●李 博

依法治國(guó)背景下規(guī)范財(cái)政執(zhí)法研究

●李 博

財(cái)政執(zhí)法是財(cái)政部門(mén)最大量的日常行政活動(dòng)，與廣大群眾的切身利益緊密相關(guān)。財(cái)政執(zhí)法水平直接關(guān)系到財(cái)政部門(mén)良好形象的維護(hù)，關(guān)系到公眾合法權(quán)益的切實(shí)保障，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的有效運(yùn)行。嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政執(zhí)法是推進(jìn)依法行政依法理財(cái)?shù)闹匾窂街弧１疚耐ㄟ^(guò)對(duì)財(cái)政執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題進(jìn)行剖析，并從財(cái)政監(jiān)督視角就如何矯治提出相關(guān)具體對(duì)策建議。

依法治國(guó) 財(cái)政執(zhí)法 實(shí)現(xiàn)路徑

中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》提出要建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制等目標(biāo)任務(wù)，這與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化密切相關(guān)，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展起到不可或缺的保障作用。財(cái)政部基于該實(shí)施綱要出臺(tái)了《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》，細(xì)化明確了完善財(cái)政行政執(zhí)法程序、創(chuàng)新財(cái)政行政執(zhí)法方式、全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制等具體措施，為建設(shè)法治財(cái)政指明了方向，提供了遵循。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正處于發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅(jiān)期、矛盾凸顯期，財(cái)政執(zhí)法活動(dòng)是財(cái)政部門(mén)重要的日常行政活動(dòng)，與人民群眾的切身利益密切相關(guān)。在依法治國(guó)背景下，立足于當(dāng)前財(cái)政體制安排，如何進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政執(zhí)法行為，把權(quán)力關(guān)在制度的牢籠內(nèi)，是一項(xiàng)重要的理論和實(shí)踐課題。

一、規(guī)范財(cái)政執(zhí)法的時(shí)代內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)意義

（一）規(guī)范財(cái)政執(zhí)法，是踐行為民宗旨的內(nèi)在要求

財(cái)政執(zhí)法是財(cái)政部門(mén)最大量的日常行政活動(dòng)，涉及行政事業(yè)單位、會(huì)計(jì)行業(yè)等諸多方面，直接面向社會(huì)、獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體以及公眾，與公眾的切身利益直接相關(guān)，財(cái)政執(zhí)法者應(yīng)牢固樹(shù)立依法行政、執(zhí)法為民的意識(shí)，始終把人民放在心中最高位置，克服本位主義、特權(quán)思想，在執(zhí)法行為上更多地體現(xiàn)民主、溝通，廣泛爭(zhēng)取支持，弘揚(yáng)現(xiàn)代法治文明和人文主義精神，營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。

（二）規(guī)范財(cái)政執(zhí)法，是建設(shè)法治財(cái)政的迫切需要

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》提出建設(shè)法治政府的總體目標(biāo)中要求“權(quán)責(zé)法定”和“執(zhí)法嚴(yán)明”；2016年5月出臺(tái)的《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》進(jìn)一步明確法治財(cái)政建設(shè)的主要任務(wù)，要求完善財(cái)政法律制度體系與嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政行政執(zhí)法。由此可見(jiàn)，針對(duì)和圍繞建設(shè)法治政府的目標(biāo)，中央構(gòu)建的一整套政策制度，其內(nèi)容要旨要求“實(shí)體與程序并重”。而做到實(shí)體正義和程序正義的完備和統(tǒng)一，是構(gòu)建現(xiàn)代法治政府至關(guān)重要的本質(zhì)特征，也是規(guī)范財(cái)政執(zhí)法的關(guān)鍵路徑。因此，規(guī)范財(cái)政執(zhí)法，切實(shí)做到實(shí)體與程序并重，是構(gòu)建法治財(cái)政的必經(jīng)之途。

