王勁穎

（上海市民政局，上海200125）

2017年7月，《慈善信托管理辦法》發(fā)布。作為基層一線人員，學習對照了《慈善信托管理辦法》和2016年8月印發(fā)的《關于做好慈善信托備案有關工作的通知》這二份規(guī)范性文件，結合工作實踐，有以下初步思考。

一、《慈善信托管理辦法》基層一線視角的思考

（一）慈善信托規(guī)范性文件出臺背景演變：備案實踐“從無到有”?！洞壬品ā酚?016年3月16日由十二屆全國人大第四次會議通過，9月1日起施行?！洞壬品ā穼ＴO“慈善信托”一章，充分體現(xiàn)了信托制度將在我國慈善事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。民政部、銀監(jiān)會《關于做好慈善信托備案有關工作的通知》（民發(fā)【2016】151號）2016年8月25日簽發(fā)，8月26日印發(fā)。該文件出臺是為了在9月1日《慈善法》施行前，做好民政部門“開門營業(yè)”的準備，即從9月1日起，信托公司、慈善組織來申請慈善信托備案時，民政部門能夠履行慈善信托的備案職責。銀監(jiān)會、民政部《慈善信托管理辦法》（銀監(jiān)發(fā)【2017】37號）2017年7月10日印發(fā)，7月26日公布。該文件在《慈善法》施行后近1年出臺，據(jù)中國證券報題為《銀監(jiān)會鄧智毅解讀慈善信托管理辦法：能給的優(yōu)惠都給了》的報道，這是中央全面深化改革領導小組今年交辦銀監(jiān)會的唯一一項重點改革任務?？梢?，《慈善信托管理辦法》與《關于做好慈善信托備案有關工作的通知》相比，慈善信托備案實踐已經(jīng)“從無到有”。根據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計口徑，《慈善信托管理辦法》出臺前，全國已備案慈善信托32筆，實收信托規(guī)模約為1.24億元。從上海實踐來看，備案的慈善信托差異巨大。例如，規(guī)模差異巨大，“藍天至愛1號慈善信托”的總規(guī)模1億元，首期資金規(guī)模3200萬元；“‘上善’系列浦發(fā)銀行‘放眼看世界’困難家庭兒童眼健康公益手術項目慈善信托”的總規(guī)模不低于100萬元，首期資金規(guī)模50萬元。又如，期限差異巨大，前者是永續(xù)型慈善信托，后者期限則是10年。《慈善信托管理辦法》出臺后，上海于8月15日又備案了第3單慈善信托：“中信?上海市慈善基金會2017藍天至愛2號慧福慈善信托”，總規(guī)模600萬元，期限是10年。

（二）慈善信托備案回執(zhí)出具時限延長：從“當場出具”到“7日內(nèi)出具”?！蛾P于做好慈善信托備案有關工作的通知》在“二、明確程序和要求”的“（一）設立備案”和“（二）重新備案”中分別要求：“申請備案材料符合要求的，由民政部門當場出具備案回執(zhí)；不符合要求的，應當一次告知受托人補正相關材料”，“申請重新備案材料符合要求的，由民政部門當場出具備案回執(zhí)；不符合要求的，應當一次告知受托人補正相關材料”?！蛾P于做好慈善信托備案有關工作的通知》同時規(guī)定了備案申請材料的份數(shù)：“以上書面材料一式四份?！睆纳虾嵺`來看，一式四份的申請備案材料合計大致在200頁左右，當場審閱每頁材料有相當難度，當場出具備案回執(zhí)更是難上加難。在實務操作中，備案部門往往通過在慈善信托擬成立的前期積極介入或者在備案時要求補正相關材料等各種方式執(zhí)行上述條款。筆者于2017年2月赴京參加關于慈善信托工作的調(diào)研征詢會議時，提出了在實踐中當場出具備案回執(zhí)的困難以及相關建議。新出臺的《慈善信托管理辦法》第二十一條對此作了重新規(guī)定：“慈善信托備案申請符合《慈善法》、《信托法》和本辦法規(guī)定的，民政部門應當在收到備案申請材料之日起7日內(nèi)出具備案回執(zhí)；不符合規(guī)定的，應當在收到備案申請材料之日起7日內(nèi)一次性書面告知理由和需要補正的相關材料。”但是，該文件中的“7日”是“7個工作日”還是“7個自然日”并未明確?！?日”如果理解為“7個自然日”，則當事人在國慶長假前1天提出備案申請，民政部門就需要在國慶長假結束之前出具備案回執(zhí)或者一次性書面告知理由和需要補正的相關材料。

