●袁鐵芽

財政收入虛增的成因與治理建議

●袁鐵芽

一、財政收入虛增的成因

一是由于考核機制不合理，以GDP增長率、財政收入增長率為核心的考核方式導(dǎo)致財政收入虛增。從財政來說虛增是“掙了面子、丟了里子”，一方面得不到真正的“實惠”，掩蓋了真實的收支矛盾，也導(dǎo)致上級轉(zhuǎn)移支付減少；另一方面還面臨著巨大的審計、紀委追責(zé)風(fēng)險。如某省在對經(jīng)濟強縣和非經(jīng)濟強縣測評中，地區(qū)生產(chǎn)總值增長速度、固定資產(chǎn)投資增長速度、稅收收入增長速度的權(quán)重分別為7%、6%、5%，遠高于其他指標的權(quán)重。

二是由于預(yù)算編制方法不合理、基數(shù)比例法預(yù)算編制方式的內(nèi)在驅(qū)動導(dǎo)致財政收入虛增。部分地方財政收入預(yù)算編制一直采用的是基數(shù)比例法，即以上年財政收入實際完成數(shù)為基數(shù)，按照上級下達的增長率考核指標來確定本年的收入計劃，該方法將當年一次性、超常規(guī)及政策性收入等納入下年度增長基數(shù)，勢必導(dǎo)致收入預(yù)算脫離地方實際，在經(jīng)濟下行的背景下，一些經(jīng)濟不發(fā)達、財源匱乏的地區(qū)，依靠挖潛無法完成收入預(yù)算，只能采取空轉(zhuǎn)的模式虛增財政收入。

三是由于財政管理不規(guī)范、虛增的行政成本和經(jīng)濟成本偏低導(dǎo)致財政收入虛增。其一，部分財稅政策執(zhí)行中自由裁量權(quán)過大，地方有選擇性地執(zhí)行政策，“合規(guī)”虛增。如，按照條例“實際占用”應(yīng)繳納耕地占用稅，但未批先占使用耕地的基本上都是地方的政府性項目，經(jīng)濟形勢好的時候，為減輕資金壓力，地方不愿也不繳納耕地占用稅；經(jīng)濟下行時，為完成收入目標，就成了地方政府清理欠稅的主要對象，財政列收列支墊款繳稅和滯納金，收入支出同時虛增。其二，地方獨享稅與非稅收入由于不需要分成上解，虛增收入的直接成本低，成為了虛增的重災(zāi)區(qū)；共享稅由于分成的原因，虛增會被上級財政拿走一部分，直接成本太高，空轉(zhuǎn)比較少見，空轉(zhuǎn)增值稅、企業(yè)所得稅的情況基本沒有。

四是由于監(jiān)管不到位、處理處罰對地方難有實質(zhì)性的觸動導(dǎo)致財政收入虛增。監(jiān)管存在死角，外部監(jiān)管沒有常態(tài)化，審計署審計監(jiān)管滯后，部分縣（市）很多年難得遇到一回，風(fēng)險成本偏低；同級政府內(nèi)部監(jiān)管流于形式，部分地方審計部門年度預(yù)算執(zhí)行審計中，反映出了很多有關(guān)收入質(zhì)量方面的問題，但罕見整改或追責(zé)。

二、治理收入虛增的幾點建議

首先，規(guī)范地方財政收入管理行為。一是淡化對財政收入增長率的考核，不再對公共財政預(yù)算收入及增幅進行排名，下達的財政收入指標應(yīng)當以指導(dǎo)性、預(yù)期性為主，弱化指令性和任務(wù)性，杜絕強制性，確保財政收入指標科學(xué)可行和客觀真實。二是規(guī)范收入征管。依法實施收入征管，糾正越權(quán)減免稅和隨意批準緩征、欠稅、包稅、征收“過頭稅”、收入混庫等違規(guī)行為，堅決防止和查處“引稅”行為，提高財政收入質(zhì)量，增強自我保障能力。

其次，優(yōu)化年度收入預(yù)算編制方法。一是改革基數(shù)比例法，探索建立綜合投資、消費、政策等多種因素，科學(xué)編制財政收入預(yù)算的新方法。地方在下達收入任務(wù)時，應(yīng)客觀認識和判斷本地區(qū)經(jīng)濟狀況與發(fā)展趨勢，切合實際進行測算、預(yù)測，科學(xué)定位年度財政收入增長目標和收入結(jié)構(gòu)，合理確定本地區(qū)財政收入增速、稅收收入增速、占GDP比重、非稅收入比重等指標。二是推動編制中長期財政預(yù)算，規(guī)避因考核產(chǎn)生虛增等短期行為，實現(xiàn)財政收入與GDP相適應(yīng)。

再次，提高地方政府財政收入虛增的成本。一是促使地方適當調(diào)整財稅體制，對虛增行為多發(fā)的稅種和非稅收入項目，實行比例上解，增加地方虛增收入的直接顯性成本。二是將一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配與收入質(zhì)量因素掛鉤，增加地方虛增財政收入的間接成本。將專員辦對中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管、地方收入質(zhì)量監(jiān)管、地方債務(wù)監(jiān)管等監(jiān)管工作的成果綜合利用于一般性轉(zhuǎn)移支付資金，特別是縣級財力獎補資金的分配，對財政收入不真實的縣，扣減相應(yīng)的獎補資金，充分發(fā)揮獎補資金的激勵和約束作用。

最后，完善財政收入質(zhì)量監(jiān)管機制。一是建立地方財政收入運行監(jiān)督系統(tǒng)和定期分析報告制度，通過對非稅收入占比、非稅收入增長率、地方獨享稅種增長率、主體稅種增長率等指標的異常情況進行分析，及時發(fā)現(xiàn)收入質(zhì)量領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，對異常變化省級財政部門應(yīng)進行詳細說明。二是充分發(fā)揮專員辦貼近基層的優(yōu)勢，將地方財政收入質(zhì)量監(jiān)管作為專員辦的一項重要日常監(jiān)管職責(zé)，完善監(jiān)管制度，明確工作職能，定期不定期組織核查、檢查。三是創(chuàng)新處理處罰方式，在行政處罰之外，可以將查處的問題抄報省級政府、紀委、組織部門等，強化對地方政府，特別是市、縣政府的約束?！?/p>

（作者單位：財政部駐湖南專員辦）