（三）規(guī)范財(cái)政執(zhí)法，是推進(jìn)陽(yáng)光財(cái)政、和諧財(cái)政建設(shè)的必由之路

宋·葉適《上殿札子》指出，“故內(nèi)治柔和，無(wú)狡悍思亂之民，不煩寸兵尺鐵，可以安枕無(wú)事?！薄犊鬃蛹艺Z(yǔ)·正論解》講“寬以濟(jì)猛，猛以濟(jì)寬，寬猛相濟(jì)，政是以和?！爆F(xiàn)階段社會(huì)利益訴求多元，社會(huì)矛盾凸顯，財(cái)政執(zhí)法行為常常涉及復(fù)雜利益糾葛，人民群眾看得最清楚、感觸最深切、利益最直接，一旦執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)臨機(jī)處理或執(zhí)法手段不妥當(dāng)，不但會(huì)產(chǎn)生糾紛，甚至可能升級(jí)為激烈沖突。而糾紛或沖突的產(chǎn)生，往往是由于執(zhí)法不規(guī)范，尤其是未履行必要的執(zhí)法程序。不規(guī)范的執(zhí)法行為不但侵害了當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利，也給財(cái)政執(zhí)法活動(dòng)埋下了行政復(fù)議或訴訟的隱患，甚至導(dǎo)致當(dāng)事人申請(qǐng)賠償，這必然嚴(yán)重影響財(cái)政部門(mén)的良好社會(huì)形象。進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政執(zhí)法，有助于減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是打造陽(yáng)光財(cái)政、和諧財(cái)政的必由之路。

二、行政執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

（一）執(zhí)法主體的問(wèn)題

財(cái)政執(zhí)法主體合規(guī)合法是執(zhí)法活動(dòng)合規(guī)合法的前置條件。執(zhí)法主體規(guī)范一般有三類(lèi)：一是執(zhí)法機(jī)關(guān)必須合法，其施行的執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)限定在其法定職權(quán)內(nèi)；二是實(shí)施執(zhí)法活動(dòng)的人員必須合法，如果執(zhí)法人員無(wú)證執(zhí)法或臨聘人員執(zhí)法等執(zhí)法行為主體不具備執(zhí)法主體資格，則屬于執(zhí)法人員不合法；三是執(zhí)法委托必須合規(guī)合法，被委托的執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)是符合條件的行政機(jī)關(guān)或組織，被委托的執(zhí)法內(nèi)容或事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，且在委托單位的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，缺少其中任何一個(gè)要件其行使執(zhí)法權(quán)亦不符合規(guī)定。

（二）執(zhí)法理念的問(wèn)題

財(cái)政執(zhí)法是依據(jù)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)制度，為達(dá)成國(guó)家財(cái)政管理目標(biāo)而實(shí)施的行為，其最終目的是維護(hù)社會(huì)公共利益和行政相對(duì)人的合法權(quán)益。公正、合理是財(cái)政執(zhí)法的客觀(guān)要求。然而現(xiàn)實(shí)中，個(gè)別財(cái)政執(zhí)法機(jī)構(gòu)卻超越適當(dāng)限度，在處罰時(shí)未遵循行政處罰法關(guān)于處罰和教育并重的立法本意，行為上未踐行監(jiān)督與服務(wù)并重的理念，不以治本為目標(biāo)，不注重教育引導(dǎo)，導(dǎo)致存在濫用處罰權(quán)力、罰過(guò)失當(dāng)?shù)那樾巍?/p>

（三）執(zhí)法程序的問(wèn)題

程序正義是促進(jìn)實(shí)體正義之重要途徑，要規(guī)范財(cái)政執(zhí)法必須首先規(guī)范財(cái)政執(zhí)法程序。盡管新《行政訴訟法》對(duì)于實(shí)施的行政行為如果程序上存在情節(jié)輕微的違法，同時(shí)沒(méi)有導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益承受不利后果的情形出現(xiàn)，認(rèn)定其違法，可是對(duì)已作出的行政處罰仍然有效。從某種程度上講，降低了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，但如何界定違法輕微仍然有待明確。同時(shí)，新修訂的《行政訴訟法》延長(zhǎng)了起訴時(shí)限，將原起訴時(shí)限從3個(gè)月延長(zhǎng)為6個(gè)月。起訴時(shí)限的延長(zhǎng)對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人訴權(quán)是有利的，但對(duì)財(cái)政執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，潛在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性也同時(shí)增加。財(cái)政執(zhí)法只有嚴(yán)格執(zhí)行法定程序，做好執(zhí)法過(guò)程控制，才能使執(zhí)法行為避免不必要的程序瑕疵，經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)?，F(xiàn)階段，個(gè)別基層部門(mén)和執(zhí)法者只注重最終結(jié)果正確，不關(guān)心執(zhí)法步驟、時(shí)限要求，不把財(cái)政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行規(guī)范性當(dāng)回事。同時(shí)，一些財(cái)政執(zhí)法相關(guān)法規(guī)規(guī)章不夠完善，具體內(nèi)容銜接存在問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善。主要表現(xiàn)形式有：

