李毅+唐權(quán)

摘 要：進(jìn)行科學(xué)地規(guī)劃是“十三五”民航深化改革的先導(dǎo)。應(yīng)用實(shí)地訪談與文獻(xiàn)法，從市場運(yùn)作、行政體制、法制改革、公共服務(wù)、行業(yè)發(fā)展、國家戰(zhàn)略六個(gè)方面分析了“十三五”民航深化改革所面臨的形勢，并提出“1+3+6”改革方案，即以實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為目標(biāo)，以完善現(xiàn)代化的市場體系、法制體系、行政體系為“抓手”，以完善現(xiàn)代化的市場體系、法制體系、行政體系、空管體系、公共服務(wù)體系、創(chuàng)新治理體系為工作重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：十三五；民航改革；大政方針；行業(yè)形勢；發(fā)展規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.03.007

1 導(dǎo)言

自1980年改革以來，民航共經(jīng)歷了以“企業(yè)化”為核心（1980年～1986年）、以“政企分開”為核心（1987年～1991年）、市場化導(dǎo)向（1992年～2001年）、建立新型民航行政體制（2002年～2007年）、建立“大交通”制（2008年至今）這五個(gè)階段。經(jīng)過五輪改革，民航形成了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”行政體制；基本確立了以航空公司、機(jī)場、空管、航油、航材、航信、航空為主的市場運(yùn)行主體；打破民航企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，基本實(shí)現(xiàn)了政企分開、政資分開；基本理順行業(yè)監(jiān)管體制，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，建立了集中統(tǒng)一的空管體制；行政方式由行政指令逐步向依法行政轉(zhuǎn)變。

但是，正如彼得斯指出的：政府部門的“變革”是一種“慣例”而不是“特例”，“只要有一個(gè)不完美的政府，人們就會(huì)持續(xù)不斷地尋求理想的治理模式?！弊鳛橥苿?dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，民航業(yè)日益受到各界人士的關(guān)注，推動(dòng)這一戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)改革與發(fā)展的主管部門更是身負(fù)重任。2016年是“十三五”民航改革的開局之年，未雨綢繆，規(guī)劃先行，有必要通過實(shí)地調(diào)查制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，穩(wěn)步、高效推進(jìn)“十三五”民航深化改革。依托民航法規(guī)司課題，綜合考慮國家大政方針、發(fā)展現(xiàn)實(shí)與訪談信息，本研究試圖探討“十三五”民航深化改革的形勢，并構(gòu)思一套具有針對(duì)性的改革方案。

2 “十三五”民航深化改革面臨的形勢

經(jīng)過五輪改革，民航管理及民航業(yè)取得了顯著成效。但是，改革是進(jìn)行時(shí)，而非完成時(shí)?！笆濉逼陂g，民航改革與發(fā)展形勢依舊嚴(yán)峻，由內(nèi)而外面對(duì)著市場運(yùn)作、行政管理、法制管理、公共服務(wù)、行業(yè)發(fā)展、國家戰(zhàn)略的多重壓力。

2.1 市場化改革任重道遠(yuǎn)

現(xiàn)有改革在放松管制、運(yùn)價(jià)管理與航線準(zhǔn)入方面都不徹底。主要體現(xiàn)在：首先，行業(yè)市場準(zhǔn)入受到行政干預(yù)的極大限制，而且制定的干預(yù)政策易變。例如，民航主管部門在2003年～2005年放松新設(shè)航空公司的市場準(zhǔn)入，著手引入多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來激發(fā)市場活力，但又在2008年金融危機(jī)時(shí)暫停審批。再如，航空運(yùn)價(jià)格也受到政府“掣肘”，如2004年頒布的《民航國內(nèi)運(yùn)輸價(jià)格改革方案》中已載有實(shí)行折扣管理的相關(guān)內(nèi)容（最高上浮不超過25%、最低下浮不超過45%），但當(dāng)前我國的政府指導(dǎo)價(jià)依舊高達(dá)90%，且基準(zhǔn)價(jià)十年不變。在航線進(jìn)入方面，客源穩(wěn)定、旅客吞吐量大的優(yōu)質(zhì)航線主要是通過行政審批和“航班協(xié)調(diào)”來安排，由此容易導(dǎo)致航空公司虛占航線、擅自調(diào)整航線、擅自暫停航線等問題。而且，通過行政配置也無法反映航班時(shí)刻的級(jí)差收益，容易引致腐敗行為。此外，在航班時(shí)刻管理方面，其制度設(shè)計(jì)也不完善，行政裁量權(quán)過大，相關(guān)利益方意志表達(dá)不夠。

