●方 鈁

PPP模式中商業(yè)銀行金融服務(wù)的相關(guān)問(wèn)題探討

●方 鈁

PPP模式是政府部門為了滿足社會(huì)公眾對(duì)公共物品的需要，采取政府與社會(huì)資本合作的方式。與傳統(tǒng)信貸方式不同，商業(yè)銀行既通過(guò)貸款業(yè)務(wù)也通過(guò)非銀業(yè)務(wù)參與PPP項(xiàng)目。本文全面分析概括了PPP模式中商業(yè)銀行金融服務(wù)的理論基礎(chǔ)，為商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目提供充分的理論依據(jù)，并對(duì)于PPP模式中商業(yè)銀行的金融服務(wù)提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

PPP項(xiàng)目 商業(yè)銀行金融服務(wù)理論基礎(chǔ)

一、PPP模式中商業(yè)銀行金融服務(wù)的理論基礎(chǔ)

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論，是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)最核心的理論之一，同時(shí)還是關(guān)于正確處理公共部門和市場(chǎng)之間的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建公正合理公共財(cái)政收支，推進(jìn)財(cái)政收支現(xiàn)代化、推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)理論。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，一個(gè)社會(huì)的社會(huì)總產(chǎn)品包括了集體消費(fèi)的公共產(chǎn)品和個(gè)體消費(fèi)的私人產(chǎn)品。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費(fèi)的減少。公共商品或者服務(wù)具有與私人產(chǎn)品或勞務(wù)明顯不同的三個(gè)特征：效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。私人產(chǎn)品是可以由個(gè)別消費(fèi)者獨(dú)自占有和享用，具有敵對(duì)性、排他性和可分性的特點(diǎn)。介于二者之間的產(chǎn)品稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論可以知道由于不對(duì)稱信息、外部性、壟斷以及公共物品的存在，市場(chǎng)里會(huì)存在市場(chǎng)失靈，“市場(chǎng)失靈”的存在導(dǎo)致的結(jié)果就是市場(chǎng)機(jī)制不能在所有領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn) “帕累托最優(yōu)”狀態(tài)，尤其是在公共物品方面。如果由私人部分通過(guò)市場(chǎng)提供公共物品就會(huì)廣泛存在 “免費(fèi)搭車者”，他們消費(fèi)公共物品但是卻不承擔(dān)公共物品的成本，從而導(dǎo)致“公地悲劇”，即人們對(duì)公共物品的消費(fèi)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其承載量，最終導(dǎo)致公地的毀滅，結(jié)果就是無(wú)法實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員的公共利益最大化。這種問(wèn)題是市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制自身難以克服的問(wèn)題，政府出面來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈就顯得尤為必要。此外因?yàn)槭袌?chǎng)中外部性現(xiàn)象大量存在，私人提供公共物品的收益小于社會(huì)受益，導(dǎo)致的結(jié)果就是市場(chǎng)不能有效提供公共物品或市場(chǎng)提供的公共物品數(shù)量低于社會(huì)最優(yōu)數(shù)量，造成其供給不足，客觀上也需政府出面應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)缺陷”。

公共產(chǎn)品理論對(duì)中國(guó)改革的實(shí)踐有很強(qiáng)的解釋力和借鑒作用，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有買方市場(chǎng)，大量產(chǎn)品有公共產(chǎn)品的特征，效率低下，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1992年中央宣布逐漸建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，這一狀況得到了改善。但是“什么是政府應(yīng)該管的”、“什么是應(yīng)該由市場(chǎng)內(nèi)在運(yùn)行解決的”以及“政府如何才能管好”依然是一個(gè)重要的課題。從廣義上講，“制度”、“政策”也是公共產(chǎn)品，那么商業(yè)銀行金融服務(wù)也屬于公共產(chǎn)品中的一類，在商業(yè)銀行金融服務(wù)的改革中，考慮為PPP項(xiàng)目的各個(gè)利益方提供更優(yōu)質(zhì)的綜合化金融服務(wù)，對(duì)深化銀政、銀企合作關(guān)系有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）融資理論

融資是指各種資金融通，具備社會(huì)性的特點(diǎn)。企業(yè)融資的目的在于滿足企業(yè)自身在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、對(duì)外投資和調(diào)整資本結(jié)構(gòu)過(guò)程中對(duì)資本的大量需要，企業(yè)自身可以通過(guò)一定的資金融通渠道或者從金融市場(chǎng)進(jìn)行融資，采取經(jīng)濟(jì)有效的籌措和集中資本的財(cái)務(wù)活動(dòng)來(lái)降低融資成本。

