郭 瑋

(中共松江區(qū)委黨校 教研室，上海 松江 201620)

以區(qū)域化黨建助推基層社會治理創(chuàng)新
——以上海市松江區(qū)為例

郭 瑋

(中共松江區(qū)委黨校 教研室，上海 松江 201620)

創(chuàng)新社會治理的重心在基層，提高黨建科學(xué)化水平的重心也在基層。新形勢下，把尊重在職黨員主體地位的理念化為具體制度、機制及行為規(guī)范，形成黨建支持共青團、婦聯(lián)、工會等人民團體共同發(fā)揮作用的共建格局，才能提升基層治理水平與治理實效，回應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

區(qū)域化黨建；基層社會治理；創(chuàng)新

隨著政治社會化、社會多元化及黨員結(jié)構(gòu)的變遷，以單位制黨建為依托的封閉式、垂直型黨建模式逐漸暴露出時代局限性。在此背景下，區(qū)域化黨建作為單位制黨建模式的延伸與拓展，日漸成為社區(qū)黨建謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要趨勢。社區(qū)黨建的重點是把社區(qū)所在地的政府組織、企事業(yè)單位組織和社會團體組織有效組織起來，整合社區(qū)各類資源，發(fā)揮各自功能，改善社區(qū)環(huán)境，解決社區(qū)的共同需求，從而實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域化黨建契合對城市社區(qū)善治結(jié)構(gòu)的需求，以區(qū)域化黨建為抓手和載體，助推基層社會治理創(chuàng)新，對整合區(qū)域黨建資源、優(yōu)化基層黨建格局及推動區(qū)域單位共駐共建共享共治，具有重大的理論意義和實踐價值。

一、以區(qū)域化黨建助推基層社會治理創(chuàng)新的實踐探索

區(qū)域化黨建指“在一定區(qū)域內(nèi)，黨組織對行政、居民區(qū)以及駐區(qū)各類組織實行政治、組織、文化等全面引導(dǎo)和整合，推進社區(qū)黨建工作由‘垂直管理’向‘區(qū)域整合’轉(zhuǎn)變，由‘條塊分割’向‘條塊結(jié)合、以塊為主’轉(zhuǎn)變?！盵1]把區(qū)域內(nèi)不同隸屬關(guān)系的黨組織和黨員凝聚起來，共同推進社區(qū)建設(shè)，參與社區(qū)治理，是上海市松江區(qū)區(qū)域化黨建面臨的重要課題。

(一)深化“雙報到”制度，監(jiān)督制約在職黨員

第一，建立健全定期和不定期聯(lián)系溝通機制。在職黨員進社區(qū)，應(yīng)本著組織安排與自愿服務(wù)相結(jié)合的原則，充分利用業(yè)余時間，以志愿服務(wù)形式參與社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮先進性。組織關(guān)系不在現(xiàn)居住地的在職黨員、離退休黨員和流動黨員，應(yīng)持《黨員聯(lián)系報到單》主動到現(xiàn)居住地居民區(qū)黨組織亮明黨員身份，按居住地黨組織的要求，提供聯(lián)系方式，實現(xiàn)聯(lián)系溝通的長效性。

第二，建立健全報到回執(zhí)制度。方松社區(qū)黨工委以“三給”工作法激活在職黨員服務(wù)群眾的動力機制，并對在職黨員形成監(jiān)督。“給位子”主要確保駐區(qū)單位和在職黨員有用武之地，重點吸收規(guī)模較大的駐區(qū)單位黨組織加入，在社區(qū)成員代表會議中，駐區(qū)單位代表比例不低于代表總數(shù)的一半；“給任務(wù)”主要調(diào)動駐區(qū)單位和在職黨員的積極性，社區(qū)黨工委以共同政治目標(biāo)、社區(qū)利益與實際需求為基礎(chǔ)，主動與駐區(qū)單位黨組織聯(lián)系，聽取意見；“給榮譽”主要激勵駐區(qū)單位和在職黨員發(fā)揮應(yīng)有作用，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、微信、微平臺等新媒體，對先進集體和個人事跡進行宣傳報道，凝聚思想共識，匯聚前行力量。

(二)不斷深化運行機制，提升社會治理能級

第一，建立健全聯(lián)席會議制度。建立聯(lián)合會議制度，一事一議，提升社會治理的針對性和實效性。積極打造在職黨員“六帶頭六不要”機制，即帶頭參加一次夜間巡邏、帶頭提供一次專長服務(wù)、帶頭參與一次清潔家園勞動、帶頭參加一次獻愛心捐款活動、帶頭為和諧小區(qū)建設(shè)獻一計、帶頭結(jié)對一戶家庭，不違章搭建、不亂停車輛、不毀綠種菜、不放任寵物、不飼養(yǎng)家禽、不違規(guī)租賃?！傲鶐ь^六不要”機制成為在職黨員的“硬約束”，促進黨員志愿服務(wù)的常態(tài)化。