其次，行業(yè)上游壟斷經(jīng)營，行業(yè)技術(shù)更新緩慢。自2002年改革至今，航空運(yùn)輸上游市場（特別是航油、航信和航材三大保障市場）依然保持寡頭壟斷，行業(yè)企業(yè)技術(shù)更新緩慢，使得企業(yè)運(yùn)作效率低下，服務(wù)水平不高。

2.2 尚未完全理清行政管理體制

雖然當(dāng)前我國已經(jīng)形成“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”行政體制，但尚未根據(jù)民航及其在整個(gè)國家中的現(xiàn)實(shí)需要調(diào)整其職能。首先，央地事權(quán)邊界不清。在實(shí)行機(jī)場屬地化管理后，由于航空業(yè)具有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大功用，因而讓地方民航管理部門承擔(dān)著未被授權(quán)的推動(dòng)地方航空經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的職能。與此同時(shí)，部分地方政府相繼設(shè)立相應(yīng)的行政管理機(jī)構(gòu)，這就使得地方政府與中央主管部門在民航市場、安全監(jiān)管、機(jī)場規(guī)劃等方面事權(quán)不清、職責(zé)不明。

其次，傳統(tǒng)監(jiān)管模式影響大。當(dāng)前，部分民航領(lǐng)域的事前審批存在審批環(huán)節(jié)、審批層次、審批項(xiàng)目過多等問題，這嚴(yán)重阻礙了行業(yè)企業(yè)的市場準(zhǔn)入及投資經(jīng)營，突出體現(xiàn)在成立通用航空公司與建設(shè)機(jī)場等方面。與此同時(shí)，民航監(jiān)管部門往往通過現(xiàn)場監(jiān)管、運(yùn)動(dòng)監(jiān)管、手工記錄、行政處罰等傳統(tǒng)人工方式監(jiān)管，它們難以應(yīng)對(duì)行業(yè)的快速發(fā)展，也常常超出現(xiàn)有資源的承載能力。

2.3 法治化進(jìn)程滯后于行業(yè)發(fā)展

依法治國是建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的核心內(nèi)容，也是建設(shè)現(xiàn)代化國家的必然要求。我國現(xiàn)有民航法1部，行政法規(guī)29件，規(guī)范性文件140多部?，F(xiàn)有的法制體系難以趕上行業(yè)發(fā)展與行業(yè)變化。突出表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。

首先，法律規(guī)章亟待修訂與完善。1996年制定的《民用航空法》與之后簽訂的20多個(gè)國際公約和議定書、70多個(gè)雙邊協(xié)定存在銜接問題。例如，民航后來簽署的國際公約和議定書與先前頒布的《民用航空法》在航班延誤、電子客票、旅客貨物責(zé)任險(xiǎn)等方面銜接困難，甚至存在沖突。再如，現(xiàn)有通用航空法律規(guī)章不完整，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的法律法規(guī)不完善，與航空反壟斷有關(guān)的法律法規(guī)也只是做了原則性的規(guī)定，發(fā)布于2006年的《國內(nèi)航線經(jīng)營許可規(guī)定》缺乏清晰的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序等實(shí)施細(xì)則，法制體系內(nèi)的同位法及上下位法之間也存在沖突；由行政權(quán)力衍生的規(guī)范性文件過多；等等。

其次，民航法治意識(shí)有待加強(qiáng)。截至2014年11月30日，全行業(yè)共發(fā)生事故征候321起，涉及違章的就有35起，嚴(yán)重事故征候10起，涉及違章的就有7起；部分領(lǐng)導(dǎo)依法決策與執(zhí)法的觀念不強(qiáng)，少數(shù)旅客法律意識(shí)不高，群體違法、抗法事件時(shí)有發(fā)生，依法懲治“空鬧”責(zé)任人的力度不夠，等等。