一是財(cái)政執(zhí)法時(shí)“亮證”和“執(zhí)法人員不得少于兩人”未嚴(yán)格執(zhí)行。這兩項(xiàng)是財(cái)政執(zhí)法程序合法的必備要件，若未嚴(yán)格執(zhí)行，按規(guī)定，對(duì)財(cái)政執(zhí)法人員未履行法定程序，作出的處罰決定是無(wú)法律效力的。

二是行政處罰文書(shū)中“期間”等要素界定不清晰。相關(guān)法規(guī)規(guī)章沒(méi)有給出“期間”的明確起止界限，但在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)“自然日”與“工作日”的認(rèn)定、遇到節(jié)假日怎么處理等情形。比如某省財(cái)政部門(mén)的《處罰決定書(shū)》寫(xiě)明，對(duì)于不服從本決定的相對(duì)人，在收到?jīng)Q定之日起60日內(nèi)，向某省政府或財(cái)政部申請(qǐng)復(fù)議；或自收到?jīng)Q定之日起15日內(nèi)，向?qū)俚胤ㄔ浩鹪V。60日和15日未說(shuō)明是自然日或者工作日，而接到?jīng)Q定書(shū)之日起算，究竟是收到函件的當(dāng)天或者第二天作為起算日并沒(méi)有明確。

三是處罰決定的送達(dá)存在隱患。由于部分被檢查單位在異地，處罰決定的文書(shū)經(jīng)常通過(guò)郵寄方式送達(dá)，而個(gè)別被處罰對(duì)象對(duì)處罰“口服心不服”，對(duì)文書(shū)回執(zhí)不予寄回，或?qū)ξ臅?shū)不予簽收。無(wú)法證明行政相對(duì)人已收到處罰文書(shū)，導(dǎo)致存在發(fā)生法律糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

四是未明確“沒(méi)收較大數(shù)額的違法所得”是否應(yīng)履行聽(tīng)證程序?！敦?cái)政機(jī)關(guān)行政處罰聽(tīng)證實(shí)施辦法》（財(cái)政部令第二十三號(hào)）第六條列明了應(yīng)履行聽(tīng)證程序的八個(gè)事項(xiàng)，其中第八項(xiàng)是兜底條款，前七項(xiàng)并未包括“沒(méi)收較大數(shù)額的違法所得”。當(dāng)前，對(duì)較大數(shù)額的違法所得予以罰沒(méi)，按相關(guān)司法解釋來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)實(shí)施聽(tīng)證，如若未按規(guī)定走聽(tīng)證程序，一旦進(jìn)入行政訴訟，將有極大敗訴風(fēng)險(xiǎn)。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》明確要求，要完善行政執(zhí)法程序，明確聽(tīng)證、集體討論決定的適用條件。如何正確理解和適用行政處罰的聽(tīng)證范圍，并使其更具操作性，還需進(jìn)一步明確細(xì)化相關(guān)規(guī)定。

五是對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所或注師在停業(yè)期間繼續(xù)營(yíng)業(yè)如何處理不明確?！稌?huì)計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)政部令第二十四號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《暫行辦法》）第六十四條規(guī)定涉及暫停事務(wù)所經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的處罰?，F(xiàn)實(shí)中存在被暫停營(yíng)業(yè)的事務(wù)所或注師在停業(yè)時(shí)依舊執(zhí)行業(yè)務(wù)的情況，對(duì)該情況該如何處置，《暫行辦法》并未給出解釋。如果處置的話(huà)，如何處置，以什么標(biāo)準(zhǔn)處置等都于法無(wú)據(jù)，但如果發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題不處置，則有缺位之嫌。