作為一個(gè)現(xiàn)代企業(yè)，在實(shí)現(xiàn)有效融資的過(guò)程中必須注意兩個(gè)方面的問(wèn)題，一個(gè)是恰當(dāng)?shù)娜谫Y數(shù)量，另一個(gè)是合適的融資比例。加強(qiáng)融資數(shù)量和融資比例兩個(gè)方面的管理，一方面能夠滿足企業(yè)自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中對(duì)必要資本的需要，另一方面又可以促進(jìn)資本比例結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和協(xié)調(diào)，真正意義上實(shí)現(xiàn)資金成本的下降。企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)方面內(nèi)容：第一個(gè)是企業(yè)負(fù)債資本和股東權(quán)益之間的比例，這個(gè)比例也是資本結(jié)構(gòu)里最重要的內(nèi)容，主要影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和投資報(bào)酬；第二個(gè)是企業(yè)自身各項(xiàng)負(fù)債業(yè)務(wù)的比例，這個(gè)比例主要影響企業(yè)的綜合資本成本。企業(yè)資金融通數(shù)量管理的主要依據(jù)是企業(yè)的投資規(guī)模、有法律明文的規(guī)定以及企業(yè)自身的財(cái)務(wù)收支狀況等因素；資金融通比例的含義就是資本融通的結(jié)構(gòu)，資金結(jié)構(gòu)是企業(yè)融資管理中最為重要的因素，也是較為復(fù)雜和十分關(guān)鍵的內(nèi)容，一方面資本結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)企業(yè)本身的資本成本和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生較為明顯的影響，另一方面企業(yè)自己的資金結(jié)構(gòu)要與企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況變化而一直處于一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程之中。

政府作為傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給方，面臨著地方政府舉債壓力加大、地方融資渠道捉襟見(jiàn)肘的難題，強(qiáng)調(diào)政府與私營(yíng)企業(yè)全程合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的PPP模式受到政府與學(xué)術(shù)界的大力支持，商業(yè)銀行作為金融機(jī)構(gòu)的核心，通過(guò)為PPP項(xiàng)目的各個(gè)利益方提供更優(yōu)質(zhì)的綜合化金融服務(wù)，來(lái)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)，從而降低資本成本，解決公共產(chǎn)品提供中的資金問(wèn)題。

（三）委托代理理論

現(xiàn)代意義的委托代理的概念最早是由羅斯提出，委托代理理論是現(xiàn)代分析委托代理關(guān)系的一個(gè)經(jīng)典理論，這個(gè)理論建立的基礎(chǔ)是非對(duì)稱信息博弈論。非對(duì)稱信息(asymmetric information)的含義是指在交易中一方擁有某些信息，而另一方不具備這些信息，雙方在關(guān)于交易對(duì)象的信息中處于不對(duì)稱的位置。信息的非對(duì)稱性劃分的角度有兩個(gè)：第一個(gè)角度是時(shí)間角度，也就是指非對(duì)稱信息發(fā)生的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，第二個(gè)角度是內(nèi)容，也就是不對(duì)稱信息包含的內(nèi)容。從第一個(gè)角度來(lái)看，非對(duì)稱性可能發(fā)生在當(dāng)事人簽約之前(ex ante)會(huì)導(dǎo)致逆向選擇，非對(duì)稱信息發(fā)生在簽約之后(ex post)會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)，而從非對(duì)稱信息的內(nèi)容看則會(huì)導(dǎo)致隱藏行動(dòng)問(wèn)題或者隱藏信息，即一方在合約簽訂之后做出某種行為或者隱藏信息。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目作為公共產(chǎn)品在建設(shè)中存在非對(duì)稱信息，容易產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，在委托代理理論的框架下，運(yùn)用PPP模式形成政府與私營(yíng)企業(yè)的合作，既可在一定程度上解決非對(duì)稱信息的問(wèn)題，也可緩解政府借債壓力大、融資困難的局面。

