傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，維護(hù)國家統(tǒng)一、維護(hù)領(lǐng)土完整、維護(hù)發(fā)展利益的任務(wù)艱巨繁重。有的國家深化亞太軍事同盟，擴(kuò)大軍事存在，頻繁制造地區(qū)緊張局勢。個別鄰國在涉及中國領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益上采取使問題復(fù)雜化、擴(kuò)大化的舉動，日本在釣魚島問題上制造事端。恐怖主義、分裂主義、極端主義‘三股勢力’威脅上升?！_獨’分裂勢力及其分裂活動仍然是兩岸關(guān)系和平發(fā)展的最大威脅。重大自然災(zāi)害、安全事故和公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，影響社會和諧穩(wěn)定的因素增加，國家海外利益安全風(fēng)險上升?！雹僬?013年4月中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國武裝力量的多樣化運(yùn)用》第一部分“新形勢、新挑戰(zhàn)、新使命”。隨著我國改革開放的不斷深入，我國的安全與發(fā)展已經(jīng)與外部世界更加緊密地聯(lián)系在一起，國際局勢動蕩、恐怖襲擊、重大自然災(zāi)害等都可能對我國安全和發(fā)展利益構(gòu)成威脅，我國面臨的國際國內(nèi)安全環(huán)境日趨復(fù)雜。而當(dāng)前，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，居安思危，思則有備，有備無患，設(shè)立國家安全委員會，對內(nèi)可以保證國民的財產(chǎn)安全和生命安全、維持社會和諧及治安穩(wěn)定，為新一輪的全面深化改革提供穩(wěn)定的政治環(huán)境；對外則可以捍衛(wèi)國家的領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空主權(quán)完整。[2]

2.現(xiàn)有的體制機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性欠缺，“各自為戰(zhàn)”效率低下

現(xiàn)有的中央黨政機(jī)構(gòu)中，名稱中有“國家安全”字樣的機(jī)構(gòu)有中央國家安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組和國家安全部。中央國家安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立于2000年，負(fù)責(zé)對外事、國家安全工作領(lǐng)域的重大問題作出決策，與中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組合署辦公，主要負(fù)責(zé)對外安全。而國家安全部是一個對內(nèi)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)偵辦刑法中規(guī)定的“危害國家安全”犯罪案件，例如泄露國家秘密、叛逃、間諜等案件。此外，與國家安全相關(guān)的機(jī)構(gòu)還包括中央政法委、公安部、外交部、國防部等部門，還有國家反恐小組、中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。由于國家安全部門眾多，無論是對外還是對內(nèi)，在一定程度上都存在“各自為戰(zhàn)”的問題，比如在情報判斷上，有可能出現(xiàn)國防部門和國家安全部門不一致的情況，如果缺乏有效溝通，會導(dǎo)致決策效率低下。[3]同時，由于各個部門是相互獨立的，各個部門首先會滿足自身發(fā)展的需要，這樣實質(zhì)上會造成忽視整體國家安全的利益需要的情況。想要徹底解決這些問題，就需要一個超部門、權(quán)威性的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)多方力量，高效工作。

（二）設(shè)立國家安全委員會的可行性

縱觀世界，世界主要國家?guī)缀醵荚O(shè)有“國家安全委員會”或類似的機(jī)構(gòu)。典型的如美國、俄羅斯等。

美國“國家安全委員會”根據(jù)1947年《國家安全法》①該法旨在促進(jìn)美國國家安全，規(guī)定了國防部長、國家軍事體制、陸軍部、海軍部和空軍部的條款，調(diào)整國家軍事體制和有關(guān)國家安全的政府各部、局的活動。建立，是直屬總統(tǒng)辦公室的一個內(nèi)閣級機(jī)構(gòu)。作為美國國家安全最高決策機(jī)構(gòu)，它發(fā)揮著美國政府中任何單一部門都不能發(fā)揮的作用，它負(fù)責(zé)把國家安全政策的不同方面“統(tǒng)一起來”向總統(tǒng)提出對策建議，協(xié)助總統(tǒng)制定、審查并協(xié)調(diào)國家安全有關(guān)的內(nèi)政、外交和軍事政策。它是美國政府討論和研究重大戰(zhàn)略決策的核心組織，為總統(tǒng)國家安全和外交事務(wù)方面的決策提供參考。