2.4 航運(yùn)服務(wù)問題日益突出

近年來，我國民航業(yè)快速發(fā)展，2014年已完成運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量742億噸公里、旅客運(yùn)輸量3.9億人次、貨郵運(yùn)輸量591萬噸，同比分別增長10.4%、10.1%和5.3%。激增的行業(yè)發(fā)展勢頭難以在短時(shí)間內(nèi)通過大量的資源投入解決，這給民航業(yè)帶來強(qiáng)大的服務(wù)壓力，使得民航服務(wù)問題日益突出。主要表現(xiàn)在：一是自2009年以來，航班正常率逐年下滑，到2014年已低至68%。其中，2013年航空消費(fèi)者投訴總量比2012年多出246件，增至2047件。而且，2012年投訴排名前三的航班延誤、行李運(yùn)輸、預(yù)定偏誤與登機(jī)較2012年分別增加26%、13.6%、24.9%。二是消費(fèi)者權(quán)益缺乏保障。我國現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定如何處理航班拒載、航班取消和航班延誤等侵犯民航消費(fèi)者權(quán)益的行為，對(duì)侵害消費(fèi)者權(quán)利的事后救濟(jì)方面也沒有作出明確規(guī)定。正如有研究指出：“當(dāng)前，民航的投訴一直居高不下，而且大概超過一半的投訴都和事后救濟(jì)缺失有關(guān)，因而國內(nèi)民航服務(wù)的最大缺陷就是事后救濟(jì)和投訴服務(wù)?！比鞘袌霰O(jiān)管積弱。當(dāng)前，行業(yè)不正當(dāng)競爭現(xiàn)象依然存在，反壟斷法律法規(guī)不完善，法律法規(guī)的執(zhí)行主體也不明確。民航業(yè)存在撇脂定價(jià)、價(jià)格聯(lián)盟、聯(lián)合抵制、壟斷航線經(jīng)營權(quán)、囤積航班時(shí)刻等各種不法現(xiàn)象，這也從另一方面突顯了市場監(jiān)管力度較弱的問題。四是外航監(jiān)管不足影響消費(fèi)者服務(wù)評(píng)價(jià)。一方面，國外一批低成本航空公司運(yùn)營資金不足，依法合規(guī)經(jīng)營意識(shí)差，導(dǎo)致旅客投訴日益增多；另一方面，長久以來我國對(duì)外航監(jiān)管薄弱，規(guī)制外航經(jīng)營的法治體系不健全，促使個(gè)別公司相繼發(fā)生不安全事件，某些國外航班延誤及滯留顧客的問題得不到解決，甚至出現(xiàn)拖欠航路費(fèi)、機(jī)場服務(wù)費(fèi)等現(xiàn)象。

2.5 行業(yè)新常態(tài)日益突顯

“十三五”民航經(jīng)濟(jì)增長下行壓力大。1978年改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，曾連續(xù)以年均國民生產(chǎn)總值10%的速度高速增長三十多年，因此被譽(yù)為“世界經(jīng)濟(jì)增長奇跡”或“中國奇跡”。但是，自“十二五”以來，我國總體經(jīng)濟(jì)增長趨緩，民航也不例外。2015年全國民航工作會(huì)議分析指出，民航業(yè)的發(fā)展將進(jìn)入新階段、新常態(tài)，既表現(xiàn)為行業(yè)經(jīng)濟(jì)增長相對(duì)放緩，市場競爭日趨激烈，發(fā)展環(huán)境日益復(fù)雜，又表現(xiàn)為行業(yè)調(diào)整空間進(jìn)一步擴(kuò)大，行業(yè)結(jié)構(gòu)逐步呈現(xiàn)出國際市場快于國內(nèi)市場、中西部增速快于東部、支線市場快于干線市場等發(fā)展態(tài)勢。因此，如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、因勢利導(dǎo)、抓住機(jī)遇、謀求發(fā)展，將是當(dāng)前和未來民航改革面臨的重大課題。