（四）行政裁量的問(wèn)題

在財(cái)政執(zhí)法實(shí)踐中，面對(duì)不同客體、根據(jù)執(zhí)法內(nèi)容不同、情節(jié)各異，會(huì)實(shí)施相應(yīng)的具體行政行為，由于財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的普遍性，財(cái)經(jīng)法規(guī)無(wú)法細(xì)化到對(duì)于每種具體的行政行為都對(duì)應(yīng)制訂規(guī)定，于是就有了行政裁量。因?yàn)樾姓昧啃枰?cái)政執(zhí)法者發(fā)揮自覺(jué)能動(dòng)性，對(duì)具體案件情形研判分析，結(jié)合財(cái)經(jīng)法規(guī)中明確的裁量區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)，最終作出處理處罰等具體行為。而行政自由裁量在運(yùn)用中存在彈性，可能對(duì)于同一案件不同的審理人員會(huì)作出不同的結(jié)論，導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等現(xiàn)象，一旦再摻雜了主觀(guān)因素、外界干擾等情形，則可能會(huì)有損財(cái)政執(zhí)法的公平、公正。

如何對(duì)“違法所得”準(zhǔn)確界定也是規(guī)范財(cái)政執(zhí)法、規(guī)范行政裁量的重要環(huán)節(jié)之一。對(duì)違法所得，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為全部收入，還是全部收入減去合理成本后的利潤(rùn)，目前學(xué)界還有爭(zhēng)議，在執(zhí)法實(shí)踐中各地掌握尺度也有差異。個(gè)人認(rèn)為，認(rèn)定為全部收入減去適當(dāng)成本后的利潤(rùn)更為妥當(dāng)。一是從物權(quán)角度講，成本在違法所得成立之前，屬于違法行為人所有或?qū)嶋H持有，是違法行為人的合法財(cái)產(chǎn)，其合法性不因違法行為改變，不應(yīng)界定為違法所得的“得”。在違法行為人已付出了勞務(wù)后，強(qiáng)制恢復(fù)至違法前狀態(tài)，違法行為人沒(méi)有取得任何收益，受到了應(yīng)有的懲戒。因此，沒(méi)收違法所得應(yīng)針對(duì)違法行為人扣除成本的獲利部分。二是將全部收入認(rèn)定為違法所得與有關(guān)現(xiàn)行法律存在沖突。按《稅收征收管理法》規(guī)定，國(guó)家稅款征收在先，罰款及沒(méi)收違法所得在后。若將財(cái)政行政處罰中的“違法所得”界定為全部收入，那么在違法行為人的全部收入中，就有可能包含尚未繳納的稅款，如全部沒(méi)收，就與稅款優(yōu)先繳納的原則相悖。三是違法所得金額的計(jì)算不當(dāng)可能引致國(guó)家賠償。一旦計(jì)算不當(dāng)（往往是多算）違法所得的數(shù)額，直接導(dǎo)致行政相對(duì)人的合法財(cái)產(chǎn)或其他不該被認(rèn)定為違法所得的財(cái)產(chǎn)被有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)查封、扣押、凍結(jié)或者追繳等，由此將引發(fā)國(guó)家賠償案件。

（五）執(zhí)法監(jiān)督的問(wèn)題

執(zhí)法監(jiān)督，即承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任的部門(mén)單位，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的合規(guī)性、合法性實(shí)施監(jiān)督，對(duì)不合規(guī)不合法的行為責(zé)令執(zhí)法主體整改或修正的活動(dòng)。財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督可以分為立法權(quán)外部監(jiān)督、司法權(quán)外部監(jiān)督和行政權(quán)內(nèi)部監(jiān)督三類(lèi)。監(jiān)督的質(zhì)效直接關(guān)系到財(cái)政執(zhí)法的實(shí)施成效。

（六）證據(jù)管理的問(wèn)題

1、僅用財(cái)政檢查底稿作為處理處罰的依據(jù)支撐。財(cái)政檢查底稿是經(jīng)被查單位認(rèn)可并由其負(fù)責(zé)人簽字蓋章確認(rèn)的書(shū)證，屬于當(dāng)事人的陳述，但如果無(wú)相關(guān)證據(jù)，則孤證效力無(wú)著落，假若當(dāng)事人被處罰后反悔改口提起行政訴訟，孤證不能定案，僅憑該底稿無(wú)法證明當(dāng)事人的違法行為。