俄羅斯聯(lián)邦國家安全委員會的發(fā)展，以1991年蘇聯(lián)解體為界分為兩個階段。蘇聯(lián)時期的國家安全委員會，就是大名鼎鼎的克格勃。它是蘇聯(lián)對外情報、反間諜、國內(nèi)安全和邊境保衛(wèi)等工作的主要部門，是一個凌駕于黨政軍的各部門之上的 “超級機(jī)構(gòu)”，只對蘇共中央政治局負(fù)責(zé)。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯重建了自己的安全力量，成立了俄羅斯聯(lián)邦國家安全委員會，其職能是負(fù)責(zé)審議重要的國家和社會安全事項，制定統(tǒng)一的國家安全政策。[4]

此外，法國、英國、智利、南非、土耳其等國也成立了國家安全委員會，為本國的國家安全服務(wù)。中國設(shè)立國家安全委員會雖然比其他國家晚，但是可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，站在一個較高的起點上，避免彎路。世界各國成熟的體制機(jī)構(gòu)，美國《國家安全法》、以色列的《國家安全委員會法》等法律文本，都可以為我國設(shè)立國家安全委員會提供充足的經(jīng)驗和借鑒。

二、我國國家安全委員會的性質(zhì)探析

中共十八屆三中全會公報中提到推進(jìn)法治中國建設(shè)，必須堅持依法治國。在推進(jìn)依法治國的今天，國家安全委員會的設(shè)立和運(yùn)行也必須納入法治的軌道。那么國家安全委員會的性質(zhì)將如何界定？國家安全委員會的憲法和法律地位又將如何界定？我國國家安全委員會是在中共十八屆三中全會上宣布設(shè)立的，那么其究竟是一個黨內(nèi)機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)？是如伊朗、沙特等國將其定位為國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，有權(quán)做出國家安全戰(zhàn)略決策或決定？還是如俄羅斯、日本等國將其定位為國家安全咨詢機(jī)關(guān)，為國家安全決策提供參考意見和建議？亦或是如美國將其定位于國家安全協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，協(xié)調(diào)國家安全組織，提高國家安全管理效能？

（一）我國國家安全委員會不應(yīng)是黨內(nèi)機(jī)關(guān)

首先，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出成立的是“國家安全委員會”，而不是“黨的安全委員會”，字面意義表達(dá)的非常清楚。其次，國家安全委員會所管理的應(yīng)為國家的安全事務(wù)而不是僅僅黨內(nèi)的安全事務(wù)，這理應(yīng)由國家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。當(dāng)然，共產(chǎn)黨可以通過在其內(nèi)部設(shè)立黨組織來充分發(fā)揮其政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)方面的作用。最后，國家安全委員會要發(fā)揮對外的功能，就一定要與他國的國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流對話，而通過黨的機(jī)構(gòu)來完成，顯然與國際慣例不符。因此，國家安全委員會不應(yīng)是一個黨內(nèi)部門。[5]

（二）我國國家安全委員會不應(yīng)是行政機(jī)關(guān)

我國國家安全委員會旨在建立一個集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全體制，就必須實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、軍事、政治跨部門以及跨黨政軍前所未有的打通，只有這樣才能最大程度地避免部門利益的相互消耗，保證國家安全委員會更高效地運(yùn)轉(zhuǎn)。從組成人員看，國家安全委員會不僅應(yīng)包括外交部、公安部、安全部等國家行政機(jī)關(guān)的人員，在涉及宗教因素的國家安全問題上還應(yīng)包括宗教界人士和宗教人才，在涉及國家統(tǒng)一的問題上還應(yīng)包括各民主黨派的愛國人士。[6]從職能看，國家安全委員擁有在國家安全方面進(jìn)行決策的權(quán)力。而《憲法》規(guī)定，我國行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，如果將國家安全委員會定位于國家行政機(jī)關(guān)，那么其在進(jìn)行國家安全方面的決策時便有越權(quán)之嫌。因此，我國國家安全委員會也不應(yīng)是行政機(jī)關(guān)。