（四）供給效率理論

效率問(wèn)題自始至終一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心問(wèn)題，大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都對(duì)效率問(wèn)題展開(kāi)了深入的研究并取得了大量的理論成果。談到效率問(wèn)題就不能繞開(kāi)由經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托提出的效率準(zhǔn)則，這一準(zhǔn)則成為了經(jīng)濟(jì)學(xué)中研究效率的典范，帕累托效率準(zhǔn)則指的是在資源配置中不存在任何一種配置方式的改變能使得任何一個(gè)人在其他人福利不受損的情況下獲得效用的增加，這一規(guī)則成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)價(jià)資源配置狀態(tài)的基本依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。帕累效率準(zhǔn)則最先是用于分析市場(chǎng)機(jī)制的資源配置狀態(tài)，為資源配置效率提出了標(biāo)準(zhǔn)并且指出了實(shí)現(xiàn)帕累托效率的路徑：通過(guò)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)者的生產(chǎn)最優(yōu)以及消費(fèi)者的交換最優(yōu)最后可以實(shí)現(xiàn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的帕累托效率。公共商品的生產(chǎn)和提供也會(huì)涉及到資源配置效率問(wèn)題，但是由于公共商品自身的特點(diǎn)，在非市場(chǎng)機(jī)制配置資源的領(lǐng)域，不可能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)帕累托效率。

市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法為公共商品的生產(chǎn)配置資源，這并非由于社會(huì)不需要公共商品，而是公共商品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)形成成本補(bǔ)償機(jī)制和價(jià)格機(jī)制。首先，公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性使得不增加供給量而增加消費(fèi)者成為可能。其次，公共物品的非排他性使得每個(gè)人的受益無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估，從而在技術(shù)上難以定價(jià)。即使能夠制定出單位公共物品的價(jià)格，并能夠?qū)€(gè)人消費(fèi)公共商品的效用進(jìn)行量化，也會(huì)因?yàn)榕潘夹g(shù)上的困難或排他成本過(guò)高而不可行。第三，公共物品的提供需要花費(fèi)成本，但這種成本無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)得到補(bǔ)償。由于上述原因，這種只花費(fèi)成本但沒(méi)有收益的公共商品，市場(chǎng)提供是無(wú)效率的。

純公共物品和混合商品的提供有不同的機(jī)制，純粹公共物品具有消費(fèi)上的非竟用性和非排他性，消費(fèi)者出于對(duì)自身消費(fèi)利益最大化的考量都會(huì)選擇成為“免費(fèi)乘車者”，導(dǎo)致的后果就是公共物品的供給成本完全不能得到補(bǔ)償，而市場(chǎng)機(jī)制下的利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的企業(yè)就不會(huì)選擇這種商品進(jìn)行提供。那么，政府就成為純粹公共物品的有效提供者?；旌仙唐罚嬗兴饺松唐泛图兇夤采唐冯p重特性，既可以采取政府提供方式，也可采取市場(chǎng)提供方式。具體的提供方式要根據(jù)混合商品的具體特征產(chǎn)生的原因加以選擇。這就為PPP模式的可行性和運(yùn)行效率性提出了要求。

二、PPP模式中商業(yè)銀行的金融服務(wù)

(一)“股、債、貸”綜合化金融服務(wù)

對(duì)于PPP項(xiàng)目，商業(yè)銀行應(yīng)努力發(fā)揮 “股、債、貸”綜合金融服務(wù)優(yōu)勢(shì)，針對(duì)項(xiàng)目不同階段提供不同金融產(chǎn)品或服務(wù)。

1、項(xiàng)目公司組建階段：為地方政府引入專業(yè)化項(xiàng)目合作伙伴，為項(xiàng)目相關(guān)參與方設(shè)計(jì)收益分配及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)交易結(jié)構(gòu)和方案、無(wú)追索或有限追索融資方案，通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)化融資提供項(xiàng)目資本金。

2、項(xiàng)目建設(shè)階段：根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，提供貸款承諾函、保函、項(xiàng)目貸款、銀團(tuán)貸款、法國(guó)開(kāi)發(fā)署中間信貸、項(xiàng)目收益票據(jù)、中期票據(jù)、非公開(kāi)定向債務(wù)融資工具、股權(quán)結(jié)構(gòu)化融資、保理、融資租賃等金融服務(wù)產(chǎn)品，引入信托、證券、保險(xiǎn)、理財(cái)?shù)荣Y金來(lái)源。