2、對(duì)行政相對(duì)人在財(cái)政底稿上寫(xiě)明的意見(jiàn)沒(méi)有審核。一些檢查人員按慣性思維，覺(jué)得底稿的附件“鐵證如山”，不管被檢查單位在底稿上寫(xiě)的同意、無(wú)意見(jiàn)或是解釋說(shuō)明，都不會(huì)改變其違法違規(guī)事實(shí)。但從證據(jù)鏈的完整無(wú)缺、財(cái)政執(zhí)法的規(guī)范統(tǒng)一角度來(lái)講，只要被檢查單位對(duì)違法違規(guī)情形只寫(xiě)解釋和情況說(shuō)明，沒(méi)有寫(xiě)明“屬實(shí)”，還不提供證明材料，在案件后繼的審查中，會(huì)影響審理人員對(duì)違法情節(jié)的判定。

3、證據(jù)保全履行不規(guī)范。證據(jù)保全應(yīng)當(dāng)注意以下情況，一是只有關(guān)鍵證據(jù)材料存在滅失等緊急情況下，才可以使用的非常規(guī)措施。二是證據(jù)保全作為非常規(guī)措施，自然有特殊和嚴(yán)格的程序要求，即現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人不得擅自臨機(jī)抉擇，必須得到縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人的同意。三是要求按規(guī)定期限對(duì)證據(jù)保全予以解除。如未按規(guī)定解除，則該執(zhí)法程序存在瑕疵。

4、在復(fù)議或行訴階段搜集的證據(jù)材料無(wú)法律效力。在行政復(fù)議中搜集的證據(jù)材料，或在行訴中自行搜集的證據(jù)材料，以及行訴一審裁定后提供的證據(jù)材料，即便可以確鑿表明當(dāng)事人存在違法違規(guī)事實(shí)，然而由于證據(jù)搜集在程序上不符合規(guī)定，不屬于有效證據(jù)。

三、財(cái)政執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象的根源

對(duì)財(cái)政執(zhí)法的監(jiān)督制約，從體制機(jī)制角度來(lái)看，可以分為立法權(quán)監(jiān)督、司法權(quán)監(jiān)督以及行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督。憑借立法權(quán)、司法權(quán)的外部監(jiān)督和行政權(quán)內(nèi)部監(jiān)督，將行政權(quán)限定在法治軌道上運(yùn)行。然而基于三權(quán)分立基礎(chǔ)上的行政權(quán)監(jiān)督機(jī)制對(duì)行政執(zhí)法不規(guī)范導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范功能是有限的。也就是說(shuō)，當(dāng)立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)面臨行政執(zhí)法不規(guī)范導(dǎo)致的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，常常因?yàn)閳?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，同時(shí)其自身權(quán)力行使存在一定客觀(guān)因素，導(dǎo)致最終預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的成效不能完全達(dá)到預(yù)期。

（一）立法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的局限性

從目的角度來(lái)講，為整個(gè)社會(huì)制訂抽象的、普遍性的行為準(zhǔn)則要求，是立法權(quán)的主要目標(biāo)。假如抽象的立法權(quán)的重心放在對(duì)各個(gè)具體行政行為是否合法的界定和制約上，則明顯是浪費(fèi)立法資源。從運(yùn)轉(zhuǎn)方式來(lái)看，立法機(jī)關(guān)有民主化的立法規(guī)則，注重協(xié)商過(guò)程與意見(jiàn)反饋。如果為降低常態(tài)化的財(cái)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，需要極高的民主成本，在不評(píng)估實(shí)際成效的前提下，僅就規(guī)制成本來(lái)講，就不能成為行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行監(jiān)督的最佳選項(xiàng)。

（二）司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的局限性

與立法權(quán)、行政權(quán)比較而言，司法權(quán)的特別之處在于其事后監(jiān)督屬性。然而，行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是出現(xiàn)不利境況的或有事項(xiàng)，該不利情形出現(xiàn)與否是不確定的，與損害本身不能相提并論。因此，司法權(quán)的監(jiān)督，側(cè)重點(diǎn)在事后監(jiān)督，無(wú)法及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（三）行政權(quán)自我監(jiān)督的局限性