（三）我國國家安委員會應(yīng)是國家安全的決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

根據(jù)2014年1月24日召開的中共中央政治局會議，“中央國家安全委員會作為中共中央關(guān)于國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，向中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國家安全的重大事項和重要工作?！盵7]而習(xí)近平總書記就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》向全會作說明時指出，國家安全委員會主要職責(zé)包括“制定和實施國家安全戰(zhàn)略，制定國家安全工作方針政策”，“研究解決國家安全工作中的重大問題”，“需要搭建一個強(qiáng)有力的平臺統(tǒng)籌國家安全工作”，分析“研究”、“統(tǒng)籌”二詞，“研究”是將有關(guān)國家安全信息進(jìn)行收集、整理、歸納、分析，提供高水平的咨詢報告；而“統(tǒng)籌”是為了加強(qiáng)國家各職能部門的溝通協(xié)調(diào)。因此，從其定位來看，我國的國家安全委員會應(yīng)是國家層面的凌駕于各部門之上兼具決策咨詢協(xié)調(diào)功能的綜合性國家安全機(jī)構(gòu)，既是我國國家安全事務(wù)方面的最高決策機(jī)構(gòu)，又是最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具有最高的權(quán)威性。

三、國家安全委員會的法制化

黨的十八大報告將“全面推進(jìn)依法治國”確立為推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)，要求更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。作為國家治理重要組成部分的國家安全事務(wù)也應(yīng)當(dāng)納入依法治國的軌道。著名的美國國家安全委員會就是根據(jù)其1947年《國家安全法》設(shè)立的。筆者認(rèn)為，國家安全委員會的法制化建設(shè)可以從以下幾個方面著手：

（一）修改《憲法》

這方面我們可以借鑒其他國家比較成熟的經(jīng)驗。俄羅斯、韓國、伊朗都在憲法中明文規(guī)定了國家安全委員會的憲法性機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其職權(quán)，并規(guī)定國家安全委員會由國家最高領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)。[8]鑒于目前我國國家安全委員會的設(shè)立還沒有憲法和法律依據(jù)，筆者建議，可通過憲法修正案的形式確定國家安全委員會的設(shè)立，增加“國家主席領(lǐng)導(dǎo)國家安全委員會”以及“接受全國人大監(jiān)督”的條款。國家安全委員會決定的是國家安危之事，屬于全體國民根本利益，當(dāng)然要由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人大授權(quán)。沒有這樣的權(quán)力來源，該機(jī)構(gòu)就缺少合法性。如同全國人大批準(zhǔn)設(shè)立 “中華人民共和國中央軍事委員會”，國家安全委員會可以由中共中央委員會提請全國人大審議批準(zhǔn)設(shè)立。作為國家安全委員會的主席，有權(quán)對其成員通過人大進(jìn)行提名和任命，而提名是否需要在人大會議前進(jìn)行商議等問題，也需要在憲法修正案中進(jìn)行明確的規(guī)定。權(quán)力必須受到有效的監(jiān)督和制約，否則必然會導(dǎo)致腐敗。對于國家安全委員會這一高度集權(quán)的組織，委員會的決定往往涉及到國家利益、公民利益等諸多敏感問題。因此，憲法修正案中必須明確國家安全委員會的權(quán)力范圍和限制條款，國家安全委員會主席應(yīng)向全國人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作，接受其監(jiān)督。

（二）制定《國家安全基本法》

習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上，首次提出“總體國家安全觀”的安全理念，要求構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。在這個大背景下，制定出臺“國家安全基本法”就顯得迫在眉睫。目前，我國現(xiàn)行的《國家安全法》及其實施細(xì)則主要是調(diào)整以隱蔽、秘密手段維護(hù)國家安全而產(chǎn)生的各種國家安全關(guān)系，維護(hù)的是狹義的國家安全。盡管其在法律名稱上用了“國家安全”一詞，但內(nèi)容卻只是國家安全中的很小一部分內(nèi)容。為了應(yīng)對國家安全日益綜合化和復(fù)雜化的形勢，為了真正推進(jìn)國家安全的法治建設(shè)，需要制定一部與總體國家安全觀相一致的基本法性質(zhì)的《國家安全基本法》。筆者認(rèn)為，可以在現(xiàn)行《國家安全法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善和補(bǔ)充，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋國防、金融、電信、能源、政府、交通等部門的國家安全職責(zé)，并從基本法的層面為國家安全委員會的設(shè)立和運(yùn)行提供法律依據(jù)。

