趙娜娜，李 祺

（鄭州大學(xué) 商學(xué)院，河南 鄭州 450000）

PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究

趙娜娜，李 祺

（鄭州大學(xué) 商學(xué)院，河南 鄭州 450000）

PPP模式是一種新型的融資模式.隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等領(lǐng)域的投資與建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用.本文闡述了PPP模式的興起、運作路徑并結(jié)合具體的案例進行分析探討，提出了政策性建議，以期為相關(guān)領(lǐng)域的研究提供參考.

基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；私人部門

1 PPP融資模式的產(chǎn)生與興起

近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家工業(yè)化程度越來越高，越來越多的人從農(nóng)村走向城市，城市人口成倍增長，變得越來越密集，同時社會公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的需求也開始增加.加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并對其進行完善，滿足人們?nèi)粘Ｉ钚枰蔀檎畷r時刻刻關(guān)心的問題.一般來說，基礎(chǔ)設(shè)施提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有一定的公益性，其多由政府部門承包建設(shè)和負責(zé)后期的運營管理.另外，項目建設(shè)投入的資金量比較大，建設(shè)和運營的時間比較長，風(fēng)險性高.目前，我國正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨著巨大的資金壓力，傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的融資模式的缺點開始暴露出來.一方面是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，一方面是傳統(tǒng)的融資模式不能滿足需求，在此背景下，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)選擇合適的融資模式成為當(dāng)務(wù)之急.

PPP模式就是在這樣的大環(huán)境下應(yīng)運而生的.Public-Private Partnership的首字母縮寫以后就是我們所說的PPP，翻譯過來為“公私合作伙伴關(guān)系”.PPP實際上就是指政府部門為了給社會公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，選擇與私人部門合作，以此來滿足公共需要，通過契約關(guān)系建立起來的風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的長期合作伙伴關(guān)系.從歷史來看，PPP模式是一種舶來品.它最早來源于英國的PFI（Private Finance Initiative）計劃，當(dāng)時，PFI模式多運用于運輸部門的建設(shè)，為英國創(chuàng)造了巨大的利益.PPP便是在此基礎(chǔ)上發(fā)展而來的.隨著時間的推進，PFI逐漸演化出PPP.此后，各國的有關(guān)PPP模式的研究都是在此基礎(chǔ)上發(fā)展和演變的.我國有關(guān)PPP模式的發(fā)展起步比較晚，大概從2000年開始引入，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，PPP項目數(shù)量不斷增加.PPP模式之所以為大家所推崇，是因為其將私人部門和政府部門結(jié)合起來，讓私人部門也出現(xiàn)在公共物品的提供中去，讓政府部門和市場最大限度的發(fā)揮各自的優(yōu)勢，并做到有效的結(jié)合，實現(xiàn)了社會福利的最大化和資源的優(yōu)化配置.

2 PPP融資模式的特點和優(yōu)勢

PPP模式綜合考慮各個參與方的權(quán)力、責(zé)任和利益，使各參與方能夠和諧合作，所以它具有其他融資模式不可比擬的優(yōu)勢.PPP項目的運作過程一般是這樣的：政府部門或者地方政府通過發(fā)布招標(biāo)公告，采用政府采購的形式，與符合規(guī)定條件的中標(biāo)公司共同組建成特殊目的公司并根據(jù)所建項目的具體情況簽訂特許合同，由特殊目的公司負責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營.通常來說，特殊目的公司一般上是由中標(biāo)的建筑企業(yè)、對建設(shè)項目進行投資的第三方公司或?qū)ｉT的服務(wù)經(jīng)營公司臨時組建而成的股份有限公司.由于基礎(chǔ)設(shè)施自身的特性，項目建設(shè)歷時時間長，資金需求額比較大，再加上其具有的公益性質(zhì)，資金回收期長、經(jīng)濟效益見效慢，所以大部分的項目融資時需要借助于金融機構(gòu)的力量，提供資金支持.私人部門出面很難貸到這么大規(guī)模的款項.這時候就需要具有良好信譽的政府部門出面，政府先與特殊目的公司簽訂相關(guān)合同，然后按照簽訂的合同由政府向借貸機構(gòu)支付有關(guān)費用，并與其就此達成一個直接協(xié)議.有了政府信譽的擔(dān)保，特殊目的公司的行動受到的阻礙就會減少，金融機構(gòu)也比較愿意為其提供貸款.協(xié)議的內(nèi)容不同，相應(yīng)的PPP的實施形式也會不同.另外，也可能有出現(xiàn)一些極端的情況，不過這種極端的情況比較少.例如，私人部門只參與建設(shè)一個特定的項目，并且只獲得運營的某一固定收入；或者私人部門提供所有的資金，參與設(shè)計建設(shè)整個項目，并且承擔(dān)工程的建筑成本風(fēng)險、工程延期風(fēng)險、更高的成本風(fēng)險、更低的收益風(fēng)險等主要風(fēng)險.