當(dāng)前，雖然已有一些實(shí)體和程序上的法律法規(guī)規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定分散，尚未系統(tǒng)化、體系化，也未形成規(guī)范統(tǒng)一的財(cái)政執(zhí)法規(guī)范化操作手冊(cè)。沒(méi)有統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致財(cái)政執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象的出現(xiàn)。只有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)才能指導(dǎo)和約束財(cái)政執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范具體財(cái)政執(zhí)法行為。

四、規(guī)范財(cái)政執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

1、鑄牢財(cái)政執(zhí)法人員理想信念，擰緊思想 “總開(kāi)關(guān)”。強(qiáng)化思想政治建設(shè)，使財(cái)政執(zhí)法人員牢固樹(shù)立規(guī)范意識(shí)，不斷堅(jiān)定和提高政治覺(jué)悟，堅(jiān)守正道，不忘初心、不違本心、不負(fù)真心。打鐵還需自身硬，要強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”和宗旨意識(shí)，把“為民、務(wù)實(shí)、清廉”作為財(cái)政執(zhí)法人員正面教育的基調(diào)，習(xí)慣在鏡頭下執(zhí)法，要加強(qiáng)“六大紀(jì)律”學(xué)習(xí)教育，確保財(cái)政執(zhí)法隊(duì)伍紀(jì)律嚴(yán)明，令行禁止。

2、抓好綜合素質(zhì)培養(yǎng)，提高隊(duì)伍執(zhí)法能力。一要注重學(xué)習(xí)。重點(diǎn)學(xué)習(xí)新《預(yù)算法》等財(cái)經(jīng)法律制度，使財(cái)政執(zhí)法人員準(zhǔn)確熟練地掌握相關(guān)政策和法律法規(guī)，讓法治精神內(nèi)化于心，養(yǎng)成法治思維，深刻認(rèn)識(shí)規(guī)范財(cái)政執(zhí)法既是對(duì)個(gè)人的約束，又是對(duì)個(gè)人的保護(hù)。二要注重實(shí)踐。堅(jiān)持學(xué)以致用，把學(xué)法用法與執(zhí)法實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，真正使實(shí)踐的過(guò)程成為提高思想認(rèn)識(shí)、解決實(shí)際問(wèn)題、開(kāi)創(chuàng)工作局面的過(guò)程，把法治能力外化于行，全面提升財(cái)政執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。三是注重交流。通過(guò)座談交流、個(gè)案指導(dǎo)等多種方式，分享經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)，注重發(fā)現(xiàn)和挖掘規(guī)范財(cái)政執(zhí)法的先進(jìn)典型和新鮮經(jīng)驗(yàn)，不斷提高業(yè)務(wù)開(kāi)展的針對(duì)性，不斷提升在新形勢(shì)下、復(fù)雜局面中開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)的適應(yīng)性和應(yīng)對(duì)能力。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法主體

一方面，針對(duì)財(cái)政執(zhí)法的主體資格建立合法性審查機(jī)制，明確主體資格和權(quán)限，并向社會(huì)公開(kāi)。另一方面，要健全財(cái)政執(zhí)法人員的執(zhí)法資格登記管理制度，對(duì)無(wú)執(zhí)法資質(zhì)人員要明確其無(wú)執(zhí)法資格，無(wú)權(quán)參與財(cái)政執(zhí)法活動(dòng)。

（三）規(guī)范行政自由裁量

一是對(duì)于行政裁量幅度偏寬、精細(xì)化程度欠缺的情形，繼續(xù)健全行政裁量基準(zhǔn)，把處理處罰條款細(xì)化、量化，明確財(cái)政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)用的具體要件、類(lèi)別、裁量幅度，擠壓行政裁量空間。

二是結(jié)合財(cái)政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，修訂完善財(cái)政行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，滿(mǎn)足財(cái)政執(zhí)法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。財(cái)政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)執(zhí)法條規(guī)整理，制訂財(cái)政處理處罰行政裁量標(biāo)準(zhǔn)化操作指南。

三是構(gòu)建財(cái)政執(zhí)法案例指導(dǎo)機(jī)制。對(duì)典型案例進(jìn)行收集、分類(lèi)，對(duì)違法行為的內(nèi)容、性質(zhì)、情節(jié)相近的案件進(jìn)行梳理、匯編，形成指導(dǎo)性案例。