（三）制定《國家安全委員會組織法》

《國家安全委員會組織法》是《憲法》關(guān)于國家安全委員會規(guī)定的具體化，《憲法》對國家安全委員會的性質(zhì)、地位等做出概括性規(guī)定，制定《國家安全委員會組織法》要秉承憲法的精神，通過機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)行使的設(shè)定等內(nèi)容的規(guī)定和細(xì)化，實現(xiàn)《憲法》賦予國家安全委員會的權(quán)力和職能，規(guī)范國家安全委員會的內(nèi)部運(yùn)作。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行規(guī)定：首先是組成方面，國家安全委員會實行首長負(fù)責(zé)制，主席為國家主席，副主席為國務(wù)院總理和全國人大常委會委員長，常委應(yīng)該包括外交、安全、公安、解放軍等與國家傳統(tǒng)安全直接相關(guān)的部門首長。此外，為了應(yīng)對非傳統(tǒng)安全方面的問題，還應(yīng)該包括能源、交通、財政、衛(wèi)生等與非傳統(tǒng)安全有關(guān)的部門負(fù)責(zé)人。其次是職能方面，跟過去的領(lǐng)導(dǎo)小組情況不一樣，它不是忙于處理各種具體事務(wù)，它的職能主要是對外維護(hù)國家安全，對內(nèi)保障人民安居樂業(yè)。通過研究目前國家安全的形勢，對國家安全與國家利益進(jìn)行頂層規(guī)劃，制定長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，然后有效的來協(xié)調(diào)國家有關(guān)部門，更加有力來應(yīng)對國家安全所出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)，研究解決國家安全中的突發(fā)問題。最后是機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，國家安全委員會更多的是一個務(wù)虛的常設(shè)機(jī)制，可下設(shè)國家安全委員會辦公室作為實體化的辦事執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在國家安全委員會領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)全國涉及國家安全的重大事項和重要工作的日常管理工作。此外《國家安全委員會組織法》還應(yīng)對相應(yīng)的監(jiān)督措施和手段以及人員編制、辦公場所、運(yùn)行保障等進(jìn)行具體的規(guī)定。

[1]李大光.成立國家安全委員會:遠(yuǎn)見與借鑒[J].人民論壇, 2013(12):58-59.

[2]鐘開斌.國家安全委員會運(yùn)作的國家經(jīng)驗、職能定位與中國策略[J].改革,2014(3):6.

[3]蕭輝,儲信艷.安邦大國策 揭秘定國安邦委員會[J].祖國, 2013(11):27.

[4]許陳靜,凌云,張憶耕,田亮.定國安邦 國家安全委員會[J].環(huán)球人物,2013(30):21.

[5]馬嶺.國家安全委員會與50年代最高國務(wù)會議之比較[J].云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版),2014(1):3.

[6]蕭輝,儲信艷,邢世偉.揭秘“國家安全委員會”[J].人民文摘, 2013(12):16.

[7]研究決定中央國家安全委員會設(shè)置 審議貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定情況報告[N].人民日報,2014-01-25(1).

[8]張驥.比較視野下的國家安全委員會[J].現(xiàn)代國際關(guān)系,2014 (3):22-25.

On Our National Security Council from the Perspective of Law

Ren Qingya
(Institute of the Chinese People's Armed Police Forces,Langfang Hebei 065000)

The third plenary meeting of the 18th session of the congress of Chinese communist party decided to set up the national security council,which marks that our country has attached great importance to the top level management of our national security.Today,in promoting the rule of law,it is expected to pay more attention to play the rule of law in the national governance and social management,and as an important part of national security,the national security affairs also shall be incorporated into the orbit of law.The national security council, as an important institution of national security affairs must be within the scope of the constitution and the law activity,then can promote the implementation of the strategy of governing the country by law.

law;the national security council;legalization

D911.1

A

1671-5101(2015)01-0033-04

（責(zé)任編輯：陶政）

2014-11-25

任慶亞（1990-），男，天津人，中國人民武裝警察部隊學(xué)院2013級軍事法學(xué)專業(yè)碩士研究生。