第二，深化黨建項目化管理。緊緊圍繞黨和政府的中心工作，圍繞基層黨建的重難點，精心打磨接地氣的黨建項目，推動黨建責(zé)任制有效落實。建立“三聯(lián)”工作法，以居民自治、社區(qū)共治和聯(lián)合整治為特征，融合百姓力量，破解阻礙發(fā)展的頑瘴痼疾，激活在職黨員服務(wù)群眾的內(nèi)生動力，打通在職黨員參與社會治理的“最后一公里”。

(三)凝聚多方智慧，破解社會治理難題

第一，發(fā)揮決策議事平臺功能。推行居民區(qū)黨組織主導(dǎo)的決策聽證會、矛盾協(xié)調(diào)會和政務(wù)評議會制度，通過議事協(xié)商解決社區(qū)治理過程中的急難愁問題。在居民區(qū)設(shè)立區(qū)域性議事會，擴大參與主體，納入駐區(qū)單位，與居民共同商議區(qū)域內(nèi)的重大問題。

第二，豐富服務(wù)群眾載體。推進基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，補短板、破瓶頸，結(jié)合黨代表、人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系走訪村居等方法，逐漸完善駐區(qū)單位黨組織、黨員經(jīng)常性主動走訪區(qū)域內(nèi)黨員群眾制度。在居民區(qū)推行“大黨委制”，倡導(dǎo)社區(qū)民警、業(yè)委會、物業(yè)公司、駐區(qū)單位和社會組織等各方黨員代表，通過程序兼任居民區(qū)黨組織成員，提高居民區(qū)黨組織整合、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)區(qū)域黨建資源的水平，合力解決社區(qū)建設(shè)的管理難題。

第三，注重發(fā)揮社會組織力量。社會組織具有第三方屬性，其成立的宗旨和目標(biāo)決定了它更加關(guān)注和維護公共利益，可以不以私利為出發(fā)點維護公眾的合法利益。[2]

二、以區(qū)域化黨建助推基層社會治理創(chuàng)新的制約瓶頸及原因

“社區(qū)發(fā)展是社會化發(fā)育的重要標(biāo)志，也是社會化組織的基本形態(tài)之一?！盵3]社區(qū)內(nèi)各類組織形態(tài)的成長和發(fā)育既是社會發(fā)展的必然結(jié)果，也是社會發(fā)展的內(nèi)在動力。經(jīng)過探索與實踐，雖然形成了黨員知情制度、通報制度和教育管理制度等，但各項體制機制仍不完善，有的過于籠統(tǒng)，可操作性不強；有的只是原則性口號，既無實質(zhì)性內(nèi)容，又無具體操作程序，難以有效執(zhí)行。

(一)“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制功能有待深入挖掘和充分發(fā)揮

第一，“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制功能發(fā)揮不明顯?！?”是社區(qū)黨工委，“3”是在社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，建立行政黨組、社區(qū)綜合黨委和居民區(qū)黨委的整體框架結(jié)構(gòu)。駐區(qū)單位成百上千，社區(qū)黨工委吸納3名左右的駐區(qū)單位黨組織負責(zé)人進入黨工委班子，代表性不夠。在實際運行中，社區(qū)黨工委會議的主要議題是干部任免、發(fā)展黨員等社區(qū)工作，駐區(qū)單位黨組織負責(zé)人不熟悉社區(qū)工作，但仍須參加會議，這會影響干部人事工作的保密性。

第二，行政黨組的硬性約束力較弱。被吸納進黨工委班子的大多是垂直管理的職能場所，以體制內(nèi)單位為主，“一組兩委”中行政黨組基本變成街道辦事處與垂直管理的職能場所間比較松散的平臺。有的居民區(qū)黨委幾乎全部由兼職人員組成，尚未進行實體化運作。“一分部署，九分落實”，如果對制度和政策的執(zhí)行力不強，必然導(dǎo)致部分制度和政策成為擺設(shè)。

(二)條塊行政關(guān)系亟需進一步理順

第一，居委會行政工作的主要任務(wù)和基本職能亟需理順?！吧厦媲l線，下面一根針”，社區(qū)對各項工作只有招架之力。在一定程度上，繁重的行政事務(wù)將影響黨建的有效開展，削弱黨建的影響力和輻射力。區(qū)域內(nèi)黨組織與社區(qū)黨工委缺少經(jīng)常性聯(lián)系，社區(qū)黨工委下屬的黨組織與其他黨組織之間的聯(lián)系溝通不多，合作開展的黨建活動缺少特色，服務(wù)黨員、服務(wù)群眾的方式比較單一。