2.6 國家重大戰(zhàn)略部署既為民航改革指明了方向也帶來了挑戰(zhàn)

首先，國家大政方針為民航改革指明了方向與重點(diǎn)。十八大指出，要“全面建成小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”，就要“全面深化改革”。十八屆三中全會(huì)不僅為深化改革制定了總目標(biāo)，即指出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而且指明了改革的重點(diǎn)，即“讓市場在資源配置中起決定性作用。”十八屆四中全會(huì)又強(qiáng)調(diào)了“依法治國”的重要作用。這些會(huì)議內(nèi)容不只為“十三五”民航深化改革指明方向，更是國家對(duì)“十三五”民航深化改革提出的更高要求。

其次，民航在國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的重新定位既擴(kuò)大了民航發(fā)展空間，也增加了民航改革與發(fā)展的責(zé)任與使命。2015年，習(xí)近平總書記在對(duì)民航業(yè)做出的重要批示中指出：“民航業(yè)是重要的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。要堅(jiān)持安全第一，嚴(yán)格行業(yè)管理，強(qiáng)化科技支撐，著力提升運(yùn)輸質(zhì)量和國際競爭力，更好地服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，更好地滿足廣大人民群眾的需要?！?/p>

再次，民航強(qiáng)國戰(zhàn)略的制定使民航改革責(zé)任更重。當(dāng)前，中國已經(jīng)成為第一大進(jìn)出口國、第一大快遞業(yè)務(wù)國、第一大出境客源市場、全球第二大航空市場，未來十年中國有望超過美國成為全球最大的航空市場，業(yè)已具備由“大”到“強(qiáng)”、實(shí)現(xiàn)跨越的基本條件。但是，量的積累并不意味著質(zhì)的突破，全面建成安全、高效、優(yōu)質(zhì)、綠色的現(xiàn)代化民航體系，需要民航業(yè)在“十三五”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3 “十三五”民航深化改革的戰(zhàn)略規(guī)劃與改革思路

從哲學(xué)視角來看，內(nèi)部原因是決定事物性質(zhì)的根本，外部原因則起輔助或催化作用。推進(jìn)“十三五”民航業(yè)也一樣，需要“民航人”挑頭改革，迎難而上，特別是要在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上制定科學(xué)、可行的改革方案。

3.1 戰(zhàn)略規(guī)劃

踐行十八大、十八屆三中四中全會(huì)精神，綜合考慮當(dāng)前我國民航在市場運(yùn)行、行政管理、法治方面存在的問題及面對(duì)的行業(yè)新常態(tài)，本研究提出“1+3+6”民航改革方案（見圖1），即在“十三五”期間，民航主管部門要根據(jù)國家大政方針與發(fā)展現(xiàn)實(shí)，以實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化為目標(biāo)（1個(gè)目標(biāo)），著力完善現(xiàn)代化的市場體系，充分發(fā)揮市場對(duì)資源配置的決定性作用；建立健全現(xiàn)代化的法制體系，落實(shí)依法行政、依法監(jiān)管的治理理念；建立現(xiàn)代化的民航行政體系，變革行政體制、空域體制及提升公共服務(wù)與創(chuàng)新治理能力（3個(gè)子目標(biāo)、6大改革舉措）。為實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，民航必須將改革舉措落實(shí)到興建航空公司、興建機(jī)場、空管、通航、民航保障等各個(gè)具體領(lǐng)域中去，正確處理政府與市場、市場與安全、安全與效能的關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民航強(qiáng)國戰(zhàn)略。