（三）慈善信托備案申請材料清單調(diào)整：信托財產(chǎn)相關材料“反客為主”?！蛾P于做好慈善信托備案有關工作的通知》在“二、明確程序和要求”的“（一）設立備案”中規(guī)定了申請材料如下：“1.備案申請書。2.委托人身份證明（復印件）。3.擔任受托人的信托公司的金融許可證或慈善組織的社會組織法人登記證書（復印件）。4.信托合同、遺囑或者法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他書面信托文件。5.開立慈善信托專用資金賬戶證明、商業(yè)銀行資金保管協(xié)議。6.其他材料?！笨梢姡鲜霾牧现胁]有提及信托財產(chǎn)材料，如果深入剖析，在“1.備案申請書”中有要求委托人承諾信托財產(chǎn)是合法所有財產(chǎn)的內(nèi)容。從基層實踐來看，“6.其他材料”是可以進行探索創(chuàng)新、先行先試的切入點，上海在備案實踐中抓住自律承諾和信息公開的“關鍵環(huán)節(jié)”，與兩單慈善信托的委托人、受托人進行深入溝通，請其提交《上海市慈善信托自律承諾書》，承諾設立信托所使用財產(chǎn)是合法所有的財產(chǎn)、承諾公開信托信息接受社會監(jiān)督等等；同時填寫《上海市慈善信托信息公開文本》，內(nèi)容包括“信托財產(chǎn)總規(guī)模、信托財產(chǎn)交付方式”等等。新出臺的《慈善信托管理辦法》第十八條規(guī)定了申請材料如下：“（一）備案申請書；（二）委托人身份證明（復印件）和關于信托財產(chǎn)合法性的聲明；（三）擔任受托人的信托公司的金融許可證或慈善組織準予登記或予以認定的證明材料（復印件）；（四）信托文件；（五）開立慈善信托專用資金賬戶證明、商業(yè)銀行資金保管協(xié)議，非資金信托除外；（六）信托財產(chǎn)交付的證明材料（復印件）；（七）其他材料”，即與《關于做好慈善信托備案有關工作的通知》相比，新增了“關于信托財產(chǎn)合法性的聲明、信托財產(chǎn)交付的證明材料”?？梢?，信托財產(chǎn)相關材料的地位從“客人”到“主人”，其重要性與日俱增。

（四）慈善信托文件載明事項的重點凸顯：“年度慈善支出的比例或數(shù)額”事項受到“高度關注”?！蛾P于做好慈善信托備案有關工作的通知》在“二、明確程序和要求”的“（一）設立備案”的“4.信托合同、遺囑或者法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他書面信托文件”中規(guī)定信托文件至少應載明以下內(nèi)容：“（1）慈善信托的名稱；（2）慈善信托的慈善目的；（3）委托人、受托人的姓名、名稱及其住所；（4）不與委托人存在利害關系的不特定受益人的范圍；（5）信托財產(chǎn)的范圍、種類、狀況和管理方法；（6）受益人選定的程序和方法；（7）信息披露的內(nèi)容和方式；（8）受益人取得信托利益的形式和方法；（9）受托人報酬；（10）如設置監(jiān)察人，監(jiān)察人的姓名、名稱及其住所?！鄙虾Ｔ趯崉詹僮髦姓垟M備案的慈善信托填寫《上海市慈善信托信息公開文本》，并在政府網(wǎng)站予以公示接受社會監(jiān)督，其中包括“每年慈善支出數(shù)額或比例、其他需要公開或者說明的事項”等內(nèi)容。新出臺的《慈善信托管理辦法》第十四條對慈善信托文件應當載明事項新增了“年度慈善支出的比例或數(shù)額”。此外，新出臺的《慈善信托管理辦法》第十四條的“（九）信托報酬收取標準和方法”的提法與《關于做好慈善信托備案有關工作的通知》的“（9）受托人報酬”也有差異。