第二，黨建工作聯(lián)席會議制度功能亟需充分發(fā)揮。每年定期召開聯(lián)席會議，商討社區(qū)建設(shè)及社區(qū)黨建的重大問題，提出對策建議，雖起到了推動作用，但沒有剛性約束力，更多表現(xiàn)為一種松散的臨時組織，只是協(xié)商和聯(lián)誼，缺乏制度性規(guī)定，穩(wěn)定性不足，導(dǎo)致聯(lián)席會議功能和作用的真正發(fā)揮取決于社區(qū)黨組織負責(zé)人的能力、水平和駐地單位負責(zé)人的態(tài)度、素質(zhì)。

(三)社區(qū)黨組織的科學(xué)定位有待進一步明確

第一，社區(qū)黨建的科學(xué)定位不明確。一是對社區(qū)黨建的重要意義認識不足，存在重經(jīng)濟建設(shè)、輕黨的建設(shè)傾向。二是就黨建開展黨建，存在簡單的自我管理、自我提高、自我完善取向，在一定程度上導(dǎo)致社區(qū)單位黨建聯(lián)建共建的作用發(fā)揮不明顯，部分共建單位和在職黨員積極性和主動性不高。

第二，社區(qū)黨組織區(qū)域政治核心功能不明確。社區(qū)黨建的兩大重點任務(wù)，一是健全完善黨的基層組織和活動方式；二是鞏固發(fā)展黨的群眾基礎(chǔ)，密切黨群關(guān)系，核心和關(guān)鍵在于黨通過健全完善的組織體系和社區(qū)的有效活動，構(gòu)建最廣泛的社會基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)對社區(qū)資源的有效整合。

(四)社區(qū)共商共治合力有待進一步加強

第一，志愿者素質(zhì)需要提高。直接參與社區(qū)建設(shè)的志愿者多數(shù)是阿姨，雖具有參與社區(qū)服務(wù)的熱情和積極性，經(jīng)驗豐富，但年齡較大、文化程度偏低，工作質(zhì)量和效果距離預(yù)期目標(biāo)還有一定差距。新形勢下的社區(qū)建設(shè)迫切需要在職黨員服務(wù)群眾、奉獻社會，充分發(fā)揮先鋒模范作用。

第二，在職黨員參與社區(qū)的意識較弱。雖建立了“雙報到”制度，但實際報到率和參與率都不高。調(diào)研顯示，松江區(qū)在職黨員報到人數(shù)占在職黨員總數(shù)的52%左右，參與社區(qū)活動的在職黨員人數(shù)占報到黨員人數(shù)的49%左右。未報到的在職黨員中，有的黨性意識不強，有的認為活動價值不大，有的認為活動不能發(fā)揮黨員的實際特長。只有讓在職黨員積極投身社區(qū)大舞臺，社區(qū)功能才能真正凸顯放大。

三、以區(qū)域化黨建助推基層社會治理創(chuàng)新的對策

以區(qū)域化黨建助推基層社會治理創(chuàng)新，是基層黨建需要持之以恒努力的實踐目標(biāo)。新形勢下，把尊重在職黨員主體地位的理念化為具體制度、機制及行為規(guī)范，形成黨建支持共青團、婦聯(lián)、工會等人民團體共同發(fā)揮作用的共建格局，才能提升基層治理水平與治理實效，回應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

(一)堅持實踐導(dǎo)向，理順“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制

社區(qū)黨工委既是區(qū)委的派出機構(gòu)，也是社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，理應(yīng)成為“地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性”的主導(dǎo)力量，擔(dān)負起指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)社區(qū)各項任務(wù)的政治責(zé)任。行政黨組、社區(qū)綜合黨委和居民區(qū)黨委在社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，分為不同條線，負責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的行政組織、居民區(qū)和企事業(yè)單位，整合各類資源，形成社區(qū)建設(shè)發(fā)展和社會治理創(chuàng)新的合力。

第一，將社區(qū)黨工委委員分為專職委員和兼職委員兩類。專職委員由社區(qū)內(nèi)部人員組成，兼職委員由駐區(qū)單位黨組織負責(zé)人組成，適當(dāng)增加兼職委員人數(shù)，增強廣泛性和代表性。

第二，創(chuàng)新黨工委會議召開的形式。涉及干部任免等社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的黨工委會議，召集專職委員開會；涉及社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展議題的黨工委會議，則由兼職委員和專職委員共同參加。增強行政黨組對其成員的約束力，垂直管理的職能場所的年終考核、評先評優(yōu)及負責(zé)人提拔任用等事宜，均須聽取行政黨組的意見，以促進垂直管理的職能場所更好地服務(wù)社區(qū)。

