●彭 沙 袁鐵芽

完善地方政府債券發(fā)行與使用管理的幾點(diǎn)建議

●彭 沙 袁鐵芽

一、完善地方政府債券發(fā)行制度流程

一是理順債券發(fā)行與資金需求的關(guān)系。部分地區(qū)資金需求、存量債務(wù)到期情況與債券發(fā)行關(guān)系倒置，債券發(fā)行與資金需求在規(guī)模、時(shí)間、類型上錯(cuò)配，置換債券項(xiàng)目等資金，墊付回補(bǔ)特別是非財(cái)政資金墊付回補(bǔ)量大；新增債券資金等項(xiàng)目，部分新債券資金長(zhǎng)期滯留國(guó)庫(kù)。建議地方應(yīng)堅(jiān)持“以需定發(fā)”，做好資金需求、存量債務(wù)到期情況統(tǒng)計(jì)，以資金需求、存量債務(wù)到期情況來(lái)確定債券發(fā)行時(shí)間、規(guī)模、類型，避免因債券發(fā)行與資金需求要素不匹配出現(xiàn)資金閑置、挪用、混發(fā)混用。二是擴(kuò)大地方政府債券投資者范圍。由于置換短期內(nèi)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)效益影響大，作為地方政府債券主要購(gòu)買方的商業(yè)銀行普遍積極性不高。為提高政府債券的吸引力，確保商業(yè)銀行完成最低承銷額，地方財(cái)政普遍給予存款和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理上的配套。這一模式不僅扭曲了地方政府債券的定價(jià)機(jī)制，也隱藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，容易引發(fā)尋租。建議逐步擴(kuò)大政府債券投資者范圍，引導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者、個(gè)人投資者在符合法律法規(guī)的前提下投資政府債券。三是規(guī)范債券發(fā)行信息披露。重點(diǎn)應(yīng)做好使用債券資金項(xiàng)目的信息披露，特別是專項(xiàng)債券發(fā)行中，應(yīng)披露完整的使用債券資金的項(xiàng)目信息。

二、完善債券資金使用管理規(guī)定

一是細(xì)化資金使用時(shí)間要求。財(cái)庫(kù)〔2016〕13號(hào)規(guī)定“對(duì)于已發(fā)行入庫(kù)或收到上級(jí)轉(zhuǎn)貸的置換債券資金，原則上要在一個(gè)月內(nèi)完成置換”，省、市、縣財(cái)政曲解前述規(guī)定，卡著一個(gè)月往下轉(zhuǎn)貸,債券資金在國(guó)庫(kù)累計(jì)滯留時(shí)間超過三個(gè)月。債券資金長(zhǎng)時(shí)間滯留國(guó)庫(kù)不僅拉高了債務(wù)成本，也增加挪用風(fēng)險(xiǎn)。建議完善置換時(shí)間規(guī)定，改為從省財(cái)政收到債券資金到完成置換原則上不超過一個(gè)月；同時(shí)，盡快出臺(tái)新增債券資金使用時(shí)間規(guī)定，減少新增債券資金的閑置。二是細(xì)化新增債券資金使用范圍。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文規(guī)定，債券資金只能用于資本性支出，不能用于經(jīng)常性支出。但對(duì)資本性支出和經(jīng)常性支出的范圍并未明確界定，部分地區(qū)打擦邊球，將債券資金用于應(yīng)由一般公共預(yù)算安排的經(jīng)常性支出，如“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)、基層公共醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)等。建議細(xì)化新增債券資金使用要求，政策上明確列舉債券資金不能使用的項(xiàng)目和范圍，并且新增債務(wù)預(yù)算要明確到具體項(xiàng)目，避免預(yù)算執(zhí)行中臨時(shí)調(diào)整項(xiàng)目、挪用資金。三是強(qiáng)化提前置換以后年度到期存量債務(wù)管理。根據(jù)財(cái)政部三年完成全部存量債務(wù)置換的部署，提前置換以后年度到期存量債務(wù)實(shí)屬必然。但實(shí)際操作中，部分地方忽視與債權(quán)人的事前溝通，未取得債權(quán)人同意提前置換的書面憑證，債券發(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)超提前置換需求。此外，存量債務(wù)中有著一定比例的中央財(cái)政轉(zhuǎn)貸或代發(fā)代還的政府債券，利率非常低，提前置換的必要性不高。建議要加強(qiáng)提前置換以后年度到期債務(wù)的督導(dǎo)，督促地方政府在發(fā)行前與債權(quán)人充分溝通,與債權(quán)人達(dá)成一致;同時(shí),分配債券置換額度應(yīng)嚴(yán)格按照已達(dá)成的置換意向分配資金，并充分考慮存量政府債券的影響，避免因分配額度過多、資金無(wú)法使用，出現(xiàn)閑置、挪用。

三、完善地方政府債務(wù)的監(jiān)管體系

一是完善地方政府債務(wù)監(jiān)管制度體系。目前，地方政府債務(wù)監(jiān)管的法律依據(jù)主要是新《預(yù)算法》和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文，但這兩部法律法規(guī)只有原則性規(guī)定，具體操作依據(jù)的是財(cái)政部的一系列規(guī)章，由于地方債務(wù)管理主體是地方政府，核心在省級(jí)政府和省級(jí)財(cái)政，部門規(guī)章的約束力略顯不足，建議盡快制定地方債務(wù)管理的專門法規(guī)，理清地方政府與中央財(cái)政的權(quán)利義務(wù)，明確地方債券的需求確定、額度分配、債券發(fā)行、資金使用的制度流程，提高法律的層級(jí)與約束力。二是完善地方政府債務(wù)監(jiān)管授權(quán)。財(cái)政部對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管包括部?jī)?nèi)司局直接監(jiān)管和駐地專員辦授權(quán)監(jiān)管兩部分，但在一些監(jiān)管環(huán)節(jié)存在著部?jī)?nèi)司局之間、部?jī)?nèi)司局與專員辦之間監(jiān)管責(zé)任劃分不清晰和對(duì)專員辦授權(quán)不明確的問題，建議進(jìn)一步理清部?jī)?nèi)司局之間、部?jī)?nèi)司局與專員辦的責(zé)任劃分，系統(tǒng)化梳理對(duì)專員辦的監(jiān)管授權(quán)，提高監(jiān)管效力。三是加強(qiáng)各監(jiān)管環(huán)節(jié)的銜接。地方政府債券發(fā)行、置換、回補(bǔ)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都有明確的監(jiān)管要求，但由于各監(jiān)管環(huán)節(jié)做不到有機(jī)銜接，一定程度影響了監(jiān)管效果。以提前置換以后年度到期債務(wù)備案為例，盡管報(bào)財(cái)政部備案的發(fā)行方案中需說(shuō)明提前置換以后年度到期債務(wù)的情況，但無(wú)需提供證明材料，致使提前置換以后年度到期債務(wù)備案要求失去最有力的制約手段，制度難以落實(shí)。建議梳理地方債務(wù)管理各環(huán)節(jié)的監(jiān)管規(guī)定,加強(qiáng)政策銜接,確保各項(xiàng)監(jiān)管要求形成閉環(huán),減少監(jiān)管死角。

（作者單位：財(cái)政部駐湖南專員辦）