（五）多受托人慈善信托備案管轄予以明確：同一慈善信托有兩個或兩個以上的受托人的備案管轄“首次明確”?！蛾P于做好慈善信托備案有關工作的通知》在“一、確定備案管轄機關”中規(guī)定；“信托公司擔任慈善信托受托人的，由其登記注冊地設區(qū)市的民政部門履行備案職責；慈善組織擔任慈善信托受托人的，由其登記的民政部門履行備案職責?！?017年2月關于慈善信托工作的調(diào)研征詢會議時，民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司相關處室負責同志提出了同一慈善信托有兩個或兩個以上的受托人的備案管轄問題，例如同一慈善信托有2個受托人，1個是浙江省民政廳登記的慈善組織，另1個是上海市銀監(jiān)局登記注冊的信托公司，究竟是在浙江省民政廳予以備案，還是在上海市民政局予以備案。經(jīng)過會議討論，提出了以下觀點：請慈善信托自行確定誰是主受托人，根據(jù)主受托人再確定備案省市，備案省市將備案信息通知其他相關省市。新出臺的《慈善信托管理辦法》采納了以上觀點，該辦法在第十七條規(guī)定：“同一慈善信托有兩個或兩個以上的受托人時，委托人應當確定其中一個承擔主要受托管理責任的受托人按照本章規(guī)定進行備案。備案的民政部門應當將備案信息與其他受托人所在地的縣級以上人民政府民政部門共享。”“中信?上海市慈善基金會2017藍天至愛2號慧福慈善信托”的受托人是上海市慈善基金會和中信信托有限責任公司，其中上海市慈善基金會是上海市民政局登記的慈善組織，中信信托有限責任公司的登記注冊地是北京。由于主受托人是上海市慈善基金會，因此該慈善信托向上海市民政局提出備案申請。

“小荷才露尖尖角，早有蜻蜓立上頭。”2017年6月，上海召開了慈善信托發(fā)展研討座談會，市民政局、上海銀監(jiān)局、專家學者代表、慈善組織代表、信托公司代表以及監(jiān)察人代表共同研究探討上海慈善信托發(fā)展現(xiàn)狀，展望未來發(fā)展前景，推動慈善信托在上海更順利、更健康地發(fā)展。

二、幾點啟示

結合2017年7月新出臺的《慈善信托管理辦法》以及2017年6月上海慈善信托發(fā)展研討座談會的嘉賓發(fā)言，筆者有以下啟示。

1、慈善信托是慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展新的“增長點”。慈善信托屬于公益信托，是開展慈善活動的一種特殊方式?？紤]到慈善信托處于起步階段，《慈善法》對其加以引導和規(guī)范，為慈善信托發(fā)展營造良好法制環(huán)境，有利于慈善信托規(guī)范發(fā)展。上海慈善信托的發(fā)展，有助于慈善財產(chǎn)的保值增值，有助于讓慈善財產(chǎn)創(chuàng)造更大的社會價值，有助于上海國際金融中心建設。同時，弘揚慈善文化，需要鼓勵更多的社會力量參與進來。慈善信托以信托方式開展慈善活動，具有獨特優(yōu)勢，會鼓勵和吸引越來越多的社會群體做慈善，讓慈善信托成為體現(xiàn)上海城市精神和城市文化軟實力的名片。在貫徹落實《慈善法》的新形勢下，上海慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展要繼續(xù)走在全國前列，建議政府部門應該將慈善信托作為新的“增長點”，大力推進慈善信托發(fā)展。

2、發(fā)展慈善信托要使其“朋友圈”越來越大。慈善信托設立必須基于慈善目的，這是慈善信托最基本的特征。慈善目的涉及扶貧、濟困；扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；救助自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境；符合《慈善法》規(guī)定的其他公益活動?？梢姡壬菩磐猩婕邦I域廣泛，是社會各界參與慈善事業(yè)的載體之一，是推動慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要方式。但是目前社會各界對于慈善信托這一新生事物還比較陌生，成立慈善信托的活躍度還不夠，備案數(shù)量也不多。要發(fā)展慈善信托，既需要民政部門、銀監(jiān)部門、專家學者、慈善組織、信托公司以及監(jiān)察人的關心、支持和推動，更需要動員社會各界共同關注支持慈善信托發(fā)展。因此，建議進一步加大宣傳力度，推動傳統(tǒng)媒體新興媒體融合，強化互聯(lián)網(wǎng)思維，擴大慈善信托在社會上的知曉度，讓慈善信托的“朋友圈”越來越大。

3、發(fā)展慈善信托要裝進“透明口袋”?！洞壬品ā访鞔_規(guī)定：慈善組織、慈善信托的受托人應當依法履行信息公開義務。信息公開應當真實、完整、及時?！洞壬菩磐泄芾磙k法》和《關于做好慈善信托備案有關工作的通知》也都有相關規(guī)定。上海在這方面進行了積極探索，出臺了《上海市慈善信托自律承諾書》和《上海市慈善信托信息公開文本》，到民政部門申請備案的慈善信托都簽署了承諾書、填寫了信息公開文本，承諾加強自律和信息公開，認真履行相關法律法規(guī)政策，以及信托文件約定的各項職責。加強慈善信托的自律和信息公開，有利于增強慈善信托的社會公信力。因此，建議要繼續(xù)加強慈善信托的自律和信息公開，把慈善信托裝進“透明口袋”，讓慈善信托接受全社會的監(jiān)督。