進(jìn)而，改革的成效應(yīng)該通過相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來衡量。它至少包括制度化、法治化、協(xié)同運(yùn)作與高效能四個(gè)方面：制度化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要包括不同領(lǐng)域法律法規(guī)的完善程度，以及通過制定制度將體制外情況納入體制內(nèi)解決的能力等；法治化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要包括法律法規(guī)的執(zhí)行情況及執(zhí)行能力，以及各種利益主體的法治意識(shí)與法治思維等；協(xié)同運(yùn)作評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要考察體制內(nèi)政府各部門協(xié)同運(yùn)作的情況，以及政府與顧客、行業(yè)企業(yè)的互動(dòng)情況；高效能則基于以上三者的結(jié)合，即在制度化、法治化、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理的基礎(chǔ)上，既注重切克蘭德提出的經(jīng)濟(jì)（低成本，用于衡量自身的產(chǎn)出）與效率（衡量投出-產(chǎn)出比）績效評(píng)估指標(biāo)體系，又關(guān)注以預(yù)定目標(biāo)為導(dǎo)向，通過應(yīng)用各種先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)軟硬件技術(shù)與創(chuàng)新管理的方式方法來獲得最大效用與收益的效益指標(biāo)。因此，效能指標(biāo)又可細(xì)分為經(jīng)濟(jì)、效率與效益三類具體指標(biāo)。在評(píng)價(jià)效能指標(biāo)時(shí)，除從內(nèi)部評(píng)價(jià)改革的成效外，有必要考慮體制外評(píng)價(jià)，及通過調(diào)查外部公眾對(duì)政府改革、政府服務(wù)、行業(yè)企業(yè)服務(wù)三方面的滿意度來評(píng)價(jià)改革取得的效果。

3.2 具體改革思路

為建立現(xiàn)代化的市場、法制與行政體系，研究提出幾項(xiàng)具體改革舉措。

（1）發(fā)揮市場對(duì)資源配置的決定性作用，進(jìn)一步完善現(xiàn)代化的市場體系。

首先，放松可競爭市場與可競爭環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入。根據(jù)是否具有排他性與競爭性，可將公共產(chǎn)品劃分為公益物品、公共池塘資源、使用者付費(fèi)物品、私益物品。航運(yùn)業(yè)供給的大多數(shù)物品都具有相對(duì)容易的排他性、缺乏競爭性，它們屬于使用者付費(fèi)物品一類。例如，航空運(yùn)輸領(lǐng)域?yàn)榭筛偁幨袌?，航材、航信市場并不具備完全的市場壟斷屬性，航油市場具有一定的?guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，這些都可通過逐步降低市場準(zhǔn)入來打破行政壟斷，營造現(xiàn)代化的市場競爭局面。

其次，建立健全市場調(diào)價(jià)機(jī)制，發(fā)揮市場對(duì)運(yùn)價(jià)的自由調(diào)節(jié)功能。在現(xiàn)有全面放開航空貨運(yùn)價(jià)格的基礎(chǔ)上，可擴(kuò)大至客運(yùn)市場，特別是要優(yōu)先放開市場競爭較為充分的航線價(jià)格。具體說來，“十三五”期間，除少數(shù)公益性航線，絕大多數(shù)的航空運(yùn)價(jià)應(yīng)逐步過渡到市場調(diào)節(jié)價(jià)；完善機(jī)場收費(fèi)價(jià)格形成機(jī)制，如建立基于CPI變動(dòng)、機(jī)場改擴(kuò)建等指標(biāo)的機(jī)場收費(fèi)機(jī)制，允許機(jī)場運(yùn)營主體在政府規(guī)定的基準(zhǔn)價(jià)基礎(chǔ)上根據(jù)其服務(wù)需求、服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率上下浮動(dòng)；適當(dāng)放開機(jī)場頭等艙、公務(wù)艙出租、辦公室出租、售補(bǔ)票柜臺(tái)出租、值機(jī)柜臺(tái)出租業(yè)務(wù)等非航業(yè)務(wù)方面的定價(jià)自主權(quán)，準(zhǔn)許機(jī)場在與航空公司、用戶談判后自主開發(fā)，并經(jīng)過地方政府或民航管理部門的價(jià)格聽證后實(shí)施。此外，也要探索空管收費(fèi)制度，推進(jìn)航油、航材、航信三大保障市場的市場化改革步伐。