第三，以實踐活動為紐帶，培養(yǎng)黨員的主體意識。“意識形態(tài)是具有符號意義的信仰和觀點的表達形式，它以表現(xiàn)、解釋和評價現(xiàn)實世界的方法來形成、動員、指導(dǎo)、組織和證明一定的行為模式或方式，并否定其他一些行為模式或方式?！盵4]黨員主體作用的發(fā)揮首先依賴于主體意識的培育和確立，依賴于黨組織為黨員參與黨內(nèi)事務(wù)所提供的政治參與途徑及寬松良好的黨內(nèi)政治生態(tài)。

(二)優(yōu)化黨員教育管理，完善民主運行機制

黨內(nèi)民主運行機制是黨員主體地位得以落實的基本保障。第一，優(yōu)化黨員教育管理。加強黨員志愿者隊伍建設(shè)，把志愿服務(wù)作為聯(lián)系服務(wù)群眾的重要載體，以專業(yè)化團隊建設(shè)為方向，深化黨員志愿服務(wù)力度。面對區(qū)域內(nèi)構(gòu)成較為復(fù)雜的黨員系統(tǒng)，實施黨員分類管理，實現(xiàn)黨員管理向全體黨員拓展。對屬地企事業(yè)單位黨員，通過黨建聯(lián)席會開展教育培訓(xùn)。按照屬地管理原則，依靠網(wǎng)格黨組織力量，可采取定期、不定期上門及靈活安排活動等方式，建立黨員學(xué)習(xí)、實踐、活動積分手冊，確保有黨員的地方就有黨組織，有黨組織的地方就有健全的黨組織生活。

第二，完善黨員知情機制。享有知情權(quán)是黨員行使權(quán)利的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，落實知情權(quán)使黨員主體地位的實現(xiàn)有制度機制保障。健全黨內(nèi)溝通機制，既要通過召開會議、印發(fā)文件、簡報等傳統(tǒng)方式進行，更要利用微信、微博、網(wǎng)絡(luò)教育等載體加以實現(xiàn)。

第三，完善黨員參與機制。規(guī)范黨支部議事規(guī)則，健全重大事項和重要決策票決制，建立黨員議事月制度，讓不同意見平等討論，形成暢所欲言、切磋探討的民主氛圍。

(三)健全激勵保障機制，促進黨員主體意識

保障機制是發(fā)揮黨員主體地位的中心環(huán)節(jié)。第一，健全創(chuàng)先爭優(yōu)機制。這是推動激勵機制高效運轉(zhuǎn)的助動力。把創(chuàng)先爭優(yōu)活動與黨員教育相結(jié)合，建立定期思想分析制度，及時分析黨員的思想狀況、成長需求；把理想信念教育與生活實際相結(jié)合，引發(fā)思想認同和心靈共鳴。開展黨員愛心日、黨員承諾、黨員志愿者等主題鮮明、形式多樣的活動，在實踐中激發(fā)黨員愛黨熱情。

第二，完善關(guān)懷幫扶機制。把黨內(nèi)關(guān)懷與黨員教育相結(jié)合，建立長效溝通機制。通過設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)干部接待日、黨員意見箱、黨員網(wǎng)絡(luò)建議平臺、心理輔導(dǎo)室等方式，注重黨內(nèi)關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，及時解除思想困惑、精神痛苦和心理障礙，培育黨員理性平和、自尊自信、陽光向上的社會心態(tài)。

第三，健全黨員主體監(jiān)督機制。在充分發(fā)展黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)上，開辟有利于黨員監(jiān)督的直通車，建立黨員意見、批評、檢舉、控告、質(zhì)疑、評議等順暢上達和及時處理機制。把黨建情況作為黨組織參評的重要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，黨建成效不突出和參與社區(qū)黨建不積極的黨組織不能參加評選。完善領(lǐng)導(dǎo)班子成員考核任免細則，年終、屆中和換屆選舉期間，均須聽取單位黨組織的意見。

[1]梁妍慧.區(qū)域化黨建是黨的建設(shè)的新課題[J].理論學(xué)刊，2010(10):21.

[2]孟維娜.社會組織在生態(tài)文明建設(shè)中的作用及實現(xiàn)路徑[J].長春師范大學(xué)學(xué)報，2016(3):26.

[3]鄧偉志.我的社會觀[M].北京：人民出版杜，2003:219.

[4]戴維·布萊克維爾.政治學(xué)百科全書[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002:345.

2016-10-02

上海市松江區(qū)軟課題項目“區(qū)域化黨建中黨員主體作用發(fā)揮機制研究”(16SJRKT24)。

郭瑋(1983- )，男，講師，碩士，從事馬克思主義基本理論和基層黨建理論研究。

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2095-7602(2017)01-0033-04