4、設置監(jiān)察人應作為“關鍵環(huán)節(jié)”。在民事或營業(yè)信托中，受益人是確定的，受益人可以親自監(jiān)督受托人行為以保護自己的權益。但是，公益信托的受益人在享受信托受益權之前，并不具有明確的受益人身份，不能以受益人身份監(jiān)督慈善信托的實施。因此，出于保護受益人的需要，設置信托監(jiān)察人制度，由第三人代替受益人對受托人進行監(jiān)督，以維護受益人的合法權益，確保信托確定的公益目的得以實施?！缎磐蟹ā访鞔_規(guī)定：公益信托應當設置信托監(jiān)察人。信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定。信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機構指定。慈善信托雖然屬于公益信托，但是《慈善法》規(guī)定：慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人?？梢?，《慈善法》在設置監(jiān)察人的程序上，充分尊重委托人的意愿，慈善信托是否設置監(jiān)察人完全取決于委托人的意思表示。在上海實踐中，依法備案的首批慈善信托都設置了監(jiān)察人。鑒于監(jiān)察人對保護受益人的重要作用，建議政府部門在慈善信托備案之前，要注重積極引導委托人，將設置監(jiān)察人作為設立慈善信托的“關鍵環(huán)節(jié)”。

5、政府部門對慈善信托要堅持“兩手抓”。備案要求是《慈善法》確定的新規(guī)則，此前《信托法》要求公益信托的設立和確定其受托人，應當經(jīng)有關公益事業(yè)的管理機構批準?！洞壬品ā纷鲞@樣的制度設計，主要是考慮到充分發(fā)揮慈善信托設立簡便、機制靈活的特點，不再為之設置更為復雜嚴格的設立程序，鼓勵更多社會力量利用慈善信托這種形式參與慈善事業(yè)。除了依法備案相關規(guī)定之外，《慈善信托管理辦法》和《關于做好慈善信托備案有關工作的通知》對依法管理和監(jiān)督也有明確規(guī)定。因此，為了依法做好備案和監(jiān)管工作，建議民政部門和銀監(jiān)部門必須按照各自職責分工，注重堅持兩手抓、兩手都要硬：一手抓依法備案，提升工作能力，做好服務工作，支持上海慈善信托健康發(fā)展；一手抓依法監(jiān)管，注重研究探索，強化風險防控，促進上海慈善信托有序發(fā)展。

6、慈善信托應成為拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集“新渠道”。2017年6月，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》正式印發(fā)?！兑庖姟分赋觯翰粩嗤貙挸青l(xiāng)社區(qū)治理資金籌集渠道，鼓勵通過慈善捐贈、設立社區(qū)基金會等方式，引導社會資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域。近年來，上海金融業(yè)積極履行社會責任，取得了明顯成效。信托作為金融業(yè)的支柱之一，履行社會責任也是責無旁貸。《慈善法》第五章單獨規(guī)范了“慈善信托”，明確了慈善信托的備案制度、確定了受托人、監(jiān)察人的范圍，明晰了受托人、監(jiān)察人的義務，規(guī)定了慈善信托的法律適用，為包括信托在內(nèi)的金融業(yè)履行社會責任進行了頂層設計。慈善信托在履行社會責任時，通過涉足社區(qū)慈善領域，將慈善與信托相互結合，可以使社區(qū)愛心的星星之火成為燎原之勢，讓財富創(chuàng)造更大社會價值。因此，在加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理、夯實國家治理現(xiàn)代化基礎的新形勢下，建議政府部門要積極引導慈善信托有效涉足社區(qū)慈善領域，與社區(qū)基金會、社區(qū)基金等優(yōu)勢互補，成為拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集的“新渠道”。

“一花獨放不是春，百花齊放春滿園”。從2016年9月1日《慈善法》施行以來，慈善信托備案工作穩(wěn)步推進。截止到2017年9月初，根據(jù)全國慈善信息公開平臺——“慈善中國”的統(tǒng)計，全國慈善信托已經(jīng)備案38單，其中總規(guī)模億元以上的3單：2016年11月29日上海市民政局備案的“藍天至愛1號慈善信托”，總規(guī)模1億元。2017年1月23日南昌市民政局備案的“天順〔2016〕206號中國扶貧慈善信托”，總規(guī)模1億元。2017年5月27日廣東省民政廳備案的“中信·何享健慈善基金會2017順德社區(qū)慈善信托”，總規(guī)模4.92億元。全國慈善信托備案工作的穩(wěn)步發(fā)展，必將為推動中國特色慈善事業(yè)健康發(fā)展做出新貢獻。