3、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段：根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，提供營(yíng)運(yùn)期貸款、資產(chǎn)支持票據(jù)、并購(gòu)債、并購(gòu)貸款、融資租賃等金融服務(wù)產(chǎn)品。其中，新建項(xiàng)目，主要涉及上述第1至第3個(gè)階段金融服務(wù)或產(chǎn)品；政府融資平臺(tái)存量項(xiàng)目，主要涉及第2或第3階段金融服務(wù)或產(chǎn)品。

（二）重點(diǎn)產(chǎn)品組合營(yíng)銷模式

商業(yè)銀行可以重點(diǎn)推廣以下三類產(chǎn)品組合營(yíng)銷模式：

1、PPP股權(quán)結(jié)構(gòu)化融資模式。該模式由政府或其下屬機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)基金共同成立SPV（特殊目的機(jī)構(gòu)），捆綁為“利益共同體”，共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理。產(chǎn)業(yè)基金作為主要出資人與政府或其下屬機(jī)構(gòu)（部分出資人）聯(lián)合發(fā)起成立項(xiàng)目公司。政府授予項(xiàng)目公司一定時(shí)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等全流程管理。產(chǎn)業(yè)基金層面，可通過(guò)結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，由理財(cái)、保險(xiǎn)、社保以及其他社會(huì)資金作為優(yōu)先級(jí)有限合伙人（LP），政府或其下屬機(jī)構(gòu)、專業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)作為劣后級(jí)LP，普通合伙人（GP）可由各方共同組建或選擇市場(chǎng)化程度較高、各方認(rèn)可的基金管理公司擔(dān)任。項(xiàng)目存續(xù)期內(nèi)，項(xiàng)目公司或項(xiàng)目運(yùn)作方依據(jù)政府授予的收費(fèi)權(quán)、補(bǔ)貼機(jī)制等取得經(jīng)營(yíng)收益，產(chǎn)業(yè)基金通過(guò)投資收益實(shí)現(xiàn)退出。根據(jù)項(xiàng)目的內(nèi)部收益測(cè)算，政府通過(guò)定價(jià)機(jī)制或補(bǔ)貼調(diào)整，確保項(xiàng)目公司健康運(yùn)行以及民生項(xiàng)目的公益性，同時(shí)保障產(chǎn)業(yè)基金獲得合理穩(wěn)定的投資回報(bào)。

2、PPP項(xiàng)目融資模式。該模式下，在項(xiàng)目建設(shè)階段，對(duì)于主要合作方實(shí)力較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目，可采用貸款承諾函（可選）加項(xiàng)目融資方式介入。待項(xiàng)目竣工后，經(jīng)評(píng)估項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效達(dá)標(biāo)，項(xiàng)目現(xiàn)金流較為穩(wěn)定，且存續(xù)期內(nèi)現(xiàn)金流可足額覆蓋貸款本息償付，通過(guò)營(yíng)運(yùn)期貸款嫁接，幫助企業(yè)優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)和貸款期限，緩解償債壓力。其中對(duì)于貸款金額超過(guò)10億元的項(xiàng)目，鼓勵(lì)以牽頭組建銀團(tuán)方式融資。銀團(tuán)合作機(jī)構(gòu)可為政策性銀行、國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、中小城市商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、信托公司、財(cái)務(wù)公司等。