將政府部門和私人部門聯(lián)系到一起是PPP模式的最大優(yōu)勢，同時政府部門財政不足的這個問題可以由私人資本來解決，再加上利益的驅(qū)使，私人部門在工作中擁有比較高的工作效率.就是因為PPP的這些特性，現(xiàn)在我國一些比較大型的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)開始采用PPP融資模式.具體來說，PPP模式具有以下幾點比較突出的優(yōu)勢：

2.1 拓寬融資渠道

近些年，我國為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，開始大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，與之同時，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的需求也越來越大.據(jù)財政部估計，達到60%的城鎮(zhèn)化率需要投入的資金為42萬億元.再加上，這些年我國財政收入的增加速度有放緩的趨勢，而且其應(yīng)該先用于保障人民生活這方面，所以光靠政府出資是不行的，因此需要改變現(xiàn)有模式，拓寬融資渠道.而運用PPP模式，就會擴寬資金的來源渠道，實現(xiàn)方式多樣化，這樣不僅可以降低項目的風(fēng)險，更重要的是可以緩解政府部門的財政壓力.我們可以試想，財政部估算的投資需求資金為42萬億元，假如私人部門只參與項目投資的三分之一，那么它投入的資金將達到14萬億元，這就是說，政府部門投入將減少14萬億元，就為政府財政節(jié)省了14萬億元的財政支出.

2.2 加快政府職能的轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)的融資方式下，政府出資建設(shè)項目并對項目進行后期的管理，可以說是包攬著所有的職責(zé)，這樣就不可避免的會出現(xiàn)政府越位問題，造成市場和政府職能混亂，而且市場自身的優(yōu)勢發(fā)揮不出來，帶來資源運用不合理等問題，然而，PPP模式正好可以解決這一問題.PPP模式下，讓私人部門積極參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來.由于市場的選擇機制，私人部門在項目的設(shè)計、建設(shè)、運營等方面比政府部門更有效率，更有優(yōu)勢.政府部門則可以負責(zé)規(guī)劃和監(jiān)管等一些需要政府權(quán)力和政府出面的工作.一方面，政府的角色發(fā)生變化，加快了職能的改變；另一方面，私人部門的參與使得市場也開始發(fā)揮自身特性，使資源的配置更合理.

2.3 改善公共服務(wù)水平

在PPP模式下，私人部門追求利潤最大化的，所以在利益的驅(qū)使下，私人部門會利用人力、財力、物力等方面的優(yōu)勢來降低成本、提高管理水平、改善服務(wù)質(zhì)量等方式來提高資金的利用效率，進而改善服務(wù)水平.另外，目前我國的公用事業(yè)基本上還是由政府部門主導(dǎo)，在這種情況下，引入私人資本能夠起到“鯰魚效應(yīng)”，打破政府長期壟斷的局面，進一步提高公共服務(wù)水平.

2.4 提高公共服務(wù)水平

PPP模式下，私人部門是追求利潤最大化的，因此為了利益，為了最大限度的利用資金，私人部門會竭盡所能來減少成本、提高管理水平，這樣在一定程度上會提高服務(wù)質(zhì)量.另一方面，民間資本進入基建行業(yè)，能夠打破政府長期壟斷的局面，進一步提高公共服務(wù)水平.

3 相關(guān)建議

3.1 明確劃分市場和政府的職能

項目建設(shè)中需要明確劃分市場和政府的職能.傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中，一般是以政府為主導(dǎo)，市場即使參與其中，也會因政府部門的越位發(fā)揮的作用不理想.假如引入PPP，項目的一系列工作都可以交給在這方面比較有效率的公司處理，政府部門可以將工作重點放到需要政府出面解決并且具有相對優(yōu)勢的工作上來，例如基礎(chǔ)設(shè)施項目的整體規(guī)劃，為項目的建設(shè)提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，調(diào)節(jié)私人部門和公眾利益的沖突等等.

3.2 做好風(fēng)險防范

我國基礎(chǔ)設(shè)施項目引入PPP模式能夠為項目帶來資金，減輕政府壓力.然而，由于私人部門的參與，政府部門與私人部門追求的目標(biāo)不一致，導(dǎo)致公共部門對風(fēng)險沒有清醒的認識，從而引起某些風(fēng)險事情的發(fā)生，比如有些投資者為了自身利益，提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)不能滿足公眾需求，造成公眾利益受損.因此，基礎(chǔ)設(shè)施項目引入PPP模式時，政府部門必須做好相應(yīng)的風(fēng)險防范，避免造成嚴重的損失. 3.3 完善相關(guān)法律法規(guī)

當(dāng)前，基于我國國情的原因，法律效率比較低，而且由于制定部門自身的局限，導(dǎo)致其只能適應(yīng)一部分行業(yè)，相互之間不能有效銜接，并且我國也沒有專門針對PPP出臺的法律法規(guī).私人部門在參與項目時，沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，無法對未來的收益做出理性的、可靠地預(yù)期，參與的積極性就會大大減弱.針對這種情況，我國應(yīng)該積極完善相關(guān)法律法規(guī)，保障PPP項目順利啟動、成功實施.

3.4 建立監(jiān)督機制

在PPP模式下，政府更應(yīng)該發(fā)揮自己的監(jiān)督者職能.政府部門和私人部門共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，二者的追求目標(biāo)是不一樣的，政府致力于為公共提供更好更便利的產(chǎn)品和服務(wù)，而私人部門作為經(jīng)濟理性人，是最求利益最大化的，如果對其缺少外部的有效約束，私人部門可能會利用基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性通過借助基礎(chǔ)設(shè)施的特性做出降低質(zhì)量、隨意定價等行為來牟取暴利，造成市場失靈.因此，為了保證PPP項目的成功，政府應(yīng)該建立有效的監(jiān)管機制，積極發(fā)揮自己監(jiān)管者的職能.同時，政府也應(yīng)該避免監(jiān)管過度，讓市場充分發(fā)揮自己的調(diào)節(jié)功能.

〔1〕柯永建，王守清，陳炳泉.私營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的政府激勵措施[J].清華大學(xué)學(xué)報，2009（09）：55-56.

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