再次，促進(jìn)航線資源的優(yōu)化配置。在航線方面，可在已有的分級(jí)、分類管理基礎(chǔ)上依次放開國內(nèi)登記航線和國內(nèi)核準(zhǔn)航線的審批限制，最終實(shí)現(xiàn)不再審批航班計(jì)劃；逐步放開中遠(yuǎn)程國際航線的航權(quán)準(zhǔn)入，充分發(fā)揮航權(quán)資源的價(jià)值。在航線時(shí)刻配置方面，組建由政府、空管、航空公司、機(jī)場等多方參與的評(píng)估組織，在綜合考慮“基地航”、“五率”等指標(biāo)的基礎(chǔ)上，完善航線時(shí)刻分配評(píng)估體系；也要引入市場競爭機(jī)制，探索制定航線資源的有償使用制度，如引入特許招投標(biāo)及航班時(shí)刻的拍賣制度來代替行政審批。

最后，創(chuàng)新民航投融資來源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)治理結(jié)構(gòu)?！笆濉逼陂g，一方面，要積極吸納包括民航投資基金在內(nèi)的國外等各類資本，用于機(jī)場、通用航空企業(yè)及航空保障企業(yè)的設(shè)立；另一方面，也要完善信用擔(dān)保體系來推動(dòng)租賃市場與租賃業(yè)務(wù)的發(fā)展。

（2）樹立法治思維，進(jìn)一步完善民航法律法規(guī)。

首先，樹立“立法先行”的改革思路。踐行十八屆四中全會(huì)精神，著力轉(zhuǎn)變過去“先改革，后立法”的改革傳統(tǒng)，在預(yù)先調(diào)研論證的基礎(chǔ)上完善與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)依法改革、依法治業(yè)。

其次，與時(shí)俱進(jìn)，完善法制體系。根據(jù)現(xiàn)實(shí)要求推進(jìn)民航法律法規(guī)的“立、改、廢”工作，加快對(duì)現(xiàn)有的《民用航空法》、《反壟斷法》、《民用航空標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》、《民用航空空中交通管理規(guī)則》等法律規(guī)章的修訂工作，在通用航空、航空反壟斷、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、“空鬧”事件處理等方面出臺(tái)體系更全、門類更細(xì)的專門規(guī)章，并制定監(jiān)督、糾錯(cuò)、問責(zé)等配套制度。值得注意的是，在改革中，要秉持統(tǒng)一行動(dòng)、先易后難、試點(diǎn)改革、循序漸進(jìn)、順勢推進(jìn)的路線，將涉及專業(yè)領(lǐng)域的、容易改的法律法規(guī)先改。

再次，確保依法行政的獨(dú)立性，加強(qiáng)依法行政。一方面，從從業(yè)人員自身角度說，秉持中立、嚴(yán)格執(zhí)法的態(tài)度，及時(shí)開展市場監(jiān)管和行政執(zhí)法方面的培訓(xùn)，使行業(yè)監(jiān)管與執(zhí)法人員懂法，善于用法，嚴(yán)格執(zhí)法，養(yǎng)成應(yīng)用法治思維解決問題的習(xí)慣。另一方面，從外部監(jiān)督來看，要綜合采用黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種內(nèi)外部監(jiān)督方法，形成多方監(jiān)督的合力。

（3）簡政放權(quán)，深化民航行政體制改革。

首先，建立從審批型政府到服務(wù)型政府的行政理念。落實(shí)中央“簡政放權(quán)，全面取消非行政審批許可”的精神，踐行“重監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)”的工作新思路，秉持“應(yīng)減盡減”、“該放必放”、“能放都放”及“沒有法律法規(guī)依據(jù)的審批事項(xiàng)全部取消”的原則，進(jìn)一步取消或下放45項(xiàng)審批事項(xiàng)，繼續(xù)放寬航空公司設(shè)立的門檻及共用二字代碼，加大推行“負(fù)面清單”管理方式方法，著力將事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮斜O(jiān)管、事后備案的審批模式，根據(jù)“大交通”運(yùn)行要求將審批管理和運(yùn)行管理一體化。值得注意的是，簡政放權(quán)要確?！胺诺孟隆⒔拥米?、管得好”，不能出現(xiàn)“缺位”與管理盲區(qū)，要遵循適度、漸進(jìn)、積極、有保障的改革原則。

