◎ 周塘人

加快PPP立法方能消除社會(huì)資本擔(dān)憂

◎ 周塘人

自2013年國(guó)務(wù)院大力推廣PPP模式以來(lái)，PPP在中國(guó)出現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2016年9月30日，全國(guó)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目10471個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額約12.5萬(wàn)億元。但是，從落地情況來(lái)看，進(jìn)度不如預(yù)期，其中一大原因就是PPP領(lǐng)域頂層法規(guī)缺失，社會(huì)資本對(duì)PPP模式觀望多、參與少。

觀望多、參與少的原因很復(fù)雜。其中，擔(dān)憂是社會(huì)資本不愿參加PPP的主要原因之一。特別是對(duì)政府誠(chéng)信的擔(dān)憂，是最主要的方面。因?yàn)?，這些年來(lái)，地方政府在與社會(huì)資本的合作過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)承諾多、兌現(xiàn)少，甚至出現(xiàn)“開門迎商、關(guān)門打狗”的現(xiàn)象。尤其在城市建設(shè)過(guò)程中，欠賬、拖賬、懶賬現(xiàn)象十分嚴(yán)重。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的法制做保障，沒(méi)有契約意識(shí)做基礎(chǔ)，社會(huì)資本與政府的合作，就很難向縱深推進(jìn)。更多情況下，PPP會(huì)淪落為政府變相負(fù)債、向社會(huì)資本舉債。

事實(shí)也是如此，從進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)資本與政府合作的大幕就已經(jīng)拉開，政府也采用各種手段，引進(jìn)社會(huì)資本。特別在前些年的城市建設(shè)中，社會(huì)資本的參與度還是很高的。但是，從實(shí)際情況來(lái)看，絕大多數(shù)的城市建設(shè)項(xiàng)目，包括各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，社會(huì)資本都是以“債主”的身份參與的，而不是投資主體。也就是說(shuō)，政府通過(guò)平臺(tái)公司，向社會(huì)資本融資，并由平臺(tái)公司承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。如此一來(lái)，所謂的社會(huì)資本與政府合作，實(shí)質(zhì)是為政府多了一個(gè)融資的渠道?；蛘哒f(shuō)，是政府借用社會(huì)資本之手，間接地向銀行融資、向各種信托公司融資。最終的債務(wù)承擔(dān)者，仍然是政府。社會(huì)資本也沒(méi)有因?yàn)榕c政府的合作，而使資本效應(yīng)得到最大程度的發(fā)揮。

殊不知，PPP的初衷，并不是想讓政府通過(guò)這樣的方式，繼續(xù)大規(guī)模負(fù)債。推廣PPP的目的，就是要把社會(huì)資本的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，讓社會(huì)資本承擔(dān)起社會(huì)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)責(zé)任，并使其在這樣的責(zé)任承擔(dān)中獲得相應(yīng)的利益，最終使社會(huì)資本的作用得到最大限度的發(fā)揮。如果社會(huì)資本只是扮演了銀行資金的角色，就失去了PPP的意義，失去了推廣PPP的價(jià)值。更重要的，如果PPP推廣得好，還有利于社會(huì)資本更多地參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與到國(guó)企改革、參與到社會(huì)事業(yè)建設(shè)中去，有利于減少社會(huì)資本過(guò)于寬裕、卻無(wú)處投資可能帶來(lái)的財(cái)富外流、市場(chǎng)炒作、地下金融泛濫等方面的問(wèn)題，減少社會(huì)資本對(duì)社會(huì)的負(fù)面作用與影響。

很顯然，如果沒(méi)有規(guī)范的法律體系做保障，社會(huì)資本與政府的合作無(wú)法按照契約上的規(guī)定全面履行，那么，PPP就會(huì)是一句空話。至少，雙方的合作不會(huì)那么順利，更不會(huì)那么容易。眼下PPP項(xiàng)目的落地率低，就是因?yàn)楸舜酥g缺乏有效的信任，缺乏能夠讓雙方都嚴(yán)格按照契約履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、享受權(quán)利的法律保證。這也意味著，加快PPP立法，應(yīng)成為推動(dòng)社會(huì)資本與政府合作最重要、也是最緊迫的問(wèn)題。