3、PPP債務(wù)融資工具模式。該模式下，可積極營(yíng)銷符合注冊(cè)發(fā)行債務(wù)融資工具要求、由社會(huì)資本參與方發(fā)行的債務(wù)融資工具，其中重點(diǎn)產(chǎn)品為項(xiàng)目收益票據(jù)（PRN）及資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）。項(xiàng)目建設(shè)初期，對(duì)于建設(shè)期有資金需求，且項(xiàng)目自身能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的項(xiàng)目公司或集團(tuán)公司，重點(diǎn)營(yíng)銷其發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)，募集資金可用于項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)也可用于置換前期形成的銀行貸款，發(fā)行期限可以涵蓋項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與收益整個(gè)生命周期，期限設(shè)計(jì)與項(xiàng)目現(xiàn)金流回收進(jìn)度匹配。對(duì)于PPP項(xiàng)目已建成使用，已有能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)，重點(diǎn)采用ABN方式幫助企業(yè)盤活資金。同時(shí)，在PRN產(chǎn)品存續(xù)期內(nèi)，綜合考慮PRN行權(quán)情況，對(duì)同時(shí)滿足注冊(cè)ABN的企業(yè)，可靈活采用發(fā)行ABN用以置換PRN的營(yíng)銷策略。項(xiàng)目收益票據(jù)準(zhǔn)入方面，項(xiàng)目本身需要有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，且存續(xù)期內(nèi)現(xiàn)金流可覆蓋債券本息償付；不得由政府補(bǔ)貼等財(cái)政性現(xiàn)金流作為償債來(lái)源；資產(chǎn)權(quán)屬清晰，無(wú)抵押、質(zhì)押等權(quán)利限制；項(xiàng)目收益票據(jù)發(fā)債主體基本無(wú)要求，發(fā)行主體無(wú)需外部評(píng)級(jí)，不強(qiáng)制擔(dān)保，對(duì)地方政府債務(wù)率無(wú)低于100%要求，公募及私募方式發(fā)行的項(xiàng)目收益票據(jù)均不受企業(yè)凈資產(chǎn)40%發(fā)債上限限制。資產(chǎn)支持票據(jù)準(zhǔn)入方面，要求發(fā)債主體擁有能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)；資產(chǎn)權(quán)屬清晰，無(wú)抵押、質(zhì)押等權(quán)利限制；企業(yè)自身資質(zhì)良好，主體評(píng)級(jí)不低于AA。

除以上三類產(chǎn)品組合營(yíng)銷模式，商業(yè)銀行也可根據(jù)具體項(xiàng)目的資本金比例、特許經(jīng)營(yíng)期限和融資期限要求、項(xiàng)目現(xiàn)金流分布、銀行融資產(chǎn)品期限等，靈活設(shè)計(jì)個(gè)性化產(chǎn)品組合方案，如采用股權(quán)結(jié)構(gòu)化融資+項(xiàng)目融資、營(yíng)運(yùn)期貸款+項(xiàng)目收益票據(jù)、ABN。

三、PPP模式中商業(yè)銀行金融服務(wù)的建議

（一）確立商業(yè)銀行在PPP模式中綜合服務(wù)方地位

鑒于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，在設(shè)立SPV之前政府部門需展開(kāi)大量的前期研究和準(zhǔn)備工作。同時(shí)，民間資本方面由于自身實(shí)力與資質(zhì)的原因在競(jìng)標(biāo)過(guò)程中缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，一方面由于PPP項(xiàng)目的前景不明朗、地位難平等、資金難保障，容易產(chǎn)生猶豫不前、消極參與的情況。因此，銀行作為與政府部門有深入合作并掌握大量企業(yè)信息的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，具有作為PPP項(xiàng)目綜合服務(wù)方的天然優(yōu)勢(shì)。由于PPP項(xiàng)目多為社會(huì)民生類項(xiàng)目，政府還需對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，關(guān)注與項(xiàng)目有關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)成本和收益，如項(xiàng)目對(duì)所在的地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，工作機(jī)會(huì)的增加、技術(shù)轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)技術(shù)的提高等，從而估算出項(xiàng)目的間接經(jīng)濟(jì)成本和效益。

在此階段商業(yè)銀行可擔(dān)任項(xiàng)目評(píng)估主體，利用內(nèi)、外部資源提供綜合化財(cái)務(wù)評(píng)估服務(wù)。以項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的建設(shè)為例，商業(yè)銀行首先可根據(jù)政府部門自身的條件與行業(yè)特性，對(duì)不同的PPP結(jié)構(gòu)進(jìn)行定性評(píng)估，篩選出可能適合特定PPP項(xiàng)目的2-3種項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。其次，在項(xiàng)目評(píng)估的各項(xiàng)步驟中，詳細(xì)對(duì)比該項(xiàng)目在不同結(jié)構(gòu)下的可能結(jié)果，尤其是在財(cái)務(wù)評(píng)估步驟中，需要根據(jù)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)金流特性，對(duì)數(shù)據(jù)、結(jié)構(gòu)和重要假設(shè)進(jìn)行調(diào)整。最后，綜合各項(xiàng)結(jié)構(gòu)評(píng)估結(jié)果為政府提供合理的評(píng)估意見(jiàn)。

同時(shí)，商業(yè)銀行還能與專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)合作，作為主要融資方提前參與到項(xiàng)目籌劃中，為財(cái)務(wù)模型的數(shù)據(jù)、結(jié)構(gòu)、重要假設(shè)等背書(shū)，為后續(xù)的融資安排創(chuàng)造便利。