其次，調(diào)整地方主管部門職能，建立便于統(tǒng)一管理的信息平臺(tái)。在保障安全的基礎(chǔ)上，授予地方民航管理部門推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的職權(quán)，同時(shí)通過建立央地聯(lián)席會(huì)議制來促進(jìn)地方民航管理部門更好實(shí)施職權(quán)。為更好地加強(qiáng)民航內(nèi)外部相關(guān)利益主體的溝通，提升管理效率，應(yīng)加快信息化建設(shè)，會(huì)同內(nèi)部機(jī)構(gòu)與外部企業(yè)制定統(tǒng)一的信息采集、存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)。

（4）維護(hù)公共利益，強(qiáng)化公共服務(wù)職能。

首先，加強(qiáng)安全管理。全面提升航空公司、機(jī)場、空管、后勤保障以及通用航空系統(tǒng)等的安全管控能力；由“重審批”向“督執(zhí)行”轉(zhuǎn)變，通過評(píng)級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制加強(qiáng)對(duì)航空公司航線經(jīng)營許可執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。

其次，著力提升航空服務(wù)質(zhì)量。加強(qiáng)信息公開平臺(tái)的建設(shè)，由內(nèi)而外建設(shè)面向政府、面向企業(yè)、面向消費(fèi)者、面向廣泛大眾的及時(shí)的、可靠的、可信的、公開透明的信息服務(wù)平臺(tái)；建立面向公眾的航班延誤預(yù)報(bào)和通報(bào)制度，完善大面積航班延誤預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，規(guī)范航班延誤后的服務(wù)工作，通過綜合評(píng)價(jià)各航空公司的航班正常到點(diǎn)率、航班執(zhí)行率、延誤服務(wù)情況、客貨運(yùn)服務(wù)質(zhì)量與響應(yīng)情況等指標(biāo)及其排序來激勵(lì)各航空公司提升服務(wù)水平；完善服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，簡化乘機(jī)手續(xù)；創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品，提高消費(fèi)者滿意度。

再次，以法治為核心，保障消費(fèi)者權(quán)益?！疤钛a(bǔ)”法律“漏洞”，盡快出臺(tái)《航班正常管理規(guī)定》，明確航空公司航班延誤的主體責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化各單位主體責(zé)任和運(yùn)行規(guī)范；嚴(yán)格執(zhí)行三個(gè)運(yùn)行規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，依法處理航班延誤；進(jìn)一步完善《民航航班正常統(tǒng)計(jì)辦法》，定期向全社會(huì)發(fā)布權(quán)威的航班正常統(tǒng)計(jì)結(jié)果，并加快制定處理旅客投訴與救濟(jì)問題的法律法規(guī)；將《民航法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《航班正常管理規(guī)定》、《反壟斷法》等法律法規(guī)納入保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的統(tǒng)一法制框架內(nèi)，形成保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的合力；組建強(qiáng)有力的執(zhí)法組織，確保法律法規(guī)的有效執(zhí)行。

最后，加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能。一方面，民航主管部門要建設(shè)有限政府，將自身職能定位于制定與實(shí)施法律法規(guī)及加強(qiáng)市場監(jiān)管等方面。另一方面，要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要制定法律法規(guī)，支持通用航空基礎(chǔ)設(shè)施、西部航線、支線航空市場等的建設(shè)。

（5）創(chuàng)新民航治理手段，打造現(xiàn)代化的治理體系。

首先，大力培植中介組織，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化治理。奧斯本研究得出：“公共部門最適合政策管理和實(shí)現(xiàn)公平的領(lǐng)域，私營部門在追求效率的領(lǐng)域有上佳表現(xiàn)，第三部門在不太能產(chǎn)生利潤的領(lǐng)域表現(xiàn)出優(yōu)勢?！币虼耍瑧?yīng)加大社會(huì)組織培育力度，大力支持包括中國航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)、中國民用機(jī)場協(xié)會(huì)、中國民用航空維修協(xié)會(huì)、中國私用航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)、中國民航飛行員協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)、咨詢公司、直屬高校等在內(nèi)的第三方組織的發(fā)展，發(fā)揮其在處理行業(yè)糾紛與提供公共產(chǎn)品中的建設(shè)性作用；推廣政府采購范圍，凡屬事務(wù)性服務(wù)，原則上引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式外包給專業(yè)的服務(wù)組織。此外，也要鼓勵(lì)與監(jiān)督各類組織健康有序地表達(dá)利益訴求，強(qiáng)化其化解社會(huì)矛盾的作用與功能。