雖然說(shuō)PPP正式啟動(dòng)，還是近兩年的事，但是，社會(huì)資本與政府的合作，已經(jīng)有相當(dāng)一段時(shí)間。也就是說(shuō)，兩者之間合作可能出現(xiàn)的問(wèn)題，已經(jīng)有了比較多的了解。因此，給PPP立法的條件已經(jīng)基本具備。首先，必須破除部門利益蕃籬，不要讓PPP立法淪落為部門立法。而現(xiàn)實(shí)的情況是，承擔(dān)著PPP推廣任務(wù)的國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部門，卻在為按照誰(shuí)的思路立法爭(zhēng)得不可開交，似乎這項(xiàng)法律就應(yīng)該是部門的權(quán)力工具，而不是為了推動(dòng)PPP項(xiàng)目的實(shí)施、推動(dòng)社會(huì)資本與政府的合作、推動(dòng)社會(huì)資本更好地發(fā)揮作用。所以，要加快PPP立法，就必須破除部門利益蕃籬，讓PPP立法不因?yàn)椴块T利益的爭(zhēng)奪而受到影響，更不能因?yàn)椴块T之間的利益爭(zhēng)奪而使得制定出來(lái)的法律具有太強(qiáng)的部門利益平衡跡象。原則上講，發(fā)改委提出的特許經(jīng)營(yíng)條例，是沒(méi)有多大意義的，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)過(guò)濃的表現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)是立足于社會(huì)資本與政府的合作，且范圍應(yīng)當(dāng)更廣一些。

其次，PPP立法一定要以“公平”為基礎(chǔ)，體現(xiàn)地位平等。要充分考慮社會(huì)資本和政府的共同利益，而不能在立法過(guò)程中就陷入不公平狀態(tài)，在利益關(guān)系的處理方面明顯偏向政府。否則，仍然無(wú)法打消社會(huì)資本的顧慮，無(wú)法讓社會(huì)資本積極參與到PPP項(xiàng)目中來(lái)。譬如項(xiàng)目的選擇、項(xiàng)目的公開招標(biāo)、項(xiàng)目合作協(xié)議的簽訂、違反協(xié)議的處理、防止國(guó)有資產(chǎn)流失、防止違反產(chǎn)權(quán)行為的發(fā)生等，都應(yīng)當(dāng)有比較明確的規(guī)定，有可遵循的原則和規(guī)范。

再次，PPP立法要范圍更廣、內(nèi)容更全，能夠?qū)崿F(xiàn)全覆蓋。從合作前提項(xiàng)目推送到合作以后的項(xiàng)目運(yùn)行，都要用立法的方式固定下來(lái)，以確保項(xiàng)目建成以后，能夠讓社會(huì)資本在良好的環(huán)境下運(yùn)作項(xiàng)目，而不是困難多多、矛盾重重、阻力道道，從而不給其他PPP項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)不利影響。這就要求，所制定的法律，不僅要科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、周密、周全，還要與其他法律相協(xié)調(diào)，與其他法律不存在沖突。否則，法律的執(zhí)行也會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。

最后，要實(shí)事求是，分步實(shí)施。考慮到PPP立法是一個(gè)新課題，如何才能更好地制定出一部科學(xué)性、完整性、覆蓋性、有效性的法律，可以分兩步走：第一步，先以行政立法的方式，由國(guó)務(wù)院法制辦制定出一部條例，以滿足目前工作需要；第二步，根據(jù)實(shí)際運(yùn)行和實(shí)施情況，研究制定針對(duì)PPP的法律，由人大分步實(shí)施。但是，立法的時(shí)間不能拖得太長(zhǎng)。因?yàn)檫@幾年是PPP大爆炸的時(shí)期，沒(méi)有法律作伴，矛盾是很多的，可能出現(xiàn)的問(wèn)題也是很多的。只有照“章”執(zhí)行，PPP才有前途，社會(huì)資本才有信心，政府才能安心。