(二)加強(qiáng)商業(yè)銀行針對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

從宏觀政策層面上，推廣PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和加快轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段。但從商業(yè)銀行層面上，商業(yè)銀行不應(yīng)放松PPP項(xiàng)目的授信審查標(biāo)準(zhǔn)。相反，基于PPP項(xiàng)目參與方多、融資規(guī)模大、貸款回收期長(zhǎng)、社會(huì)公益性強(qiáng)、政策面影響大的特點(diǎn)，銀行應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目授信進(jìn)行更嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管理。

1、地方政府融資。PPP模式被地方政府視為化解地方債務(wù)和解決城鎮(zhèn)化融資的重要手段，其推廣可能會(huì)帶動(dòng)整個(gè)地方政府投融資體系的再造。我國(guó)地方政府融資模式在未來(lái)可能會(huì)類似于加拿大所采取的PPP優(yōu)先模式。PPP優(yōu)先是指，地方政府提出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資計(jì)劃時(shí)，優(yōu)先考慮PPP模式，之后再考慮其他融資模式。具有一定收益的和收益可以覆蓋成本的項(xiàng)目，可通過(guò)債券市場(chǎng)融資，而公共設(shè)施領(lǐng)域的純公益性項(xiàng)目，應(yīng)由地方政府通過(guò)發(fā)行市政債等方式承擔(dān)。

在地方政府投融資模式轉(zhuǎn)型前，商業(yè)銀行應(yīng)謹(jǐn)防PPP模式淪為政府融資平臺(tái)的替代品，由此導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的融資規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)在短期內(nèi)快速膨脹，最終演變成類似政府融資平臺(tái)的存量貸款風(fēng)險(xiǎn)。2010年6月10日國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中規(guī)定，地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司貸款要采取有效措施，落實(shí)有關(guān)債務(wù)人還本付息責(zé)任。而鑒于當(dāng)前“加快轉(zhuǎn)變政府職能”的政策方向，商業(yè)銀行在PPP項(xiàng)目貸款中不一定能得到與融資平臺(tái)公司貸款類似的地方政府信用背書(shū)，在無(wú)追索權(quán)和有限追索權(quán)的情況下，PPP項(xiàng)目貸款的風(fēng)險(xiǎn)可能大于普通項(xiàng)目貸款。

因此，銀行應(yīng)積極參與項(xiàng)目前期論證合理評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并考慮對(duì)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)作出硬性要求，僅對(duì)按公司化運(yùn)作、有獨(dú)立穩(wěn)定第一還款來(lái)源、項(xiàng)目現(xiàn)金流能夠完全覆蓋債務(wù)本息的項(xiàng)目給予授信支持。同時(shí)，在項(xiàng)目存續(xù)期管理上，銀行可考慮對(duì)PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行與政府融資平臺(tái)類似的名單制管理，并盡快建立PPP項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)防范體系，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)跟蹤及時(shí)化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2、項(xiàng)目評(píng)估與財(cái)務(wù)分析。由于物有所值評(píng)估體系的缺失以及對(duì) PPP項(xiàng)目的適用類型理解不清，我國(guó)的PPP項(xiàng)目選擇往往存在一定盲目性。到目前為止，我國(guó)沒(méi)有任何政策提出過(guò)物有所值的概念和定量計(jì)算物有所值的方法，或者為PPP項(xiàng)目的選擇提供可靠依據(jù)。因此，銀行在PPP項(xiàng)目審查中可借鑒英國(guó)、德國(guó)或新加坡相對(duì)成熟的VFM評(píng)價(jià)程序及其在實(shí)踐中的應(yīng)用，結(jié)合PPP模式在我國(guó)實(shí)踐中所出現(xiàn)的問(wèn)題，建立和完善銀行自己的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制?？傮w來(lái)說(shuō)，采用PPP模式的項(xiàng)目必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)的要求，項(xiàng)目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量不確定、難以明確劃分風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目不應(yīng)采用PPP模式。PPP推廣初期，銀行可在現(xiàn)金流穩(wěn)定，基本能實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)、成本覆蓋的垃圾處理、污水處理等領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)。