（四）創(chuàng)新行政執(zhí)法形式

當(dāng)前，個(gè)別基層財(cái)政執(zhí)法人員還是習(xí)慣于采用行政處罰、強(qiáng)制等執(zhí)法行為，盡管這也是規(guī)定的執(zhí)法形式，但管制式執(zhí)法使得行政相對(duì)人置于被管理、被約束的地位，執(zhí)法活動(dòng)中執(zhí)法人員與行政相對(duì)人出現(xiàn)不遵從或摩擦情形的可能性將會(huì)上升，會(huì)增加執(zhí)法的成本，削弱執(zhí)法的效果。要防范該情形的出現(xiàn)，就應(yīng)創(chuàng)新財(cái)政執(zhí)法形式，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政執(zhí)法行為。要達(dá)成這個(gè)效果，就要做到以下兩個(gè)轉(zhuǎn)變：

1、從目的性執(zhí)法向人性化執(zhí)法轉(zhuǎn)變。行政執(zhí)法活動(dòng)是行政主體與相對(duì)人雙方互動(dòng)的過(guò)程，執(zhí)法人員不能僅以達(dá)成行政目標(biāo)為最終目的，還要考慮達(dá)成行政目標(biāo)的手段是否人性化，唯其如此，執(zhí)法者才不會(huì)采取過(guò)于偏激的手段達(dá)到公益目的，不會(huì)從目的性執(zhí)法偏向功利性執(zhí)法上來(lái)。

2、從強(qiáng)制性執(zhí)法轉(zhuǎn)向柔性執(zhí)法。財(cái)政部門(mén)要強(qiáng)化服務(wù)理念，財(cái)政執(zhí)法時(shí)多運(yùn)用勸導(dǎo)、協(xié)商、典型示范等柔性方式，真正讓執(zhí)法與服務(wù)結(jié)合、懲罰與教育互濟(jì)、打擊與保護(hù)并重。比如采用全程說(shuō)理式執(zhí)法，就要做到說(shuō)明道理、說(shuō)通情理、說(shuō)透法理，在實(shí)現(xiàn)法律效果的同時(shí)，將“執(zhí)法如山”和“執(zhí)法如水”有機(jī)統(tǒng)一，讓行政相對(duì)人“心服口服”，自覺(jué)配合與遵從，達(dá)到“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的成效，使相對(duì)人由被動(dòng)接受轉(zhuǎn)化為自覺(jué)整改。

（五）加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督

1、規(guī)范財(cái)政執(zhí)法流程機(jī)制。定原則、定程序、定標(biāo)準(zhǔn)，列明各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)秉持的原則、程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政執(zhí)法進(jìn)行過(guò)程控制和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，倒逼執(zhí)法者的執(zhí)法活動(dòng)在法治的軌道中運(yùn)行，保障執(zhí)法行為全過(guò)程做到程序嚴(yán)密、過(guò)程透明、時(shí)效嚴(yán)格、規(guī)程完善、文書(shū)嚴(yán)謹(jǐn)。

2、完善財(cái)政執(zhí)法質(zhì)效考核體系。加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法質(zhì)效考核，注重限制公權(quán)力、保障公民權(quán)利，限制財(cái)政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)，防止權(quán)力任性。健全完善財(cái)政執(zhí)法質(zhì)效考核指標(biāo)體系，用考核來(lái)倒逼財(cái)政執(zhí)法進(jìn)一步規(guī)范。制訂的質(zhì)效考核細(xì)則包含：財(cái)政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法職責(zé)權(quán)限是否明確，有無(wú)缺位、越位的情形；執(zhí)法者是否持有合法有效的執(zhí)法資格證件；財(cái)政執(zhí)法程序是否合規(guī)合法，有沒(méi)有按照行政權(quán)力運(yùn)行平臺(tái)規(guī)定的流程運(yùn)行；法規(guī)制度應(yīng)用是否妥帖，裁量是否得當(dāng)，是否存在不按照規(guī)定，隨意變更自由裁量范圍的情況；執(zhí)法目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)等方面進(jìn)行考核，還可以借助人大、政協(xié)、媒體等外部監(jiān)督力量，綜合評(píng)定財(cái)政執(zhí)法質(zhì)效。