其次，借助科技手段為民航治理“助力”。著手制定民航“信息高速”發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)民航監(jiān)管及其信息公開的可視化、智能化、互動(dòng)與共享，充分應(yīng)用現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)軟硬件技術(shù)及云計(jì)算為民航管理部門的管理“助力”。例如，借鑒美國大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立與應(yīng)用的成功經(jīng)驗(yàn)，建立以大數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)、以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心，實(shí)現(xiàn)智能化分析、監(jiān)控和預(yù)警的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)。再如，開發(fā)與應(yīng)用SMS審核系統(tǒng)、移動(dòng)電子檢查工具和無線Q2技術(shù)，以便實(shí)時(shí)監(jiān)控航空公司的運(yùn)營狀況及其運(yùn)作績效；等等。

再次，采用多種手段進(jìn)行管理。創(chuàng)新民航監(jiān)管的方式方法，可以通過民航管理部門與行業(yè)企業(yè)事先自愿簽訂行政管理合同來管理，也可通過安裝攝像聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)來進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)控；探索以各部門聯(lián)席會(huì)議為主、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為輔，的網(wǎng)絡(luò)化治理模式，進(jìn)一步推進(jìn)民航大交通的建設(shè)；按照國家《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》的要求，建立健全行業(yè)企業(yè)、企事業(yè)單位與顧客的誠信體系，建立各行業(yè)的不良信用信息共享交換機(jī)制，推廣“黑名單”管理機(jī)制。

3.3 深化空管體制改革，有效釋放空域資源

“十三五”期間，民航發(fā)展前景廣闊，空管改革刻不容緩。主要措施包括：首先，積極參與空管頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)民航話語權(quán)。民航管理部門應(yīng)該著手轉(zhuǎn)變與軍事航空主管部門在空域資源管理中不平等的話語權(quán)與管理地位，會(huì)同軍方建立軍民融合共管的新格局。而且，應(yīng)會(huì)同軍方科學(xué)劃分非管制類空域、相對(duì)管制空域與管制空域，不斷優(yōu)化調(diào)整空域和航路結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高民航空域資源在整個(gè)空域資源中的比重。

其次，深化空管體制，提升保障能力。要理順空管辦、運(yùn)行監(jiān)控中心和空管局的職能；在用工制度、薪酬制度和定崗定員方面引入績效考核機(jī)制，以提升空管內(nèi)部管理效能。此外，要加快推進(jìn)現(xiàn)代化空管軟硬件技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)行精細(xì)化管理，以提升空管服務(wù)能力。

4 結(jié)論

1980年以來的五輪改革奠定了在社會(huì)主義制度框架下建立現(xiàn)代化的民航市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，大的民航改革方向是正確的，通過改革提升民航的成效也是顯著的。過去不代表未來，但又可解釋未來的發(fā)展方向。以2016年為起點(diǎn)的“十三五”民航改革何去何從？本研究正是針對(duì)這一問題提出的。以服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略與民航發(fā)展現(xiàn)實(shí)為前提，通過分析“十三五”民航改革在市場運(yùn)作、行政體制、法治管理三個(gè)方面面臨的形勢，本研究提出了“1+3+6”民航深化改革方案。方案的提出不僅為“十三五”民航深化改革提供了可供參考的目標(biāo)，也為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提出了具體改革的領(lǐng)域與相應(yīng)對(duì)策。然而，改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，本研究不可能面面俱到。但計(jì)劃往往趕不上變化，提出的計(jì)劃又必須保持一定的靈活性，因而本研究提出了一個(gè)具有宏觀指導(dǎo)意義的改革框架，可為理論研究與改革實(shí)踐者提供一定參考。

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