另一方面，我國(guó)商業(yè)銀行對(duì)項(xiàng)目合規(guī)與融資擔(dān)保審查較嚴(yán)，但對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流測(cè)算、償債能力把握則較少深入分析。項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和銀行項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告普遍存在計(jì)算時(shí)缺乏翔實(shí)的歷史數(shù)據(jù)，投資及投資來(lái)源、折現(xiàn)率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的假設(shè)條件過(guò)度樂(lè)觀，項(xiàng)目融資工具、不確定性分析流于形式等問(wèn)題。

PPP項(xiàng)目由于有了私人部門的參與，在財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)時(shí)要與一般項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)在以下兩方面區(qū)別對(duì)待：一方面財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)計(jì)算期不同，PPP項(xiàng)目因涉及到移交給政府，對(duì)私營(yíng)部門而言，計(jì)算期是從項(xiàng)目啟動(dòng)到項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束，對(duì)公共部門而言，計(jì)算期有兩個(gè)，一是從項(xiàng)目啟動(dòng)到項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壽命期結(jié)束，二是從項(xiàng)目移交后到項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壽命期結(jié)束。另一方面特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議直接影響各參與者受益和風(fēng)險(xiǎn)，在PPP項(xiàng)目中，私營(yíng)部門往往要求公共部門提供一定的擔(dān)保，如PPP交通項(xiàng)目中，私營(yíng)部門往往要求公共部門提供最低車流量保證，甚至最低或固定回報(bào)率保證。

因此，銀行應(yīng)要求客戶經(jīng)理在PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析中，對(duì)預(yù)期利息保障倍數(shù)和債務(wù)償付率進(jìn)行計(jì)算，項(xiàng)目的利息保障倍數(shù)大于2，債務(wù)償付率大于1方可接受。目前，銀行項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)格式中，要求客戶經(jīng)理對(duì)企業(yè)的14項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行行業(yè)對(duì)比，其中包括利息保障倍數(shù)（即息稅前利潤(rùn)保障比率），但均為歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析。

3、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押。PPP項(xiàng)目貸款中可能會(huì)出現(xiàn)以公路收費(fèi)權(quán)、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造工程電費(fèi)收益權(quán)、城市供水、供熱、燃?xì)馐召M(fèi)權(quán)，垃圾處理、城市排污收費(fèi)權(quán)等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作質(zhì)押擔(dān)保的情況。然而，我國(guó)還沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押的相關(guān)規(guī)定，商業(yè)銀行在實(shí)踐中面臨法律依據(jù)不足、權(quán)益價(jià)值難以評(píng)估、收費(fèi)賬戶監(jiān)管難以控制、銀行質(zhì)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)等一系列問(wèn)題。

此外，地方行政法規(guī)及相關(guān)政策存在階段性和局限性，而特許經(jīng)營(yíng)權(quán)一般持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，新出臺(tái)的法律法規(guī)可能會(huì)造成質(zhì)押合同或特許經(jīng)營(yíng)合同失效。各地質(zhì)押登記主體也存在混亂與缺失，例如，電費(fèi)收益權(quán)質(zhì)押登記主體在湖北省內(nèi)為各級(jí)經(jīng)信委，在陜西省內(nèi)為省發(fā)改委，在部分其他省市并無(wú)明文規(guī)定；部分省市對(duì)污水處理收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的登記主體是水利廳還是環(huán)保廳并無(wú)定論。種種亂象給商業(yè)銀行帶來(lái)巨大的法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

因此，對(duì)涉及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押的PPP項(xiàng)目，銀行應(yīng)優(yōu)先選擇股東擔(dān)保和在建工程 （及土地使用權(quán)）抵押的方式，若條件允許可在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后追加特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押。若需辦理特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押，應(yīng)關(guān)注以下幾點(diǎn)：（1）嚴(yán)格審查用于出質(zhì)的收費(fèi)權(quán)，在接受收費(fèi)權(quán)質(zhì)押擔(dān)保之前，必須嚴(yán)格審查出質(zhì)人用以出質(zhì)的收費(fèi)權(quán)的合法性，只有該項(xiàng)收費(fèi)權(quán)獲得行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)或許可，才能接受。對(duì)于尚不具備批準(zhǔn)或許可收費(fèi)條件的新建項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格要求審批機(jī)關(guān)出具承諾，并敦促其履行承諾，以保證收費(fèi)權(quán)及其質(zhì)押的合法性；（2）及時(shí)辦理收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的出質(zhì)登記，對(duì)于有法律規(guī)定的，依法進(jìn)行登記，對(duì)于目前尚無(wú)法律規(guī)定的，向許可特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)的政府機(jī)關(guān)辦理許可出質(zhì)手續(xù)；（3）認(rèn)真監(jiān)管質(zhì)押賬戶，出質(zhì)人應(yīng)在質(zhì)權(quán)人所在行開(kāi)立該項(xiàng)目收費(fèi)專用賬戶，將收費(fèi)項(xiàng)目的全部收費(fèi)資金存入該賬戶，出質(zhì)人不得將質(zhì)押合同項(xiàng)下收費(fèi)資金私自存入非質(zhì)權(quán)人指定的其他銀行賬戶，指定行代質(zhì)權(quán)人監(jiān)管該賬戶資金的存入和使用，并定期向質(zhì)權(quán)人通報(bào)該賬戶內(nèi)資金的收入和使用情況，并加強(qiáng)對(duì)質(zhì)押賬戶的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