3、加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法全程信息化監(jiān)控。要以行政權(quán)力運(yùn)行平臺(tái)為重要手段，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政執(zhí)法全過(guò)程的監(jiān)管，提升監(jiān)控的客觀(guān)性、科學(xué)性和時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)全流程、全方位信息化監(jiān)控。

4、健全完善財(cái)政執(zhí)法責(zé)任制。對(duì)執(zhí)法中的失責(zé)行為，要嚴(yán)肅追責(zé)、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)事項(xiàng)、主體、程序、方式的制度化。

（六）規(guī)范執(zhí)法證據(jù)管理

1、關(guān)注證據(jù)本身。在對(duì)證據(jù)的搜集與使用過(guò)程中，要確保證據(jù)的合法性和有效性。

2、做到全程留痕。財(cái)政執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)做到全過(guò)程留痕。在日常財(cái)政執(zhí)法中，要做到財(cái)政執(zhí)法與案卷整理同步進(jìn)行；財(cái)政處理處罰決定下達(dá)后，對(duì)財(cái)政執(zhí)法案卷，無(wú)論是紙質(zhì)或電子材料都要及時(shí)歸檔，確保執(zhí)法資料的真實(shí)性和完整性。

3、堵塞送達(dá)漏洞。結(jié)合財(cái)政行政處理文書(shū)送達(dá)特點(diǎn)，明確送達(dá)要求，特別是明確面臨找不到行政相對(duì)人簽收或行政相對(duì)人拒收的情形時(shí)，如何確定執(zhí)法決定已經(jīng)送達(dá)。

（七）推進(jìn)財(cái)政執(zhí)法信息公開(kāi)

進(jìn)一步拓展陽(yáng)光財(cái)政的內(nèi)涵，切實(shí)維護(hù)好行政相對(duì)人的合法權(quán)益，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，具體應(yīng)有以下要求：

1、財(cái)政執(zhí)法依據(jù)公開(kāi)。財(cái)政執(zhí)法權(quán)的法律法規(guī)依據(jù)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)在執(zhí)法過(guò)程中或下達(dá)處理決定前，向公眾或行政相對(duì)人公開(kāi)。

2、執(zhí)法權(quán)力清單公開(kāi)。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。財(cái)政執(zhí)法行為必須嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件實(shí)施，內(nèi)部文件或未公開(kāi)文件不能作為財(cái)政執(zhí)法依據(jù)。不在執(zhí)法權(quán)力清單上的事項(xiàng)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不得實(shí)施。

3、財(cái)政執(zhí)法過(guò)程公開(kāi)。財(cái)政部門(mén)對(duì)處理處罰決定如何形成等執(zhí)法過(guò)程相關(guān)事項(xiàng)，應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人或公眾公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)。財(cái)政執(zhí)法過(guò)程公開(kāi)信息，申請(qǐng)人可以通過(guò)部門(mén)網(wǎng)站申請(qǐng)查詢(xún)，并可隨時(shí)查詢(xún)到申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)的進(jìn)展情況。

4、財(cái)政執(zhí)法結(jié)果公開(kāi)。財(cái)政部門(mén)對(duì)涉及行政相對(duì)人合法權(quán)益的事項(xiàng)作出處理處罰決定后，應(yīng)及時(shí)履行告知義務(wù)，內(nèi)容包含決定內(nèi)容、違法內(nèi)容、違法條款及相應(yīng)處罰條款，行政相關(guān)人享有的權(quán)利和救濟(jì)途徑。

5、聽(tīng)取陳述和申辯的責(zé)任。財(cái)政執(zhí)法的全過(guò)程，尤其是在要作出處理處罰決定時(shí)，應(yīng)按規(guī)定向當(dāng)事人告知執(zhí)法情況及處理處罰決定，并聽(tīng)取其陳述。如陳述合理合規(guī)且提供相應(yīng)的佐證材料，經(jīng)復(fù)核當(dāng)事人陳述、證據(jù)材料成立的，則應(yīng)采用；即便行政相對(duì)人的陳述不合理，也應(yīng)當(dāng)做好解釋工作，做到明事理、析法理、通情理，并把當(dāng)事人的陳述內(nèi)容如實(shí)記錄，留有痕跡，否則會(huì)有行政訴訟敗訴的可能?！?/p>

（作者單位：四川省紀(jì)委駐財(cái)政廳紀(jì)檢組）

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