4、項(xiàng)目資金監(jiān)控。銀行可對(duì)PPP項(xiàng)目公司提出如下資金監(jiān)控要求，進(jìn)一步防控項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)：（1）嚴(yán)格控制提款條件，公司股東資金先于信貸資金到位，公私出資方均出具到資金承諾函，并承諾一旦項(xiàng)目投資超出概算，保證增資到位；（2）項(xiàng)目公司在銀行開(kāi)立項(xiàng)目建設(shè)資金專戶，用款須有必要的工程結(jié)算證明或設(shè)備與材料購(gòu)置的相關(guān)憑證；（3）項(xiàng)目公司在銀行開(kāi)立還貸資金專戶，公司收入及時(shí)進(jìn)入還貸專戶，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)獲得的現(xiàn)金流在扣除合理開(kāi)支后優(yōu)先用于歸還貸款本息；（4）公司股東就優(yōu)先還款、貸款存續(xù)期間不撤資、不分紅、不對(duì)外擔(dān)保、不以公司的資產(chǎn)和權(quán)益向第三方提供抵押、質(zhì)押擔(dān)保等事項(xiàng)作出承諾。

(三)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)管理水平是未來(lái)商業(yè)銀行的核心競(jìng)爭(zhēng)力。在PPP項(xiàng)目中，必須要建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，從而提高商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管控能力，具體的措施有：

第一，建立專門的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理人員，以提高PPP項(xiàng)目的管理能力和風(fēng)控水平。針對(duì)PPP項(xiàng)目特性，商業(yè)銀行應(yīng)建立專門的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、檢測(cè)和控制體系，將各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行量化，盡可能準(zhǔn)確計(jì)算關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)和潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。

第二，明確全生命周期的監(jiān)管理念。項(xiàng)目從立項(xiàng)到完工、運(yùn)營(yíng)、移交，是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)工程，各個(gè)階段相輔相成，上階段的風(fēng)險(xiǎn)因素會(huì)直接對(duì)下階段的風(fēng)險(xiǎn)防范產(chǎn)生深刻影響，并且在各個(gè)階段各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素之間也有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，商業(yè)銀行需建立針對(duì)項(xiàng)目全生命周期的動(dòng)態(tài)化管理理念，即在項(xiàng)目的整個(gè)壽命周期內(nèi)，考慮時(shí)間變化的因素，根據(jù)每個(gè)階段的特點(diǎn)設(shè)立不同的風(fēng)險(xiǎn)考核權(quán)重，采取合理科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，將各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理單元統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行多元化、多層次、多角度的管理，統(tǒng)籌全局風(fēng)險(xiǎn)。

第三，重視貸前管理。正如前文所示，PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金投入量大，涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素多，而前期的決策階段會(huì)對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生重要的影響，因此，商業(yè)銀行應(yīng)該盡早借入，全面掌握投資規(guī)模、工程投標(biāo)、資金預(yù)算等情況，將大大降低融資階段風(fēng)險(xiǎn)管理的成本，從該筆貸款的全局考慮將起到事半功倍的效果。

第四，完善對(duì)PPP項(xiàng)目的協(xié)議管理。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以及附屬合同是PPP項(xiàng)目的核心，也是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理和規(guī)避的重要手段，完善對(duì)貸款協(xié)議的管理將在確保協(xié)議的合法性基礎(chǔ)上盡可能地達(dá)到銀行規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)的目的，如設(shè)置邏輯嚴(yán)密、有效的擔(dān)保體系，明確各個(gè)主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)限度等。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）